CC BY
263
Рииаи КУРБАНОВ
СУБЪЕКТЫ КОНТРОЛЯ И НАДЗОРА ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЕ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В статье проводится сравнительно-правовой анализ организации контроля в сфере государственной службы и показано, что в нём задействованыы различные государственные структуры. Решающее место при этом отводится государственным органам, осуществляющим прямой внешний и внутренний контроль.
The article considers the rather-legal analysis of control organization in sphere of public service and shows that various state structures are involved in it. The key place here belongs to the state structures which are carrying out the direct external and internal control.
Ключевые слова:
президентский контроль, внешний контроль, вневедомственный контроль, гражданская служба, правоохранительная служба; presidential control, external control, non-departmental control, civil service, law-enforcement service.
Вневедомственный, или внешний, контроль осуществляется государственными органами в отношении организационно не подчиненных объектов. Исходя из широкого понимания термина «государственное управление», субъектами этого вида контроля являются органы надведомственного контроля (на федеральном уровне — Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации, федеральные суды, Правительство Российской Федерации, Счётная палата, Уполномоченный по правам человека РФ и т.д., на региональном уровне — президенты, главы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, законодательные органы, органы по управлению государственной службой) и межведомственного управления (например, Министерство финансов Российской Федерации).
Прежде всего, рассмотрим полномочия Президента Российской Федерации, как одного из субъектов внешнего контроля за соблюдением законодательства о государственной службе.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации Президент Российской Федерации обладает широкими полномочиями, осуществляет контроль за выполнением органами исполнительной власти федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, ежегодных посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, федеральных программ, международных нормативных правовых актов.
Президентский контроль направлен на формирование эффективной системы управления органами государственной власти, а также на создание единой системы государственной службы, реализующей функции государства.
Наше чиновничество ещё в значительной степени представляет собой замкнутую и подчас просто надменную касту, понимающую государственную службу как разновидность бизнеса1. И потому за-КУРБАНОВ дачей номер один для нас по-прежнему остаётся повышение эф-
Ризван Даниялович — 1 Уманская В.П. Государственный контроль и надзор за соблюдением законода-
докторант РАГС при тельства о государственной гражданской службе в Российской Федерации. — М.,
Президенте РФ 2007, стр. 89.
фективности государственного управления, строгое соблюдение чиновниками законности, предоставление ими качественных публичных услуг населению1.
Важное место в системе президентского контроля за соблюдением законодательства о государственной службе занимает контроль за соблюдением дисциплины исполнения решений и поручений в организационной деятельности министерств, служб и агентств. Изучение результатов контроля свидетельствует о том, что уровень организации их исполнения в ряде органов государственной власти вызывает множество нареканий. Большая часть решений, принятых Президентом Российской Федерации, исполняется с нарушением установленных сроков и на недостаточно качественном уровне2.
В качестве причин многих проблем следует отметить несвоевременность принятия мер или их неадекватность, непродуманность управленческих решений и действий, а также отсутствие необходимой ответственности должностных лиц за исполнение законов и подзаконных актов о государственной службе.
Конституция Российской Федерации наделяет Президента Российской Федерации широкими полномочиями. Как гарант Конституции, прав и свобод человека и гражданина Президент Российской Федерации принимает меры по их защите, охраняет государственную целостность, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.
С учётом конституционного статуса Президента Российской Федерации осуществляемый им контроль является стратегическим средством организации нормального функционирования системы государственной службы, её развития и совершенствования. Контрольный статус Президента Российской Федерации является частью его общего административно-правового статуса, который определён ст. 80—93 гл. 4 Конституции Российской Федерации. Его правовая сущность раскрывается через признаки, которыми Президент Российской Федерации характеризуется как глава государства; гарант Конституции Российской
1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 25 апреля 2005 года // Российская газета, № 86, 26 апреля 2005 г.
2 Тарасов А.М. Президентский контроль: понятие и система. — М. : Юридический центр Пресс, 2004, стр. 8.
Федерации, прав и свобод человека и гражданина; верховный главнокомандующий; субъект законодательного процесса.
Помимо Конституции Российской Федерации широкие полномочия Президента Российской Федерации в сфере государственной службы устанавливаются и предусматриваются законами «О системе государственной службы Российской Федерации», «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
В соответствии со ст. 83 Конституции Российской Федерации, для обеспечения реализации полномочий Президента Российской Федерации в сфере государственной службы и осуществления контроля за исполнением решений Президента Российской Федерации создана Администрация Президента Российской Федерации. Администрация Президента РФ сформирована Указом Президента РФ от 25 марта 2004 г. № 400.
Положение об Администрации Президента Российской Федерации закрепляет полномочия в сфере государственной службы, контроля за соблюдением законодательства о государственной службе, которые распределяются между управлениями Президента Российской Федерации. Администрация готовит Президенту Российской Федерации предложения по реализации государственной политики в сфере реформирования государственной и муниципальной службы, борьбы с коррупцией в органах государственной власти и органах местного самоуправления, урегулирования конфликта интересов и реформирования государственной и муниципальной службы; исполняет поручения и контролирует исполнение поручений Президента Российской Федерации.
Задачей Управления является содействие Президенту Российской Федерации в пределах своих полномочий в определении основных направлений реформирования и развития государственной службы Российской Федерации, в обеспечении согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти по этим вопросам.
Для реализации данных задач Управление имеет право запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы от самостоятельных подразделений Администрации Президента Российской Федерации, от федеральных органов государственной власти, органов государственной
власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, от организаций и должностных лиц, а также участвовать в проведении проверок, осуществляемых соответствующими подразделениями Администрации Президента Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти и контролирующими органами. Однако сосредоточенные в ведении Управления Президента Российской Федерации полномочия по вопросам государственной службы направлены в основном на её развитие и реформирование и являются недостаточными для осуществления полноценного государственного контроля в сфере государственной службы1.
Для реализации этих целей и задач в состав Администрации входят специализированные органы — Контрольное управление Президента Российской Федерации, полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах.
Деятельность Контрольного управления регламентируется Указом Президента Российской Федерации от 8 июня 2004 г. №729 «Об утверждении Положения о Контрольном управлении Президента Российской Федерации»2. На данное подразделение возложено осуществление как вневедомственного, так и внутриведомственного контроля.
В связи с этим особого внимания заслуживают полномочия и деятельность Контрольного управления Президента Российской Федерации. Основными функциями Контрольного управления являются:
— контроль и проверка исполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации, их должностными лицами, а также организациями федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации;
— контроль и проверка исполнения поручений Президента Российской Федерации и руководителя его Администрации;
—подготовка на основе проверок информации для Президента Российской Федерации о предупреждении нарушений и
1 Уманская В.П. Государственный контроль и надзор за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе в Российской Федерации : дисс. ... к. ю. н. — М., 2007.
2 Положение о Контрольном управлении Президента Российской федерации // СЗ РФ, 2004, №24,
ст. 2395.
совершенствовании деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации;
— направление в необходимых случаях в органы прокуратуры, внутренних дел, федеральной службы безопасности и другие органы исполнительной власти материалов о выявленных нарушениях.
Основными организационно-правовыми формами контроля являются организация и проведение проверок и иных мероприятий по контролю, а также рассмотрение докладов об исполнении поручений Президента Российской Федерации и подготовка предложений о снятии с контроля или продлении сроков исполнения этих поручений.
Контрольное управление непосредственно не наделено полномочиями по применению наказаний к должностным лицам, допустившим различного рода правонарушения. Но оно вправе вносить предложения Президенту Российской Федерации, руководителям федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов федерации о привлечении к ответственности должностных лиц, допустивших нарушения.
Анализ деятельности Контрольного управления свидетельствует, что наряду с контролем за соблюдением законодательства, регулирующего деятельность в сфере жилищно-коммунального хозяйства, вопросы выплаты заработной платы, государственной миграционной политики, организации борьбы с преступностью, проверкой выполнения федеральных целевых программ в различных сферах, недостаточное внимание уделяется проблемам соблюдения законодательства о государственной службе.
Контрольное управление также осуществляет проверку исполнения иных актов Президента Российской Федерации в сфере государственной службы. В качестве примера можно привести проверку выполнения Министерством имущества России указов Президента Российской Федерации «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной служ-бы»3, «О мерах по совершенствованию организации контроля и проверки испол-
3 Указ Президента РФ от 6 июня 1996 г. №810 «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы» // СЗ РФ, 1996 г., №24, ст. 2868.
нения поручений Президента Российской Федерации»1. В ходе проверки установлено, что действующая в министерстве система контроля неэффективна и не обеспечивает своевременное и качественное выполнение поручений Президента Российской Федерации. В результате контроля Министерством имущества России приняты меры по устранению выявленных недостатков, допустившие нарушения работники центрального аппарата привлечены к дисциплинарной ответственности, а также введена практика рассмотрения хода выполнения поручений на совещаниях у руководства министерства.
Помимо названных управлений Президента Российской Федерации вопросы государственной службы входят в предметы ведения межведомственной рабочей группы по обеспечению мероприятий, связанных с реформированием и развитием государственной службы, при Комиссии при Президенте Российской Федерации по вопросам совершенствования государственного управления2.
Одной из задач, возложенной на данную Комиссию, является разработка и предоставление в установленном порядке предложений по реформированию и развитию государственной службы Российской Федерации. Для решения возложенных на нее задач Комиссия имеет право запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также направлять подготовленные материалы в Правительство Российской Федерации для рассмотрения и принятия нормативных правовых актов и (или) решения вопроса о внесении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в порядке законодательной инициативы Правительства Российской Федерации. Как видно из вышеизложенного, предоставленные Комиссии полномочия позволяют ей обеспечивать своевременное
1 Указ Президента РФ от 6 ноября 1996 г. № 1536 «О мерах по совершенствованию организации контроля и проверки исполнения поручений Президента Российской Федерации» // СЗ РФ, 1996 г., №46, ст. 5241.
2 Указ Президента РФ от 16 июля 2004 г., №910 «О мерах по совершенствованию государственного управления» // СЗ РФ, 2004 г., №29, ст. 3019.
принятие нормативно-правовых актов, направленных на развитие государственной службы, но не дают возможности осуществлять непосредственный контроль за ходом реализации уже действующего законодательства о государственной службе.
Анализ организации субъектов президентского контроля за соблюдением законодательства о государственной службе свидетельствует, что одной из основных причин неразвитости государственного контроля является отсутствие действенной системы организационного, правового и методического обеспечения президентского контроля.
Важное место в системе вневедомственного контроля за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе призваны занять полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах. Одним из основных вопросов в их деятельности должен стать контроль за обеспечением единства федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации.
Полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе является должностным лицом, представляющим Президента Российской Федерации в пределах соответствующего федерального округа.
Полномочный представитель при исполнении должностных обязанностей имеет право беспрепятственного доступа в любые организации, находящиеся в пределах соответствующего федерального округа.
Одним из субъектов внешнего контроля за соблюдением законодательства о государственной службе является Правительство Российской Федерации. Правительство является высшим органом исполнительной власти Российской Федерации, возглавляет систему административного контроля.
Ни Конституция Российской Федерации, ни Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» напрямую не устанавливают полномочия Правительства Российской Федерации в сфере государственной службы. Однако ст. 22 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» закрепляет за Правительством Российской Федерации некоторые иные полномочия, возложенные
на него Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации. Таковыми, в частности, являются полномочия по изданию правовых актов, регулирующих государственную службу.
Вместе с тем Федеральный конституционный закон (ст. 4) «О Правительстве Российской Федерации» возлагает на Правительство полномочия по осуществлению систематического контроля за исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента, международных договоров Российской Федерации. С целью организации исполнения федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации Председателем Правительства Российской Федерации и его заместителем даются поручения федеральным министерствам, иным федеральным органам исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляют Президент или Правительство Российской Федерации.
Для реализации данного вида контроля правительство заслушивает на своих заседаниях федеральных министров, руководителей иных федеральных органов исполнительной власти, руководителей органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, дает оценку деятельности указанных органов и соответствующих организаций, принимает решения об отмене или о приостановлении действия актов федеральных органов исполнительной власти, о внесении Президенту Российской Федерации предложений о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, о привлечении к дисциплинарной ответственности должностных лиц. Кроме того, в соответствии с регламентом правительство на своих заседаниях рассматривает ход выполнения программ и планов деятельности правительства.
Основная деятельность правительства по данному направлению сосредоточивается на контроле за принятием нормативно-правовых актов, предусмотренных федеральными законами «О системе государственной службы Российской Федерации» и «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
