CC BY
199
Садовые, огородные и дачные земельные участки: законодательные подходы к определению правового режима
А.И. Бутовецкий
заместитель руководителя аппарата Комитета Государственной Думы по земельным отношениям и строительству, кандидат юридических наук (г. Москва)
Алексей Игоревич Бутовецкий, butovetckiy@duma.gov.ru
В России садоводство, огородничество или дачное хозяйство имеют очень широкое распространение. По некоторым оценкам, общая численность садоводов, огородников и дачников составляет примерно половину всего населения нашей страны [1]. Основой существования садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений является земля. Она представляет собой главный объект их хозяйственной деятельности.
Вопросы правового режима садовых, огородных и дачных земельных участков были рассмотрены специалистами в области права с различных точек зрения:
• правомерность установления (изменения) вида разрешенного использования земель сельскохозяйственного назначения [2];
• правильность исчисления земельного налога [3];
• историческое развитие правового регулирования [4, 5];
• применяемая терминология [6];
• обоснованность предлагаемой законом дифференциации [7, 8].
Такое внимание к указанной теме, рассматриваемой под различными углами, свидетельствует о необходимости проанализировать совокупность правовых подходов к определению правового режима садовых, огородных и дачных земельных участков, которые в настоящее время используются в законодательстве.
В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 15 апреля 1998 года № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» (далее - Закон № 66-ФЗ):
1) садовый земельный участок - земельный участок, предоставленный гражданину или приобретенный им для выращивания плодовых, ягодных, овощных, бахчевых или иных сельскохозяйственных культур и картофеля, а также для отдыха (с правом возведения жилого строения без права регистрации проживания в нем и хозяйственных строений и сооружений) 1;
2) огородный земельный участок - земельный участок, предоставленный гражданину или приобретенный им для выращивания ягодных, овощных, бахчевых
1 Постановлениями Конституционного Суда Российской Федерации от 14 апреля 2008 года № 7-П «По делу о проверке конституционности абзаца второго статьи 1 Федерального закона «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» в связи с жалобами ряда граждан» и от 30 июня 2011 года № 13-П «По делу о проверке конституционности абзаца второго статьи 1 Федерального закона «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» в связи с жалобой гражданина А.В. Воробьева» абзац второй статьи 1 Федерального закона от 15 апреля 1998 года № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан», содержащий определение садового земельного участка, признан не соответствующим Конституции Российской Федерации в той части, в какой им ограничивается право граждан на регистрацию по месту жительства в пригодном для постоянного проживания жилом строении, расположенном на садовом земельном участке, который относится к землям населенных пунктов или землям сельскохозяйственного назначения.
или иных сельскохозяйственных культур и картофеля (с правом или без права возведения некапитального жилого строения и хозяйственных строений и сооружений в зависимости от разрешенного использования земельного участка, определенного при зонировании территории);
3) дачный земельный участок - земельный участок, предоставленный гражданину или приобретенный им в целях отдыха (с правом возведения жилого строения без права регистрации проживания в нем или жилого дома с правом регистрации проживания и хозяйственных строений и сооружений, а также с правом выращивания плодовых, ягодных, овощных, бахчевых или иных сельскохозяйственных культур и картофеля).
Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 29 мая 2012 года № 917-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Царевой Любови Михайловны на нарушение ее конституционных прав абзацем вторым статьи 1 Федерального закона «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан» указал, что нормы, закрепляющие понятия земельных участков посредством определения видов их разрешенного использования, обеспечивают реализацию одного из принципов земельного законодательства, согласно которому правовой режим земель устанавливается исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства (подпункт 8 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации).
Таким образом, по мнению Конституционного Суда Российской Федерации, Закон № 66-ФЗ, предусматривая понятия садовых, огородных и дачных земельных участков, одновременно определяет виды их разрешенного использования.
В постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда от 3 июня 2014 года № 818/14 указано, что вид разрешенного
использования земельного участка представляет собой конкретную деятельность, осуществляемую землепользователем на предоставленном ему земельном участке, основанную на градостроительном зонировании территории.
Действительно, закрепленные в статье 1 Закона № 66-ФЗ определения садовых, огородных и дачных земельных участков фактически устанавливают их правовой режим, указывая, как можно использовать эти земельные участки в качестве средства производства в сельском хозяйстве (выращивание сельскохозяйственной продукции), природного ресурса и природного объекта (отдых), а также как объекта недвижимости (строительство зданий, строений). Кроме того, мы видим, что приведенные понятия также прямо предусматривают виды объектов недвижимости, которые могут быть размещены на таких земельных участках (жилой дом, жилое строение, хозяйственные строения и сооружения).
Одновременно можно констатировать, что подход к определению правового режима земельных участков посредством прямого использования положений федерального закона является не совсем традиционным.
Так, по общему правилу, правовой режим земельных участков определяется градостроительным регламентом, который представляет собой устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства (пункт 9 статьи 1, часть 6 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской
Федерации). Градостроительный регламент утверждается в составе правил землепользования и застройки применительно к каждой территориальной зоне, то есть является частью документов градостроительного зонирования.
Таким образом, согласно нормам Градостроительного кодекса Российской Федерации правовой режим земельных участков, в том числе садовых, огородных и дачных, должен определяться при градостроительном зонировании.
Однако обратим внимание на то, что предусмотренные Законом № 66-ФЗ понятия садового, огородного и дачного земельного участка не указывают на возможность существования исключений или уточнений в части их правового режима ни на основании иного законоположения, ни на основании градостроительного регламента или еще какого-либо документа.
К примеру, определение огородного земельного участка указывает на то, что огородный участок может предусматривать право (или отсутствие такового) на возведение некапитального жилого строения и хозяйственных строений и сооружений в зависимости от разрешенного использования земельного участка, определенного при зонировании территории. Однако, во-первых, в этом понятии не указывается, что такое зонирование должно быть именно градостроительным, а, во-вторых, отметим, что понятия садового и дачного земельных участков аналогичной понятийной привязки к зонированию не содержат.
Также следует учитывать, что Градостроительный кодекс Российской Федерации, устанавливая общее правило об определении правового режима земельных участков на основании градостроительного регламента, также не содержит какие-либо оговорки относительно случаев, когда такой режим определен напрямую федеральным законом, как это предусмотрено в отношении садовых, огородных и дачных земельных участков.
В связи с этим возникает справедли-
вый вопрос, каким же образом должны соотноситься положения статьи 1 Закона № 66-ФЗ, прямо устанавливающие правовой режим садовых, огородных и дачных земельных участков, с правовым режимом таких земельных участков, который может быть определен в рамках градостроительного регламента.
Чтобы разобраться в этом и определить соотношение предусмотренного законом правового режима земельных участков и градостроительного регламента, обратимся к пункту 1 статьи 34 Закона № 66-ФЗ, в котором предусматривается, что возведение строений и сооружений в садоводческом, огородническом или дачном некоммерческом объединении осуществляется в соответствии с проектом планировки территории и (или) проектом межевания территории, а также градостроительным регламентом.
Таким образом, нормы Закона № 66-ФЗ указывают на то, что положения градостроительного регламента, безусловно, оказывают влияние на правовой режим садовых, огородных и дачных земельных участков, однако только в той части, когда это касается возведения объектов недвижимости. В частности, исходя из правоприменительной практики и содержания правил землепользования и застройки, утверждаемых в различных муниципальных образованиях, можно сделать вывод о том, что градостроительный регламент может не только конкретизировать параметры застройки садовых, огородных и дачных земельных участков, но и вводить дополнительные ограничения, не предусмотренные законом.
Так, например, Правилами землепользования и застройки Партизанского городского округа, утвержденными решением Думы Партизанского городского округа от 30 сентября 2011 года № 369, предусматривается, что зона сельскохозяйственного назначения СХ1 выделена для обеспечения правовых условий ведения дачного хозяйства, садоводства и огородничества. При этом для указанной территориальной зоны в рамках градостроительного регламента установле-
на возможность возведения жилых строений без регистрации права проживания.
В то же время не следует забывать, что правовым режимом дачного земельного участка в соответствии со статьей 1 Закона № 66-ФЗ прямо устанавливается возможность возведения жилого дома, предусматривающего возможность регистрации по месту жительства, что подтверждается постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 14 апреля 2008 года № 7-П «По делу о проверке конституционности абзаца второго статьи 1 Федерального закона «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» в связи с жалобами ряда граждан» (далее - постановление № 7-П), в котором отмечено, что дачные земельные участки, так же как и садовые земельные участки, предоставляются гражданам или приобретаются в целях отдыха, однако при этом не исключается возможность возведения на дачном земельном участке не только жилого строения без права регистрации проживания в нем, но и жилого дома с правом регистрации проживания в нем.
Аналогичным образом Правилами землепользования и застройки территории городского округа Первоуральск Свердловской области, утвержденными решением Первоуральской городской Думы от 26 августа 2010 года № 241, предусматривается, что в территориальную зону ведения коллективного садоводства и дачного хозяйства (зона СХН-1) включаются территории, используемые для занятия огородничеством, садоводством, дачным хозяйством без возможности строительства индивидуального жилого дома.
Другие примеры свидетельствуют о том, что градостроительный регламент, напротив, может существенно расширять возможности использования садовых, огородных и дачных земельных участков по сравнению с Законом № 66-ФЗ.
В частности, Правилами землепользования и застройки Надеждинского сельского поселения, утвержденными решением
муниципального комитета Надеждинского сельского поселения Надеждинского муниципального района от 6 мая 2013 года № 742, установлено, что в зоне садоводства, огородничества и дачного строительства (СХс) предусматриваются такие виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, как «для ведения садоводства с правом возведения жилого дома с правом регистрации проживания в нем» и «жилые дома и строения на садовых земельных участках». При этом отметим, что разрешенное использование садового земельного участка, предусмотренное статьей 1 Закона № 66-ФЗ, даже в свете постановления № 7-П не указывает на возможность возведения именно жилого дома, а допускает создание жилого строения, в том числе такого, которое может быть признано пригодным для постоянного проживания.
В отдельных случаях градостроительные регламенты предусматривают возможность размещения на садовых, огородных и дачных земельных участках объектов капитального строительства, не поименованных в Законе № 66-ФЗ, но, однако, и не запрещенных им напрямую.
К примеру, градостроительный регламент, утвержденный для территориальной зоны садово-огороднических объединений на землях населенных пунктов (Ж-4) в составе Правил землепользования и застройки ЗАТО Северск [19] предусматривает возможность размещения на садовых и огородных земельных участках в качестве вспомогательных объектов гаража и (или) открытой стоянки на 1-2 легковых автомобиля.
Схожий подход использован в градостроительном регламенте для зоны застройки дачными домами в Правилах землепользования и застройки муниципального образования городского округа - города Невин-номысска, утвержденных решением Думы города Невинномысска Ставропольского края от 23 декабря 2009 года № 850-65, согласно которому устанавливается право
строительства и размещения гаражей для личного легкового автомототранспорта не более чем на 2 машины.
Правилами землепользования и застройки муниципального образования города Нефтекумска, утвержденными решением Совета депутатов города Нефтекумска от 25 мая 2011 года № 19, предоставлена возможность возведения на садовых и дачных земельных участков построек для содержания мелких домашних животных (при условии содержания их только в границах собственного земельного участка).
Таким образом, рассматривая вопрос соотношения требований Закона № 66-ФЗ и градостроительного регламента, можно прийти к выводу о том, что в целом градостроительный регламент не может ограничить разрешенное использование садовых, огородных и дачных земельных участков в части их использования в качестве средства производства в сельском хозяйстве, а также в качестве природного ресурса и природного объекта.
Так, градостроительный регламент не может запретить выращивание на таких земельных участках сельскохозяйственной продукции или отдых, поскольку именно для этих целей такие земельные участки и приобретаются гражданами, а неиспользование земельных участков для указанных целей является административным правонарушением (часть 3 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).
В свою очередь, с учетом положений пункта 1 статьи 34 Закона № 66-ФЗ к «сфере влияния» градостроительного регламента на правовой режим таких земельных участков относятся вопросы их застройки, а именно виды и параметры разрешенного строительства. При этом есть основания полагать, что градостроительные регламенты, искажающие в целом правовой режим садовых, огородных и дачных земельных участков (например запрещающие возведение жилого дома на дачном участке или устанавливающие полный запрет на возве-
дение хозяйственных строений на садовом земельном участке), являются не в полной мере соответствующими федеральному закону и подлежащими приведению в соответствие с ним. В противном случае земельные участки, на которые распространяется действие подобных градостроительных регламентов, не могут называться садовыми, огородными и дачными.
Отметим, что относительно недавно виды разрешенного использования земельных участков стали определяться классификатором видов разрешенного использования земельных участков, утвержденным приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 1 сентября 2014 года № 540 (далее также - Классификатор).
Прежде всего следует разобраться в применяемой терминологии в части процедур, связанных с правовым режимом земельных участков, в свете появления Классификатора.
В соответствии с пунктом 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий. Эта же норма предусматривает, что виды разрешенного использования определяются Классификатором. В то же время согласно части 1 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.
Таким образом, во-первых, законодатель для всех указанных правил, связанных с правовым режимом земельных участков, использует термин «определяется». Во-вторых, все три обозначенных подхода к определению разрешенного использования земельных участков или видов разрешен-
ного использования не соотносятся друг с другом, поскольку под единым термином «определение разрешенного использования» предусматривают применение различных правовых механизмов. Кроме того, ни один из этих механизмов не указывает на то, что разрешенное использование земельного участка может быть определено напрямую федеральным законом, как это предусмотрено в случае с садовыми, огородными и дачными земельными участками.
Попробуем проанализировать предлагаемый законодателем подход.
Прежде всего Классификатор является ведомственным актом федерального органа исполнительной власти, который в силу Конституции Российской Федерации и статьи 2 Земельного кодекса Российской Федерации не может противоречить федеральным законам, в том числе Земельному кодексу Российской Федерации, Градостроительному кодексу Российской Федерации и Закону № 66-ФЗ. Из этого следует, что Классификатор не может и не должен подменять собой правила определения правового режима земельных участков, устанавливаемого исходя из целевого назначения и разрешенного использования земельных участков (в том числе определенного на основании градостроительного регламента), а также не может противоречить правовому режиму садовых, огородных и дачных земельных участков, определенному в соответствии с Законом № 66-ФЗ.
В связи с этим остаются не до конца понятными юридическая природа Классификатора и его место в системе правовых механизмов определения разрешенного использования земельных участков.
В соответствии с частью 1 2 статьи 34 Федерального закона от 23 июня 2014 года № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Закон № 171-ФЗ) до 1 января 2020 года орган местного самоуправления поселения, орган местного самоуправления городского округа обяза-
ны внести изменения в правила землепользования и застройки в части приведения установленных градостроительным регламентом видов разрешенного использования земельных участков в соответствие с видами разрешенного использования земельных участков, предусмотренными классификатором видов разрешенного использования земельных участков. При этом проведение публичных слушаний по проекту изменений, вносимых в правила землепользования и застройки, не требуется.
По заявлению правообладателя земельного участка об установлении соответствия разрешенного использования земельного участка классификатору видов разрешенного использования земельных участков уполномоченный на установление или изменение видов разрешенного использования земельного участка орган государственной власти или орган местного самоуправления в течение одного месяца со дня поступления такого заявления обязан принять решение об установлении соответствия вида разрешенного использования земельного участка, указанного в заявлении, и вида разрешенного использования земельных участков, установленного классификатором видов разрешенного использования земельных участков. Это решение является основанием для внесения изменений в сведения государственного кадастра недвижимости о разрешенном использовании земельного участка (часть 13 статьи 34 Закона № 171-ФЗ).
Из приведенных норм следует, что Классификатор является неким своеобразным ориентиром для формулирования и словесного описания вида разрешенного использования земельного участка. В связи с этим примечательным является проект федерального закона № 465407-6 «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с переходом от деления земель на категории к территориальному зонированию», положениями которого классификатор видов
разрешенного использования земельных участков с описанием каждого вида разрешенного использования утверждается в порядке, определенном Правительством Российской Федерации.
Фактически Закон № 1 71 -ФЗ указывает на то, что единственным последствием принятия Классификатора является возможность установления соответствия вида разрешенного использования земельного участка положениям Классификатора, а также необходимость внесения изменений в утвержденные правила землепользования и застройки.
Однако остается вопрос, насколько актуально «вмешательство» Классификатора применительно к садовым, огородным и дачным участкам, словесное описание правового режима которых приведено непосредственно в Законе № 66-ФЗ и может быть уточнено градостроительным регламентом. Представляется, что в рассматриваемом случае это является излишним.
Здесь необходимо упомянуть, что в настоящее время на законодательном уровне предпринята попытка ограничить действие Классификатора в тех случаях, когда разрешенное использование земельных участков определяется непосредственно на основании федерального закона 2.
Обращаясь непосредственно к Классификатору, можно увидеть, что в его первой редакции (до принятия приказа Министерства экономического развития Российской Федерации от 30 сентября 2015 года № 709) он в целом не предусматривал видов разрешенного использования, соответствующих понятиям садовых, огородных или дачных земельных участков. В частности, в первой редакции Классификатора садоводство (код 1.5) рассматривалось в качестве отрасли растениеводства (такого же мнения придерживаются и некоторые специалисты (см., например [28]), а дачные
и садовые дома относились к малоэтажной жилой застройке (код 2.1).
Таким образом, на первом этапе своего существования Классификатор «проигнорировал» факт существования в нашей стране огромного количества садоводов, огородников и дачников, использующих свои земельные участки для выращивания сельскохозяйственной продукции для собственных нужд и отдыха, одновременно причислив все без исключения садовые и дачные дома (в том числе непригодные для постоянного проживания) к жилой застройке, что также является не менее сомнительным.
В дальнейшем, с принятием приказа Министерства экономического развития Российской Федерации от 30 сентября 2015 года № 709, Классификатор был дополнен видами разрешенного использования «ведение огородничества» (код 13.1), «ведение садоводства» (код 13.2) и «ведение дачного хозяйства» (код 13.3).
Под ведением огородничества в Классификаторе понимается осуществление деятельности, связанной с выращиванием ягодных, овощных, бахчевых или иных сельскохозяйственных культур и картофеля, а также размещение некапитального жилого строения и хозяйственных строений и сооружений, предназначенных для хранения сельскохозяйственных орудий труда и выращенной сельскохозяйственной продукции. Из указанного понятия огородничества следует, что оно отличается от определения огородного земельного участка, приведенного в статье 1 Закона № 66-ФЗ. Так, Классификатором прямо предусмотрена возможность возведения на огородном земельном участке некапитального жилого строения и хозяйственных строений и сооружений, в то время как в соответствии с Законом № 66-ФЗ возможность строительства таких объектов определяется при зонировании территории, что в большей
2 См. проект федерального закона № 940353-6 «О внесении изменения в статью 34 Федерального закона «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в части уточнения порядка применения классификатора видов разрешенного использования земельных участков).
степени соответствует Градостроительному кодексу Российской Федерации.
Проведенный автором настоящей статьи анализ существующих правил землепользования и застройки показывает, что в них используются различные подходы к возможности застройки огородных земельных участков.
Так, например, Правилами землепользования и застройки муниципального образования городской округ Ишим, утвержденными решением Ишимской городской Думы от 25 декабря 2009 года № 350, для территориальной зоны садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан (СХЗ 803) градостроительным регламентом установлена возможность использования огородных земельных участков для размещения объектов капитального строительства не выше трех этажей и предусмотрен максимальный процент застройки площади земельного участка (40%). Напротив, градостроительным регламентом зоны садоводства, огородничества и дачного хозяйства (СХ-3), утвержденным в составе Правил землепользования и застройки Чебоксарского городского округа [30], установлен запрет на возведение каких-либо объектов капитального строительства на огородных земельных участках.
Кроме того, Классификатор ограничил использование хозяйственных строений и сооружений, расположенных на огородных земельных участках, только хранением сельскохозяйственных орудий труда и выращенной сельскохозяйственной продукции. Однако такие ограничения Закон № 66-ФЗ не предусматривает.
Как уже было указано, в настоящее время с учетом внесенных изменений Классификатор предусматривает следующие
виды разрешенного использования:
1) садоводство (код 1.5) - осуществление хозяйственной деятельности, в том числе на сельскохозяйственных угодьях, связанной с выращиванием многолетних плодовых и ягодных культур, винограда и иных многолетних культур;
2) ведение садоводства (код 13.2):
• осуществление деятельности, связанной с выращиванием плодовых, ягодных, овощных, бахчевых или иных сельскохозяйственных культур и картофеля;
• размещение садового дома, предназначенного для отдыха и не подлежащего разделу на квартиры;
• размещение хозяйственных строений и сооружений.
Очевидно, что идея разграничения садоводства как отрасли растениеводства в сельском хозяйстве и как вида отдыха граждан была реализована в Классификаторе посредством применения термина «ведение» 3.
Таким образом, с принятием Классификатора существенное значение приобрело то, каким именно образом вид разрешенного использования садового земельного участка сформулирован в документе о правах на такой земельный участок или в сведениях государственного кадастра недвижимости. Так, при формулировке «садоводство», к примеру, в свидетельстве о праве собственности на землю, выданном в 90-е годы прошлого века, садовый земельный участок, расположенный на территории садоводческого некоммерческого объединения граждан, с принятием Классификатора «превратился» в земельный участок, предназначенный для осуществления хозяйственной деятельности без возможности размещения садового дома и
3 Такой подход представляется достаточно странным, поскольку Министерство экономического развития Российской Федерации, разрабатывая проект федерального закона «О садоводстве, огородничестве и дачном хозяйстве» (текст по состоянию на 18 июня 2015 года), предлагает предусмотреть, что для целей применения в федеральных законах и принятых в соответствии с ними нормативных правовых актах разрешенное использование земельных участков «садовый земельный участок», «для садоводства» и «для ведения садоводства» считается равнозначным.
иных объектов недвижимости, по факту существовавших на земельном участке долгое время. В случае же если в документе о правах на землю указывалось «ведение садоводства», то такой земельный участок фактически сохранил ранее установленный для него правовой режим.
Также обратим внимание на то, что при установлении вида разрешенного использования садового земельного участка в Классификаторе указывается возможность размещения садового дома, не предназначенного для раздела на квартиры, что также отличается от норм Закона № 66-ФЗ, предусматривающих возможность возведения на таком земельном участке жилого строения.
Во-первых, отметим, что понятие «садовый дом» хоть и применяется в федеральных законах 4, но не раскрывается и не используется в Законе № 66-ФЗ 5.
Во-вторых, следует учитывать, что садовый дом по определению не может быть «разделен» на квартиры, поскольку это противоречит Жилищному кодексу Российской Федерации.
Вместе с тем не будем отрицать, что подобные формулировки имеются в правилах землепользования и застройки. Так, например, согласно градостроительному регламенту, установленному для территориальной зоны коллективных садов, огородов и дачных участков в составе Правил землепользования и застройки Петропавловск-Камчатского городского округа [34], в качестве основного вида разрешенного использования в этой территориальной зоне допускается возведение отдельно сто-
ящих одноквартирных и двухквартирных жилых домов.
В-третьих, в Классификаторе указывается возможность использования садового дома только для отдыха гражданина, тем самым игнорируется позиция Конституционного Суда Российской Федерации (постановление № 7-П) относительно возможности признания жилых строений, расположенных на садовых земельных участках, пригодными для постоянного проживания, а не только для отдыха.
Частично указанные несоответствия свойственны и предусмотренному Классификатором виду разрешенного использования «для ведения дачного хозяйства» (код 13.3) этот вид разрешенного использования имеет свои специфические черты.
Прежде всего следует учитывать, что в законодательстве используются не только понятия «дачное хозяйство» и «дачный участок», но и термин «дачное строительство» 6. В связи с этим целесообразно было бы в Классификаторе установить тождественность названных понятий, как это предлагается сделать в будущем в соответствии с разрабатываемым проектом федерального закона «О садоводстве, огородничестве и дачном хозяйстве».
Помимо этого, отметим применение в Классификаторе термина «жилой дачный дом», правовую суть которого не представляется возможным установить, поскольку в соответствии со статьей 1 Закона № 66-ФЗ разрешенное использование дачного земельного участка предусматривает возможность возведения только жилого дома,
4 См., например, статью 11 Федерального закона от 23 ноября 2009 года № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и статью 9.16 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
5 Подробнее об этом см.: Бутовецкий А. И. «Прописка» для садоводов: пути реализации постановлений Конституционного Суда Российской Федерации // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2015. № 2.
6 См., например, пункт 4 статьи 11.4 Земельного кодекса Российской Федерации, статью 5 Закона Российской Федерации от 15 января 1993 года № 4301-1 «О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы», статью 3 Федерального закона от 9 января 1997 года № 5-ФЗ «О предоставлении социальных гарантий Героям Социалистического Труда и полным кавалерам ордена Трудовой Славы».
жилого строения, хозяйственных строений и сооружений. Также выскажем сомнение относительно возможности установления Классификатором не только вида разрешенного использования, но и параметров разрешенного строительства (жилой дачный дом высотой не более трех надземных этажей), поскольку в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации эти вопросы должны регулироваться именно градостроительным регламентом.
В настоящее время муниципальные образования в целях реализации положений части 12 статьи 34 Закона № 171-ФЗ проводят работу по приведению ранее утвержденных правил землепользования и застройки в соответствие с Классификатором. При этом органами местного самоуправления используются различные подходы.
Например, Правилами землепользования и застройки городского округа «Город Хабаровск», утвержденными решением Хабаровской городской Думы от 21 мая 2002 года № 211, в результате их приведения в соответствие с Классификатором (редакция от 21 июня 2016 года) установлено, что для территориальной зоны «ведение садоводства» (Ж-6) разрешенное использование «земельные участки, предназначенные для ведения садоводства» определяется в соответствии с Классификатором. Таким образом, в этом случае градостроительный регламент фактически «отстранился» от выполнения своей функции по определению разрешенного использования садовых земельных участков, полностью переложив задачу на Классификатор.
Другие муниципальные образования, реализовав положения части 1 2 статьи 34 Закона № 171-ФЗ, внесли изменения в правила землепользования и застройки посредством указания видов разрешенного использования земельных участков, предназначенных для ведения огородничества, садоводства и дачного хозяйства, в полном соответствии с Классификатором, в том числе приведя непосредственно в тексте
правил ссылки на коды Классификатора (см., например [37, 38] ).
Наконец, не следует забывать об них правилах, которые также могут быть приняты во внимание при решении вопросов об определении правового режима садовых, огородных и дачных земельных участков.
Так, в соответствии с пунктом 6.4 СП 53.13330.2011 «СНиП 30-02-97* «Планировка и застройка территорий садоводческих (дачных) объединений граждан, здания и сооружения» (актуализированная редакция утверждена приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 30 декабря 2010 года № 849) (далее -СНиП 30-02-97) на садовом, дачном участках могут возводиться жилое строение или жилой дом, хозяйственные постройки и сооружения, в том числе теплицы, летняя кухня, баня (сауна), душ, навес или гараж для автомобилей.
С одной стороны, в настоящее время СНиП 30-02-97 имеет только рекомендательный характер (согласно статье 42 Федерального закона [40] и постановлению Правительства Российской Федерации [41]). С другой стороны, его положения существенно расширяют возможность использования садовых и дачных участков, поскольку (опять же без учета статьи 1 Закона № 66-ФЗ и постановления Конституционного Суда Российской Федерации № 7-П) предоставляют возможность размещения на садовом земельном участке не только жилого строения, но и жилого дома, а также конкретизируют виды хозяйственных строений и сооружений, которые допускается размещать на садовых и дачных земельных участках (теплица, летняя кухня, баня (сауна), душ, навес или гараж для автомобилей), что отсутствует и в Законе № 66-ФЗ, и в Классификаторе.
Здесь же обратим внимание на СП 11106-97* «Порядок разработки, согласование, утверждение и состав проектно-планировочной документации на застройку территорий садоводческих (дачных) объединений граждан» (также не имеет обяза-
тельного характера), еще более расширяющий возможности использования садового (дачного) участка. Согласно пункту 7.9 этого Свода правил на территории садового (дачного) участка допускается устройство пасеки. Пасека должна иметь глухое ограждение высотой 2 метра и располагаться не ближе 2 метров от границ садового (дачного) участка.
С учетом рекомендательного характера указанных документов можно было бы остановиться только на описании их положений. Однако следует проанализировать их статус, поскольку в отдельных случаях градостроительным регламентом им фактически придается совершенно другой характер.
Прежде всего отметим, что Градостроительный кодекс Российской Федерации устанавливает обязательность требований градостроительного регламента и необходимость его соблюдения всеми правообладателями объектов недвижимости, находящихся в границах соответствующей территориальной зоны. В связи с обязательностью требований градостроительного регламента рассмотрим еще несколько примеров, демонстрирующих подходы к определению разрешенного использования садовых и дачных земельных участков в правилах землепользования и застройки.
В соответствии с Правилами землепользования и застройки части территории городского поселения Волоколамск Волоколамского муниципального района Московской области, утвержденными решением Совета депутатов городского поселения Волоколамск Волоколамского муниципального района Московской области от 30 марта 2011 года № 356/81, для территориальной зоны садоводств и дачных хозяйств (СХ-1) требования к параметрам сооружений в границах земельных участков устанавливаются в соответствии со СНиП 30-02-97. Согласно Правилам землепользования и застройки территории города Изобильного Ставропольского края, утвержденным решением совета города Изобильного от 20
октября 2010 года № 413, в зоне садоводческих и дачных хозяйств (СД1) новое строительство и реконструкция предусматриваются в соответствии со СНиП 30-02-97.
Таким образом, делая отсылку к рассмотренным нормам и правилам, градостроительный регламент, фактически утрачивая собственную функцию по определению правового режима садовых и дачных земельных участков, в то же время придает этим документам уже не рекомендательный, а новый для них обязательный характер.
Подводя итог проведенному исследованию, можно сказать, что в настоящее время система законодательных подходов к определению разрешенного использования садовых, огородных и дачных земельных участков далека от совершенства, поскольку в ней используется достаточно большое количество правовых механизмов, как не в полной мере соотносящихся между собой, так и взаимоисключающих друг друга. Безусловно, главными пострадавшими от сложившейся ситуации являются садоводы, огородники и дачники, которые зачастую не могут получить ответы на вопросы, как именно можно использовать принадлежащие им земельные участки и какие объекты недвижимости на них строить.
Представляется, что для исправления сложившейся ситуации могут быть предприняты следующие шаги:
1) внесение изменений в Закон № 66-ФЗ (либо внесение соответствующих положений в проект нового закона, регулирующего правоотношения в сфере садоводства, огородничества и дачного хозяйства) с целью уточнения соотношения правового режима садовых, огородных или дачных земельных участков с градостроительным регламентом, определяющим правовой режим земельных участков для соответствующей территориальной зоны. Например, можно дополнить Закон № 66-ФЗ положением, содержащим прямое указание на то, что параметры разрешенного строительства объектов недвижимости, которые допускается размещать на садовых, огородных и
дачных земельных участках, определяются градостроительным регламентом. К «ведению» градостроительного регламента также необходимо отнести и виды хозяйственных строений и сооружений, которые допускается размещать на указанных земельных участках. Такой подход может быть реализован с учетом того, что градостроительный регламент не может устанавливать полный запрет на размещение на садовых, огородных или дачных земельных участках объектов недвижимости, которые напрямую перечислены в Законе № 66-ФЗ, к примеру, запретить размещение индивидуального жилого дома на дачном участке;
2) определение юридической природы Классификатора как документа, не устанавливающего и не определяющего виды разрешенного использования земельных участков, а только содержащего словесное описание вида разрешенного использования, за исключением случаев, когда правовой режим земельных участков определен напрямую федеральным законом (как в случае с садовыми, огородными и дачными земельными участками);
3) приведение градостроительных регламентов, утвержденных в составе правил землепользования и застройки муниципальных образований, в соответствие с Законом № 66-ФЗ в части правового режима садовых, огородных и дачных земельных участков, а также с учетом невозможности придания обязательного характера нормам и правилам, не обладающим таким характером в силу положений законодательства Российской Федерации.
ЛИТЕРАТУРА И ИНФОРМАЦИОННЫЕ
ИСТОЧНИКИ
1. Пояснительная записка к проекту федерального закона № 444626-4 «О внесении изменений в Федеральный закон «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан» и в Земельный кодекс Российской Федерации» : [официальный сайт Государственной Думы Федерального Собрания Российской
Федерации]. и^: www.duma.gov.ru
2. Нарышева Н. Г. Проблемы установления и изменения разрешенного использования земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения // Экологическое право. 2016. № 2.
3. Соловьев А. А., Филиппов Ю. М. Вид разрешенного использования земельного участка и выбор применимой ставки земельного налога: актуальные вопросы судебной практики // Вестник Арбитражного суда Московского округа. 2015. № 2.
4. Ефимова Е. И. Виды разрешенного использования земельных участков «для ведения садоводства» и «для дачного строительства» (к истории вопроса) // Экологическое право. 2012. № 4.
5. Чикильдина А. Ю. Историко-правовые аспекты становления садоводства, огородничества, дачного строительства в России // Журнал российского права. 2009. № 4. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
6. Бандорин Л. Е. Разрешенное использование земельных участков: термины и определения // Экологическое право. 2012. № 4.
7. Лебедева Н. Н. Земельные участки для садоводства, огородничества и ведения дачного хозяйства: оправданно ли сохранение различных правовых режимов? // Законодательство и экономика. 2005. № 11.
8. Бутовецкий А. И. «Прописка» для садоводов: пути реализации постановлений Конституционного Суда Российской Федерации // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2015. № 2.
9. О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан : Федеральный закон от 15 апреля 1998 года № 66-ФЗ.
10. По делу о проверке конституционности абзаца второго статьи 1 Федерального закона «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» в связи с жалобами ряда граждан : постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 апреля
2008 года № 7-П. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
11. По делу о проверке конституционности абзаца второго статьи 1 Федерального закона «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» в связи с жалобой гражданина А.В. Воробьева : постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 июня 2011 года № 13-П. Доступ из справочной правовой системы «Консультант-Плюс».
12. Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Царевой Любови Михайловны на нарушение ее конституционных прав абзацем вторым статьи 1 Федерального закона «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан» : определение Конституционного Суда Российской Федерации от 29 мая 2012 года № 917-О. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
13. Земельный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 25 октября 2001 года.
14. Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда от 3 июня 2014 года № 818/14. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
15. Градостроительный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 29 декабря 2004 года № 190-ФЗ.
16. Правила землепользования и застройки Партизанского городского округа : решение Думы Партизанского городского округа от 30 сентября 201 1 года № 369 // Вести. 2011. № 80 (12008) и 81 (12009).
17. Правила землепользования и застройки территории городского округа Первоуральск Свердловской области : решение Первоуральской городской Думы от 26 августа 2010 года № 241 // Вечерний Первоуральск. 2010. № 86.
18. Правила землепользования и застройки Надеждинского сельского поселения : решение муниципального комитета Надеждинского сельского поселения На-
деждинского муниципального района от 6 мая 2013 года № 742 // Ведомости Надеждинского сельского поселения. 2013. № 7.
19. Правила землепользования и застройки ЗАТО Северск : решение Думы ЗАТО Северск от 18 марта 2010 года № 94/4 // Диалог. 2011. № 23.
20. Правила землепользования и застройки муниципального образования городского округа - города Невинномысска : решение Думы города Невинномысска Ставропольского края от 23 декабря 2009 года № 850-65. Документ опубликован не был. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
21. Правила землепользования и застройки муниципального образования города Нефтекумска : решение Совета депутатов города Нефтекумска от 25 мая 2011 года № 19 // Восход. 2011. № 60.
22. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях : Федеральный закон от 30 декабря 2001 года № 195-ФЗ.
23. Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков : приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 1 сентября 2014 года № 540 : в редакции от 21 июня 2016 года. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
24. О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации : Федеральный закон от 23 июня 2014 года № 171-ФЗ.
25. О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с переходом от деления земель на категории к территориальному зонированию : проект федерального закона № 465407-6 : [официальный сайт Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации]. URL: www.duma. gov.ru
26. О внесении изменения в статью 34 Федерального закона «О внесении измене-
ний в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в части уточнения порядка применения классификатора видов разрешенного использования земельных участков) : проект федерального закона № 940353-6 : [официальный сайт Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации]. URL: www. duma.gov.ru.
27. О внесении изменений в классификатор видов разрешенного использования земельных участков, утвержденный приказом Минэкономразвития России от 1 сентября 2014 года № 540 : приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 30 сентября 2015 года № 709.
28. Липски С. А. О перспективах законодательства, регулирующих деятельность садоводческих объединений // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2015. № 12 (131).
29. Правила землепользования и застройки муниципального образования городской округ Ишим : решение Ишимской городской Думы от 25 декабря 2009 года № 350 // Ишимская правда. 2010. № 19.
30. Правила землепользования и застройки Чебоксарского городского округа : решение Чебоксарского городского Собрания депутатов Чувашской Республики от 3 марта 2016 года № 187 // Вестник органов местного самоуправления города Чебоксары. 2016. № 4.
31. О садоводстве, огородничестве и дачном хозяйстве : проект федерального закона (текст по состоянию на 18 июня 2015 года). Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
32. Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации : Федеральный закон от 23 ноября 2009 года № 261-ФЗ.
33. Жилищный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 29 декабря 2004 года № 188-ФЗ.
34. Правила землепользования и застройки Петропавловск-Камчатского городского округа : решение Городской Думы Петропавловск-Камчатского городского округа Камчатского края от 12 октября 2010 года № 294-нд // Град Петра и Павла. 2010. № 42.
35. О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы : Закон Российской Федерации от 15 января 1993 года № 4301-1.
36. О предоставлении социальных гарантий Героям Социалистического Труда и полным кавалерам ордена Трудовой Славы : Федеральный закон от 9 января 1997 года № 5-ФЗ.
37. Правила землепользования и застройки городского округа «Город Хабаровск» : решение Хабаровской городской Думы от 21 мая 2002 года № 211 // Хабаровские вести. 2002. № 87 (редакция от 21 июня 2016 года доступна в справочной правовой системе «КонсультантПлюс»).
38. Правила землепользования и застройки муниципального образования «Город Глазов» : решение Глазовской городской Думы от 21 декабря 2009 года № 829 : в редакции от 14 марта 2016 года. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
39. СП 53.13330.2011 «СНиП 30-02-97* «Планировка и застройка территорий садоводческих (дачных) объединений граждан, здания и сооружения» (актуализированная редакция) : приказ Министерства регионального развития Российской Федерации от 30 декабря 2010 года № 849.
40. Технический регламент о безопасности зданий и сооружений : Федеральный закон от 30 декабря 2009 года № 384-ФЗ.
41. Об утверждении перечня национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений : постановление Правительства
Российской Федерации от 26 декабря 2014 года № 1521.
42. СП 11-106-97* «Порядок разработки, согласование, утверждение и состав проектно-планировочной документации на застройку территорий садоводческих (дачных) объединений граждан» : утвержден приказом директора ЦНИИЭПграждансель-строя № 1Т от 20 августа 1997 года.
43. Правила землепользования и застройки части территории городского поселения Волоколамск Волоколамского му* *
ниципального района Московской области : решение Совета депутатов городского поселения Волоколамск Волоколамского муниципального района Московской области от 30 марта 2011 года № 356/81 // Волоколамский край. 2012. № 5.
44. Правила землепользования и застройки территории города Изобильного Ставропольского края : решение совета города Изобильного от 20 октября 2010 года № 413. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
О ситуации с законодательным регулированием государственной кадастровой оценки
А.В. Каминский
руководитель Комиссии по кадастровой оценке и оспариванию кадастровой стоимости Общественного совета при Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии, президент некоммерческого партнерства «Саморегулируемая организация оценщиков «Экспертный совет» (г. Москва)
Алексей Владимирович Каминский, kav@srosovet.ru
3 июля 2016 года был принят Федеральный закон «О государственной кадастровой оценке». Многие специалисты считают, что усилия предпринимательского и профессионального оценочного сообществ были бесполезными, поскольку закон был принят. На самом деле ситуация принципиально иная. Проиллюстрируем это на примере трансформации положений законопроекта в части оспаривания кадастровой стоимости, поскольку именно этот вопрос наиболее сильно интересовал сообщество:
• сегодня комиссии по оспариванию действуют во всех регионах, в состав каждой комиссии включен один представитель профессионального оценочного сообщества;
• в первой редакции законопроекта о государственной кадастровой оценке, размещенной на соответствующем портале (regulation.gov.ru), комиссии заменялись межведомственными коллегиями. Изменение затрагивало не только название, но и суть органа - в состав коллегий предлагалось ввести только представителей государственных органов власти (например представителя Федеральной налоговой службы);
• во второй редакции законопроекта о государственной кадастровой оценке, размещенной на указанном портале, возможность досудебного оспаривания результатов определения кадастровой стоимости на основе отчета об оценке рыночной стоимости отсутствовала. В законопроекте было единственное упоминание о том, что в судебном порядке кадастровая стоимость может быть установлена в размере рыночной, - без какой-либо конкретизации;
• в редакции законопроекта, внесенного в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации (Госдума), комиссия была возвращена. Не менее
Окончание на с. 69
