CC BY
48
УДК 347.73
О. В. Бурдонова
Субъекты финансово-контрольных правоотношений в рамках контрактной системы: отдельные вопросы классификации
Основная задача исследования - дифференциация субъектов финансовых правоотношений в контрактной системе. В соответствии с законодательством к субъектам контроля относятся: федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные на осуществление контроля в сфере закупок; те же органы, осуществляющие функции по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов; органы внутреннего контроля. Указаны нормативные акты, которыми определены полномочия Федерального казначейства России. Определены цели казначейского сопровождения. Рассмотрены вопросы банковского сопровождения контрактов. Субъекты расгруппированы на: Российскую Федерацию, субъекты Федерации муниципальные образования; финансово-контрольные органы различного уровня; физические и юридические лица. Определено участие каждой группы. Также субъекты разделены на активных и пассивных: по степени наделения властными полномочиями. Рассмотрен вопрос отнесения Федеральной антимонопольной службы к определенным категориям субъектов на основе анализа нормативных актов, регулирующих деятельность данного органа. Представлена классификация субъектов финансово-контрольных отношений на общие и специализированные, дана характеристика. Сделан вывод о необходимости расширения перечня органов финансового контроля.
The main objective of the study is the differentiation of subjects of financial relations in the contract system. In accordance with the law, the subjects of control include: federal executive bodies authorized to exercise control in the procurement sphere; the same bodies that perform the functions of cash management of the execution of budgets; bodies of internal control. The normative acts are specified, which define the powers of the Federal Treasury of Russia. The purposes of treasury support are defined. Questions of bank support of contracts are considered. The subjects are grouped into: the Russian Federation, subjects, municipalities; financial and control bodies of various levels; Individuals and legal entities. The participation of each group is determined. Also, the subjects are divided into active and passive - by the degree of empowerment. The issue of assigning
© Бурдонова О. В., 2018
the Federal Antimonopoly Service to certain categories of entities on the basis of an analysis of regulatory acts governing the activities of this body is considered. The classification of subjects of financial and control relations for general and specialized is presented, and a characteristic is given. The conclusion is made about the need to expand the list of financial control bodies.
Ключевые слова: субъект правоотношений финансового контроля, контроль в сфере закупок, Казначейство, антимонопольные органы.
Key words: subject of legal relations of financial control, control in the sphere of procurement, Treasury Department, antimonopoly Departments.
Основной задачей настоящего исследования является классификация и дифференциация всего множества субъектов правоотношений в области финансового контроля в рамках контрактной системы в целях их дальнейшего практического применения. Однако достижению поставленной цели должен предшествовать анализ соотношения понятий «субъект правоотношения в области финансового контроля в рамках контрактной системы» и «участник правоотношений в области финансового контроля в рамках контрактной системы».
Л.Л. Бобкова утверждает, что «участник финансового правоотношения - это лицо, которое не только участвует в конкретном правоотношении (т.е. является субъектом правоотношения), но и обладает финансовой правосубъектностью (т. е. является субъектом права)» [1]. Думается, что подобное утверждение идет вразрез с общепринятой позицией, выражающейся в том, что лицо, имеющее как реальную, так и потенциальную возможность участия в правоотношениях, именуется субъектом права, а участник конкретных правоотношений - субъект правоотношения. Следовательно, участник финансовых правоотношений и их субъект есть научные синонимы.
В соответствии с ч. 1 ст. 99 Закона № 44-ФЗ к субъектам контроля в сфере закупок в целом относятся:
1) федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок, контрольный орган в сфере государственного оборонного заказа, органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления муниципального района, органы местного самоуправления городского округа, уполномоченные на осуществление контроля в сфере закупок;
2) федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий правоприменительные функции по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, органы управления государственными внебюджетными фондами;
3) органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, определенные в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.
При этом непосредственно финансовый контроль исходя из принципа федерализма осуществляется в соответствии с ч. 5 ст. 99 Закона № 44-ФЗ Федеральным казначейством России, а также финансовыми органами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, органами управления государственными внебюджетными фондами.
Федеральное казначейство России осуществляет финансово-контрольные мероприятия на основании Постановления Правительства РФ от 12 декабря 2015 г. № 1367 (ред. от 20 марта 2017 г.) «О порядке осуществления контроля, предусмотренного частью 5 статьи 99 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (вместе с «Правилами осуществления контроля, предусмотренного частью 5 статьи 99 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд"») (далее - Постановление № 1367, Порядок осуществления контроля).
Необходимо отметить, что и в указанном нормативном правовом акте законодатель называет подконтрольных субъектов субъектами контроля. В настоящем исследовании в отношении лиц, обозначенных в ч. 3-6 Порядка осуществления контроля, будет использоваться понятие «подконтрольные субъекты».
Особое внимание в рамках полномочий Федерального казначейства следует обратить на сопровождение им отдельных государственных контрактов, которое можно признать одной из форм финансового контроля. Однако отдельные ученые называют его инструментом регулирования контрактных отношений [3].
Основной целью казначейского сопровождения является эффективное и прозрачное расходование бюджетных средств, и осуществляется следующим образом:
- посредством перечисления на счета Федерального казначейства авансовых сумм;
- проведением операций на открытых в Федеральном казначействе исполнителям и соисполнителям по государственному контракту лицевых счетах;
- представлением разрешения на оплату расходов на основании подтверждения факта исполнения участников своих обязанностей по поставке товаров, выполнению работ, оказанию услуг;
- информированием участников и контролирующих органов о движении денежных средств.
Следует согласиться с позицией о том, что рассматриваемое сопровождения является инструментом борьбы с коррупцией. Так, А.Н. Газетов пишет: «Экономический анализ эффективности предотвращения коррупции показывает, что смысл "увода" средств по государственному (муниципальному) контракту на более низкие уровни его выполнения связан с тем, что контрольно-счетные органы не контролируют деятельность исполнителей по государственным контрактам по всей совокупности финансово-хозяйственной деятельности. Таким образом, средства, предназначенные для дачи взятки, выводятся через затраты по иным контрактам (видам деятельности), не связанным с выполнением государственного заказа. Тем самым даже в случае запроса первичной документации, подтверждающей фактическое осуществление затрат, которые исполнители отнесли на затраты по госконтракту, эти затраты будут абсолютно легальными, будут соответствовать законодательству, не вызывая претензий у контрольно-счетных органов» [2].
Предусмотренный ст. 35 Закона № 44-ФЗ институт банковского сопровождения государственных контрактов продемонстрировал ряд существенных недостатков, требующих незамедлительного их устранения. На основании Постановления Правительства РФ от 20 сентября 2014 г. № 963 (в ред. от 24 января 2018 г.) «Об осуществлении банковского сопровождения контрактов» (вместе с «Правилами осуществления банковского сопровождения контрактов») [6] банковское сопровождение осуществляется посредством мониторинга расчетов.
Анализ указанного постановления дает основание утверждать, что банки также являются субъектами финансово-контрольных отношений в рамках контрактной системы. Исходя из общей теории финансового права, всех субъектов финансово-контрольных правоотношения в рамках государственных (муниципальных) закупок можно разделить на три группы:
- Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования;
- финансово-контрольные органы различного уровня;
- физические и юридические лица.
139
Участие Российской Федерации в указанных правоотношениях заключается прежде всего в установлении правил осуществления финансового контроля, определении полномочий финансово-контрольных органов, формировании системы ответственности, применяемой по результатам контрольных правоотношений.
Физические и юридические лица вступают в финансово-контрольные правоотношения на различных этапах осуществления государственных (муниципальных) закупок посредством осуществления общественного контроля.
Классификацию субъектов правоотношений в области финансового контроля в рамках контрактной системы можно провести по различным основаниям, одним из которых является принцип федерализма:
- федеральные органы исполнительной власти (Федеральное казначейство России, ФАС России)
- органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации
- контрольные органы муниципального уровня.
По степени наделения властными полномочиями субъектов правоотношений в области финансового контроля в рамках контрактной системы можно дифференцировать на активных и пассивных. Активные субъекты -государство (субъекты РФ, муниципальные образования) в лице уполномоченных финансово-контрольных органов - наделены властными полномочиями, их решения и предписания обязательны к исполнению. Пассивные субъекты обязаны подчиняться воле активных субъектов в рамках рассматриваемых отношений.
Однако специфика контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд такова, что в отдельных ситуациях активные субъекты могут стать подконтрольными субъектами, т. е. трансформироваться в пассивных субъектов финансово-контрольных отношений. Так, например, в ч. 5.11 (1) Постановления Правительства от 30 июня 2004 г. № 331 (ред. от 24 января 2018 г.) «Об утверждении Положения о Федеральной антимонопольной службе» [4] (далее - Постановление № 331) указано, что ФАС России осуществляет закупки товаров, работ и услуг для обеспечения функционирования ФАС России, т. е. исполнение ФАС России норм действующего законодательства в рамках контрактной системы может стать объектом соответствующего контроля.
Особый интерес в рамках исследуемой проблематики вызывает Федеральная антимонопольная служба России (далее - ФАС России), возможность ее причисления к субъектам финансово-контрольных правоотношений в рамках контрактной системы.
Анализ системы финансово-контрольных органов свидетельствует о том, что ученые не включают ФАС России в перечень таких органов. Однако действующее законодательство и сложившаяся к настоящему времени система государственных (муниципальных) закупок и контроля за ними дают основание для пересмотра сложившейся научной позиции.
В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 26 августа 2013 г. (в ред. от 14 апреля 2017 г.) № 728 «Об определении полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» [5] ФАС России определена как федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля (надзора) в сфере государственного оборонного заказа и в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, а также согласование применения закрытых способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей). Иными словами, законодатель без дифференциации на виды закрепил ФАС России основным контрольным органом по всем направлениям.
Гипотеза о включении ФАС России в систему финансово-контрольных органов подтверждается следующими положениями. Несмотря на то что в Постановлении № 331 отсутствует какое-либо упоминание об осуществлении ею финансового контроля, расширительное толкование положений действующего законодательства в области контрактной системы дает основание сделать обратный вывод.
Так, ч. 5.3.1.12 Постановления № 331 регламентирует осуществление ФАС России контроля за соблюдением заказчиками, контрактными службами, контрактными управляющими, комиссиями по осуществлению закупок и их членами, уполномоченными органами, уполномоченными учреждениями, специализированными организациями, операторами электронных площадок законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. В
обязанность указанных лиц входит соблюдение финансового законодательства. Следовательно, ФАС России осуществляет контроль и в указанном направлении.
Например, результатом рассмотрения ФАС России жалобы ЗАО «Производственное объединение "Возрождение" на действия ФКУ «Управление федеральных автомобильных дорог "Северо-Запад" им. Н.В. Смирнова Федерального дорожного агентства» стало предписание об аннулировании закупки.
Подобное решение влечет за собой необходимость осуществления новой закупочной процедуры для обеспечения государственных нужд с изменением схемы использования бюджетных средств. Таким образом, административное решение, принятое ФАС России, оказало косвенное воздействие на финансовую дисциплину указанного субъекта. По мнению отдельных должностных лиц, нарушения Закона № 44-ФЗ, сказавшиеся на конкуренции в процессе закупок, оказывают негативное влияние на рост затрат из бюджета, следовательно, на ситуации финансовой безопасности в Российской Федерации1.
Более того, ФАС России имеет право проверять любые действия федеральных заказчиков, заказчиков субъектов РФ, муниципальных заказчиков, связанные с определением поставщика (подрядчика, исполнителя). Несмотря на то что сложившаяся судебная практика относит проверку доводов жалоб на обоснование начальной (максимальной) цены контракта к
компетенции органов внутреннего государственного (муниципального) фи-
2
нансового контроля , прямого законодательного запрета на осуществление такой проверки ФАС России не имеется.
Как было указано выше, ч. 3 ст. 99 Закона № 44-ФЗ устанавливает определенные исключения, касающиеся именно финансового контроля.
Так, органом, уполномоченным на осуществление финансового контроля в рамках контрактной системы в отношении федеральных заказчиков, является Федеральное казначейство России, в отношении заказчиков субъектов РФ - органы внутреннего государственного финансового контроля, в
1 ФАС аннулировала аукцион на ремонт участков дороги «Скандинавия». Электронный ресурс. иРЬ:М1р8://£а8^оу.ги/пе%г8/23578 Дата обращения: 23 февр. 2018 г.
2 Подобные решения содержатся в Решении ФАС России от 25 марта 2016 г. по делу № К-442/16 // Документ опубликован не был. КонсультантПлюс: справ.-правовая система; Решении Архангельского УФАС России от 10 марта 2016 г. по делу № 64фз-16 // КонсультантПлюс: справ.-правовая система. Документ опубликован не был.
142
отношении муниципальных заказчиков - органы внутреннего муниципального финансового контроля.
Объектом финансово-контрольных мероприятий является соблюдение законодательных требований к обоснованию закупок, соблюдение правил нормирования в сфере закупок, обоснование начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), включенной в план-график.
На основании имеющегося анализа можно представить еще одну квалификацию субъектов финансово-контрольных отношений:
- общие - осуществляемый ими финансовый контроль носит опосредованный либо вторичный (дополнительный) характер;
- специализированные - осуществляющие мероприятия финансового контроля в качестве своего основного полномочия.
На основании вышеизложенного можно сделать вывод о необходимости расширения перечня органов финансового контроля в целом с учетом положения Закона № 44-ФЗ и принимаемых в его исполнение подзаконных нормативных правовых актов.
Список литературы
1. Бобкова Л.Л. Государство как субъект бюджетного права. - Воронеж, 2007. - С. 8.
2. Газетов А.Н. Вопросы экономического и правового анализа эффективности предотвращения коррупции в государственной контрактной системе // Журн. рос. права. - 2017. - № 7. - С. 134-148.
3. Гринев В.П. Контрактная система - правовой механизм обеспечения государственных и муниципальных нужд: проблемы совершенствования // Право и
экономика. - ■ 2016. - № 12 . - С. 28 -35.
4. СЗ РФ. - 2004. - № 31. - Ст. 3259
5. СЗ РФ. - 2013. - № 35. - Ст. 4514
6. СЗ РФ. - 2014. - № 39. - Ст. 5259
