CC BY
70
и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы». В этой связи особое значение приобретают соответствующие процедурные нормы, которые должны обеспечивать беспрепятственную реализацию указанного права.
6. Считаем, что ответственность за воспрепятствование осуществлению общественного контроля должна быть предусмотрена в уголовном законодательстве, а также в законодательстве об административных правонарушениях.
7. И последнее, на наш взгляд: члены общественной наблюдательной комиссии должны обладать иммунитетом от возможного преследования. Об этом в Законе нет ни слова. Иммунитет является гарантом независимой деятельности. При его отсутствии эффективность этого института может резко снизиться.
Как и любой механизм — общественный контроль — будет эффективен в зависимости от того, кто, как и когда будет к нему прибегать. Главное, понимать, что независимость и самостоятельность наблюдательных комиссий — не внешний, а сугубо внутренний фактор, зависящий от независимости и самостоятельности его членов — каждого в отдельности. Какие проблемы российской пенитенциарной системы может решить такая форма контроля и насколько действенный и эффективный механизм осуществления общественного контроля за местами принудительного содержания заложен в нормативном акте, покажет время.
Алегин А.П.,
канд. экон. наук, ведущий научный сотрудник НИИ ФСИН России
СУБЪЕКТЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ УИС РОССИИ
Субъектами обеспечения экономической безопасности УИС России являются органы государственной власти или их специальные подразделения, единственной или одной из основных функций которых является борьба с экономическими преступлениями в сфере исполнения наказаний разрешенными в законодательном порядке способами. Это министерства, ведомства, к числу которых относятся:
— органы внутренних дел и прокуратуры;
— оперативные, следственные, экспертные подразделения иных органов исполнительной власти — субъектов оперативно-розыскной деятельности,
осуществляющих взаимодействие с органами внутренних дел и прокуратурой;
— иные органы исполнительной власти, уполномоченные с учетом их компетенции и полномочий в сфере экономики участвовать в решении задач по борьбе с экономической преступностью;
— Федеральная служба исполнения наказаний Российской Федерации.
Органы внутренних дел осуществляют выявление, раскрытие, предупреждение и пресечение экономических преступлений в системе исполнения наказаний. В их специальную компетенцию входит производство предварительного расследования по преступлениям, связанным с растратой или хищением денежных средств и имущества учреждений исполнения наказаний, злоупотреблением или превышением полномочий сотрудниками ФСИН России, нецелевым расходованием бюджетных средств, получением взятки и т.п.
Организацию данной работы органов внутренних дел осуществляет Министерство внутренних дел Российской Федерации, а в его структуре — Департамент по борьбе с экономическими преступлениями (ДЭП МВД России), деятельность которого носит закрытый характер.
Органы прокуратуры, осуществляя надзор за законностью финансовой и хозяйственной деятельности учреждений и органов УИС России и правопорядком, реализуют, тем самым, профилактику экономических преступлений. Прокурорский надзор в УИС России возложен на специализированные прокуратуры по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях. Эти прокуратуры были образованы в 1985—1986 гг. и на сегодняшний день функционируют на правах районных прокуратур с подчинением прокурору соответствующего субъекта РФ. В их задачи входят:
— надзор за порядком и условиями содержания осужденных в местах лишения свободы, их исправления и подготовки к освобождению, за соблюдением прав осужденных;
— предупреждение, выявление и пресечение фактов нарушений законности и произвола по отношению к осужденным со стороны сотрудников исправительных учреждений;
— надзор за законностью дознания органов уголовно-исполнительной системы по делам, возбужденным в отношении осужденных, оперативнорозыскной деятельности в исправительных учреждениях (ИУ);
— надзор над криминологической ситуацией в местах лишения свободы и полнотой отражения ее статистических характеристик в соответствующей документации;
— профилактика преступлений и правонарушений в ИУ, привлечение к ответственности должностных лиц, по вине которых стало возможным совершение преступления;
— надзор за соответствием законам приказов, распоряжений и постановлений администрации ИУ;
— надзор за законностью приговоров, судебных решений и постановлений по уголовным и гражданским делам, касающихся осужденных, исправительных учреждений и их сотрудников;
— надзор за правильным и точным применением администрациями ИУ законов о досрочном освобождении осужденных от наказания;
— надзор за законностью рассмотрения и разрешения жалоб и заявлений осужденных, а также за своевременностью направления обращений соответствующим адресатам и т.п.
Следственный комитет при прокуратуре Российской Федерации также осуществляет предварительное расследование по преступлениям, предусмотренным ст. 285 «Злоупотребление должностными полномочиями», 285.1 «Нецелевое расходование бюджетных средств», 285.2 «Нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов», 286 «Превышение должностных полномочий», 290 «Получение взятки»1 и т.п.
Из числа иных органов власти — субъектов экономической безопасности ФСИН России необходимо назвать такие, как Министерство финансов Российской Федерации, Федеральное казначейство, Банк России, Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации и т.п.
Министерство финансов Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим выработку единой государственной финансовой, кредитной, денежной политики и нормативно-правовое регулирование в финансовой сфере, включая бюджетную, налоговую, страховую, валютную сферы, сферу государственного долга, в области аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности, добычи, производства, переработки драгоценных металлов и драгоценных камней, а также выработку финансовой политики в области государственной службы и судебной системы. Министерство финансов Российской Федерации осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и Федерального казначейства2.
Федеральное казначейство, которому придан статус федеральной службы, образовано в составе Министерства финансов Российской Федерации. Органы Федерального казначейства представляют собой единую централизо-
1 Здесь имеет место так называемая связанная подследственность: предварительное следствие производится следователями того органа, к чьей подследственности относится преступление, в связи с которым возбуждено соответствующее уголовное дело.
2 Постановление Правительства РФ от 7 апреля 2004 г. № 185 (в ред. от 30 января 2008) «Вопросы Министерства финансов Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
ванную систему в составе Министерства финансов Российской Федерации, состоящую из Главного управления Федерального казначейства (ГУФК) и подчиненных ему территориальных органов-управлений Федерального казначейства по субъектам Российской Федерации (УФК) и отделов Федерального казначейства по городам (за исключением городов районного подчинения), районам и районам в городах (ОФК). В качестве субъектов экономической безопасности органы казначейства осуществляют следующие функции:
— учет операций по кассовому исполнению федерального бюджета;
— открывают в Центральном банке Российской Федерации и кредитных организациях счета по учету средств федерального бюджета и иных средств в соответствии с законодательством Российской Федерации, устанавливают режимы счетов федерального бюджета;
— ведут учет показателей сводной бюджетной росписи федерального бюджета, лимитов бюджетных обязательств и их изменений;
— осуществляют предварительный и текущий контроль за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета;
— осуществляют подтверждение денежных обязательств федерального бюджета и совершают разрешительную надпись на право осуществления расходов федерального бюджета в рамках выделенных лимитов бюджетных обязательств;
— обобщают практику применения законодательства Российской Федерации в установленной сфере деятельности и вносят в Министерство финансов Российской Федерации предложения по его совершенствованию.
Федеральная служба финансово-бюджетного надзора1 также занимает значительное место среди субъектов обеспечения экономической безопасности УИС России. Она осуществляет контроль и надзор:
— за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности;
— за соблюдением требований бюджетного законодательства Российской Федерации получателями финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства Российской Федерации, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций;
— осуществляет в рамках своей компетенции производство по делам об административных правонарушениях в соответствии с законодательством Российской Федерации.
1 Постановление Правительства РФ от 15 июня 2004 г. № 278 «Об утверждении Положения
о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора» // СЗ РФ. 2004. № 25. Ст. 2561.
В рамках возложенных функций Федеральная служба имеет право:
— производить на предприятиях, в учреждениях и органах УИС России проверки денежных и иных документов, связанных с использованием средств федерального бюджета Российской Федерации, государственных (федеральных) внебюджетных фондов;
— требовать от руководителей и иных должностных лиц проверяемых организаций устранения выявленных нарушений порядка исполнения федерального бюджета Российской Федерации и контролировать их устранение;
— приостанавливать операции по счетам предприятий, учреждений и органов УИС в случае непредоставления финансовых документов об использовании указанных средств;
— выдавать обязательные для исполнения предписания о взыскании с предприятий, учреждений и органов УИС средств, выделенных из федерального бюджета РФ и используемых не по целевому назначению, с наложением на предприятия, допустившие такие нарушения, штрафа.
Центральный банк Российской Федерации образует централизованную систему с вертикальной структурой управления. В систему Банка России входят центральный аппарат, территориальные учреждения, расчетнокассовые центры, вычислительные центры, полевые учреждения и другие предприятия, учреждения и организации, необходимые для осуществления деятельности банка. Подразделения Банка России осуществляют контроль законности и своевременности движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в уполномоченных банках, иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации, в том числе перечислений платежей1.
Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации2 является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в сфере торговли, имущественных отношений, несостоятельности (банкротства) и финансового оздоровления организаций, оценочной деятельности, земельных отношений, инвестиционной деятельности, формирования межгосударственных и федеральных целевых программ, разработки и реализации ведомственных целевых программ, закупок товаров и услуг для государственных и муниципальных нужд. МЭРТ
1 Федеральный закон от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ (в ред. от 26 апреля 2007) «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» // СПС «КонсультантПлюс».
2 См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 7 апреля 2004 г. № 187 «Вопросы Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. №. 15. Ст. 1480.
России руководит деятельностью Федерального агентства по управлению федеральным имуществом.
Основными функциями Федерального агентства по управлению федеральным имуществом как субъекта обеспечения экономической безопасности УИС России являются:
— проведение единой государственной политики в области имущественных и земельных отношений;
— осуществление полномочий по изъятию у учреждений и казенных предприятий излишнего, неиспользуемого либо используемого не по назначению федерального недвижимого имущества, передаче федерального имущества физическим и юридическим лицам, приватизации (отчуждению) федерального имущества;
— защита имущественных и иных прав и законных интересов Российской Федерации при управлении федеральным имуществом и его приватизации на территории Российской Федерации и за рубежом;
— осуществление учета федерального имущества и ведение реестра федерального имущества1.
Федеральная служба по финансовому мониторингу2 также входит в число субъектов обеспечения экономической безопасности УИС России. Она является федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным принимать меры по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма и координирующим деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. Федеральная служба по финансовому мониторингу осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы.
Внутри системы исполнения наказаний функции субъекта экономической безопасности выполняет ФСИН России. Она осуществляет контроль и надзор в сфере исполнения уголовных наказаний в отношении осужденных. В составе ФСИН России учрежден ряд подразделений, деятельность которых в большей или меньшей мере способствует профилактике, выявлению и предупреждению экономических преступлений, совершаемых на предприятиях и в учреждениях УИС. Это, прежде всего, Организационно-инспекторское управление, на которое возложено проведение инспектирования территориальных органов ФСИН России.
1 Постановление Правительства РФ от 8 апреля 2007 г. № 200 (в ред. от 14 декабря 2006) «Вопросы Федерального агентства по управлению федеральным имуществом» // СПС «Консуль-тантПлюс».
2 См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 7 апреля 2004 г. № 186 (в ред. от 22 февраля 2008) «Вопросы Федеральной службы по финансовому мониторингу» // СЗ РФ. 2004. № 15. Ст. 1479.
Инспектирование — достаточно эффективное профилактическое мероприятие с точки зрения борьбы с экономическими преступлениями в УИС. Хотя обеспечение криминологической безопасности не входит в его цели, большинство мер и методов инспектирования направлено также на выявление и пресечение преступлений в сфере экономической деятельности учреждений, исполняющих наказания.
В задачи инспектирования входят:
— проверка организации исполнения законодательства и иных правовых нормативных актов Российской Федерации, приказов, указаний и поручений Минюста России и ФСИН России;
— изучение реального положения в оперативно-служебной, производственно-хозяйственной и финансово-экономической деятельности, проверка достоверности представляемой в ФСИН России статистической и иной отчетности;
— выявление недостатков в деятельности территориального органа ФСИН России, учреждений и организаций, непосредственно ему подчиненных, установление причин и условий, способствующих их возникновению;
— обеспечение соблюдения прав и законных интересов осужденных и лиц, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений;
— проверка принятых мер по реализации постановлений и представлений, вынесенных органами прокуратуры по фактам нарушения законности и прав человека и т.п.
ФСИН России является субъектом оперативно-розыскной деятельности и, пользуясь предоставленными полномочиями, имеет возможность осуществлять оперативно-розыскные мероприятия в целях обеспечения экономической безопасности подведомственных учреждений и организаций. Эта функция возложена на управления (отделы, отделения) «Б» (собственной безопасности) территориальных органов УИС. Их деятельность также носит закрытый характер.
Большую роль в предупреждении экономических преступлений в системе УИС играют коллегиальные органы. К примеру, в составе ФСИН России действует Комиссия государственной ведомственной экспертизы специальных объектов уголовно-исполнительной системы. В числе профилактических функций комиссии следует отметить такие, как:
— проверка рационального использования всех видов ресурсов, применения передовых технологий и оборудования, обеспечения режимных требований, конструктивной надежности зданий и сооружений, эксплуатационной и экологической безопасности объектов, экономного расходования бюджетных средств;
— осуществление контроля за соблюдением в проектной документации требований действующих общегосударственных и отраслевых норм и правил, комплексным решением вопросов строительства объектов специального назначения УИС, производственных объектов, а также за реализацией замечаний и предложений по совершенствованию проектных решений при дальнейшем проектировании и строительстве;
— оценка проектных решений в части их соответствия требованиям по соблюдению прав и интересов граждан, юридических лиц и государства и т.п.1.
Как мы установили, система субъектов обеспечения экономической безопасности УИС России имеет развернутый характер. Она содержит в своей основе органы уголовного преследования и государственного надзора и дополнена, с одной стороны, горизонтальным контролем, выражающимся в деятельности компетентных министерств и ведомств, с другой — внутриведомственным контролем ФСИН России. Вместе с тем, на сегодняшний день нельзя утверждать, что создана эффективная система предупреждения, выявления, расследования и раскрытия экономических преступлений в УИС России. Одна из причин тому — достаточно частое реформирование федеральных органов исполнительной власти. Так, компетенция одного лишь Министерства финансов Российской Федерации за последние полгода изменялась дважды.
Организационные изменения не могут не отразиться на профилактической деятельности субъекта экономической безопасности. Ведь они на время парализуют его функционирование. Негативный эффект возрастает, если реформы одновременно затрагивают несколько министерств и ведомств (что также довольно часто происходит в последнее время) или если по времени они совпадают с организационными преобразованиями в органах управления УИС или, к примеру, в органах прокуратуры. Как представляется, минимизировать негативную сторону подобных структурных перестроений возможно только в том случае, если будет создан специальный федеральный орган, компетентный в вопросах борьбы с должностными преступлениями в сфере экономики.
1 Приказ ФСИН России от 9 марта 2006 г. № 89 «О Государственной ведомственной экспертизе и утверждении предпроектной и проектной документации на строительство специальных объектов уголовно-исполнительной системы» // Ведомости уголовно-исполнительной системы. 2007. № 1.
