CC BY
203
ЭКОНОМИКА И УПРАВЛЕНИЕ
ECONOMY AND MANAGEMENT
УДК 336.1.072.6 doi: 10.20310/1819-8813-2018-13-1-87-91
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ФИНАНСОВЫЙ (БЮДЖЕТНЫЙ)
КОНТРОЛЬ СЕГОДНЯ
БАРАНОВА ЮЛИЯ КОНСТАНТИНОВНА
Липецкий государственный технический университет, г. Липецк, Российская Федерация, e-mail: [email protected]
Статья посвящена актуальной на сегодняшний день проблеме совершенствования государственного (муниципального) финансового контроля (ГФК). В статье описаны виды ГФК Определены органы внешнего и внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля и сферы их влияния. Рассмотрена юридическая возможность, с учетом действующего законодательства, создание единого органа контроля за расходованием бюджетных средств. А также вероятность дублирования контрольных полномочий. Рассмотрены новые инструменты и направления деятельности органов государственного (муниципального) контроля, такие как механизм перечисления целевых средства из федерального бюджета и бюджета регионов в размере фактической потребности субъекта РФ или муниципального образования на дату совершения платежа; казначейское сопровождение государственных контрактов, договоров (соглашений). Так же обозначены некоторые особенности внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита. Указаны некоторые документы, регламентирующие контрольную деятельность органов государственного финансового контроля в сфере закупок: статьи 99 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»; а также деятельность внутреннего финансового контроля и аудита: Приказ Минфина России от 07.09.2016 № 356 и Приказ Минфина России от 30.12.2016 № 822, утверждающие методические рекомендации по осуществлению внутреннего финансового контроля и аудита, а также некоторые статьи Бюджетного кодекса.
Ключевые слова: государственный (муниципальный) финансовый контроль, внутренний финансовый контроль, Счетная палата Российской Федерации, Федеральное казначейство
Сегодня в нашей стране создана и функционирует система государственного (муниципального) финансового контроля.
Государственный финансовый контроль (ГФК) является инструментом финансовой политики и направлен на обеспечение соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.
Очень часто поднимается вопрос можно ли и есть ли такая необходимость, создать центральный орган контроля за расходованием государственных бюджетных средств. Рассматривать этот вопрос необходимо в первую очередь через призму существующего законодательства, а также, посредством анализа потребности в таком органе.
«Государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения» [1].
Система государственного (муниципального) финансового контроля, согласно ст. 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации, включает органы внешнего и внутреннего ГФК. К органам внешнего государственного финансового контроля относятся Счетная палата России и контрольно-счетные органы субъектов РФ и муниципальных образований. Соответственно к органам внутреннего ГФК - Федеральное казначейство, органы государственного (муниципального) контроля, являющиеся органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов РФ, местных администраций [1]. Также, согласно БК РФ, органы государственного финансового контроля наделены полномочиями осуществлять контроль и надзор за использованием средств соответствующих бюджетов бюджетной системы.
В соответствии со ст. 10 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетная система Российской Федерации состоит из бюджетов трех уровней, включая в себя федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации и ме-
YU. K. BARANOVA
стные бюджеты. Все перечисленные бюджеты являются самостоятельными, что обеспечивается наличием собственных источников доходов и правом определять направления их использования и порядок расходования. Таким образом, Счетная палата и Федеральное казначейство осуществляют контроль только за средствами федерального бюджета, включая бюджетные кредиты и межбюджетные трансферты. В свою очередь, органы государственного контроля субъектов РФ, контролируют средства бюджетов субъектов, а органы муниципального финансового контроля -средства бюджетов муниципальных образований.
Федеральный закон № 44-ФЗ в пункте 8 ст. 99 закрепляет контроль за органами внутреннего государственного финансового контроля в отношении: соблюдения требований к обоснованию закупок (ст. 18) соблюдения правил нормирования в сфере закупок (ст. 19), обоснования начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключенного с единственным поставщиком, соответствия поставленного товара, оказанной услуги, выполненной работы условиям контракта, соответствия использования поставленного товара целям осуществления закупки. А также своевременное и полное отражение поставленного товара в документах учета [2].
Также п. 9 ст. 99 Закона 44-ФЗ разграничивается контроль сфере закупок между контрольными органами разного уровня власти. Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере (Федеральное казначейство) осуществляет контроль за осуществлением закупок для федеральных нужд. В свою очередь, орган государственного контроля, являющийся органом (должностными лицами) исполнительной власти субъекта РФ, контроль в отношении закупок для нужд субъекта Российской Федерации; орган муниципального ГФК - в отношении закупок для обеспечения муниципальных нужд [2].
Таким образом, обеспечивается контроль в области закупок на федеральном, региональном и муниципальном уровне, а также, соблюдается принцип самостоятельности бюджетов о праве и обязанности самостоятельно осуществлять бюджетный процесс (ст. 31 БК).
Создание некого центрального органа контроля за расходованием государственных средств нарушит конституциональный принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и субъектов РФ, а также принцип самостоятельности местного самоуправления.
Однако вышесказанное не значит, что контроль в Российской Федерации не претерпевает изменений. Государственный финансовый контроль непрерывно развивается, и то, что применялось вчера - сегодня уже неприменимо. Контроль не должен быть оторван от общего процесса управления финансами. Основная цель ГФК в создании такого инструментария бюджетных ресурсов, используя который, на как можно более ранних стадиях, можно было бы исключить в будущем негативные последствия.
Так одним из таких инструментом можно назвать предоставление средств федерального бюджета непосредственно под имеющуюся потребность, то есть в тот момент, когда эти средства будут сразу же потрачены получателями средств бюджета. Новый механизм позволяет перечислять целевые средства из федерального бюджета и бюджета регионов в размере фактической потребности субъекта РФ или муниципального образования на дату совершения платежа. Что позволило по данным Минфина:
- обеспечить повышение эффективности и прозрачности расходов региональных бюджетов за счет целевых средств;
- обеспечить своевременное и адресное перечисление средств в реальный сектор экономики;
- минимизировать неиспользованные остатки целевых межбюджетных трансфертов на единых счетах региональных бюджетов.
Еще один инструмент, это - казначейское сопровождение государственных контрактов, договоров (соглашений), когда в казначействе открываются лицевые счета исполнителям по государственным контрактам. Таким образом, контроль осуществляется непосредственно за исполнителями обязательств, в том числе, получателями субсидий. В 2017 г. начал действовать контроль содержания информации, размещаемой заказчиками в ЕИС, предусмотренный в соответствии с частью 5 ст. 99 Федерального закона от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Согласно п. 8 ст. 99 этого же Закона, Федеральное казначейство контролирует: соблюдение требований к обоснованию закупок, при формировании планов закупок и обоснованности закупок; нормирование в сфере закупок; формирование начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком, планы-графики. Наделение казначейства новыми функциями дает новые возможности текущего контроля в сфере бюджетных правоот-
SOCIAL-ECONOMIC PHENOMENA AND PROCESSES
ношений, в том числе посредством мониторинга баз данных, информационных систем, на основе выбора наиболее рискованных направлений.
Поскольку основной задачей контроля является выявление системных отклонений, то отдельно необходимо отметить развитие государственного финансового контроля через организацию внутреннего финансового контроля непосредственно в органах власти.
Контроль - это обратная связь, которая дает руководителю информацию о достижении и/или отклонениях от поставленных целей. Так как внутренний контроль является финансовым, на практике вся ответственность за исполнение бюджетных процедур перекладывается на финансовые и бухгалтерские службы. Если рассмотреть бюджетные процедуры в виде процесса (т. е. последовательного исполнения определенного набора действий) и наложить процесс на организационную структуру главных распорядителей (администраторов) бюджетных средств, окажется, что почти все структурные подразделения участвуют в осуществлении бюджетных процедур. Поэтому внутренний финансовый контроль - это дело не только финансовых и бухгалтерских служб. В первую очередь, слово «финансовый» подчеркивает характер видов деятельности, подлежащих проверке, а слово «контроль» обозначает функцию управления. И эта функция охватывает все инструменты, позволяющие руководителю контролировать качество «управления» государственными финансами.
Для реализации такого подхода Приказом Минфина России от 07.09.2016 г. № 356 утверждены Методические рекомендации по осуществлению внутреннего финансового контроля. Основная цель «рекомендаций» применение «единообразного подхода к осуществлению главными распорядителями (распорядителями) бюджетных средств, главными администраторами (администраторами) доходов бюджета, главными администраторами (администраторами) источников финансирования дефицита бюджета внутреннего финансового контроля» [3]. Рекомендации даются в отношении ведения карт внутреннего финансового контроля. Карты составляются в структурных отделах, ответственных за результаты выполнения внутренних бюджетных процедур. Под результатом выполнения внутренней бюджетной процедуры понимается исполнение таких документов как: обоснование бюджетных ассигнований, реестр расходных обязательств, бюджетная смета, проект бюджетной сметы, бюджетная отчетность, заявка на кассовый расход, заявка на
получение наличных денег. Все бюджетные процедуры должны быть исполнены в соответствии с требованиями нормативных правовых документов, регулирующих бюджетные правоотношения, правовых актов главного администратора (администратора) бюджетных средств. Карты внутреннего финансового контроля формируются до начала очередного финансового года, в них могут быть внесены уточнения. Также даются рекомендации по составлению и ведению регистров (журналов) внутреннего финансового контроля, составлению отчета.
Приказом Минфина России от 30.12.2016 г. № 822 утверждены Методические рекомендации по осуществлению внутреннего финансового аудита. Данный документ носит рекомендательный характер и направлен на оказание помощи главным администраторам (администраторам) бюджетных средств при осуществлении внутреннего финансового аудита. Организация внутреннего финансового аудита осуществляется во исполнение требований статьи 160.2-1 БК РФ. Документ разработан в «целях обеспечения единого подхода к организации и проведению главными распорядителями бюджетных средств, главными администраторами доходов бюджета, главными администраторами источников финансирования дефицита бюджет, а также распорядителями бюджетных средств, администраторами доходов бюджета, администраторами источников финансирования дефицита бюджета, имеющими в своем ведении соответственно получателей бюджетных средств, администраторов доходов бюджета, администраторов источников финансирования дефицита бюджета внутреннего финансового аудита» [4]. Определены такие понятия как коррупци-онно-опасные операции, коррупционный риск. Обозначены права и обязанности, как аудиторов, так и проверяемой организации. Даются рекомендации по составлению годового плана внутреннего финансового аудита и программ аудиторских проверок, а также по проведению этих проверок, оформлению результатов контрольных мероприятий и отчетности [4].
Цель нововведений - обеспечение эффективного взаимодействия органов государственного (муниципального) финансового контроля, систем внутреннего финансового контроля и подразделений внутреннего финансового аудита для снижения вероятности нарушений бюджетного законодательства, выявления финансовых (бюджетных) правонарушений и их пресечения.
Государственный финансовый контроль более не рассматривается как один из этапов бюджетного процесса, но как комплексная деятельность, которая осуществляется на всех этапах
т ^ BARANOVA
бюджетного процесса, начиная даже не с планирования бюджета, а с определения подходов к планированию. Поправки в Бюджетный кодекс РФ реализуют принятые решения по консолидации контрольных функций в Федеральном казначействе, что само по себе качественно меняет организацию контрольной деятельности.
Новая система государственного управления опирается на нормативно закрепленное разграничение полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Таким образом, полномочиями, которыми можно было бы наделить некий орган проверки расходования государственных средств, в настоящее время уже обладают вышеперечисленные органы ГФК с учетом принципа самостоятельности бюджетов. Дублирование контрольных полномочий государственных и муниципальных органов приведет к увеличению расходов на содержание таких органов, к нарушению еще одного принципа бюджетной системы РФ - принципа эффективности использования бюджетных средств.
Государственный (муниципальный) контроль в Российской Федерации в настоящее время динамично развивается с учетом потребностей социально-экономического развития страны и опираясь на нормативно правовую базу.
Литература
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 29.07.2017) // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» URL: www.consultant.ru
2. О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: федер. закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ (ред. от 31.12.2017) // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» URL: www.consultant.ru
3. Об утверждении методических рекомендаций по осуществлению внутреннего финансового контроля: gриказ Минфина России от 07.09.2016 № 356 (ред. от
29.12.2017) // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» URL: www.consultant.ru
4. Об утверждении Методических рекомендаций по осуществлению внутреннего финансового аудита: приказ Минфина России от 30.12.2016 № 822 (ред. от 29.12.2017) // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» URL: www.consultant.ru
References
1. Byudzhetnyj kodeks Rossijskoj Federatsii ot 31.07.1998 № 145-FZ (red. ot 29.07.2017) [Budget code of the Russian Federation on 31.07.1998 № 145-FL (edition on 29.07.2017)] // Dostup iz sprav.-pravovoj sistemy «Konsul'tantPlyus» URL: www.consultant.ru
2. O kontraktnoj sisteme v sfere zakupok tovarov, rabot, uslug dlya obespecheniya gosudarstvennykh i munitsipal'nykh nuzhd: feder. zakon ot 05.04.2013 № 44-FZ (red. ot 31.12.2017) [About contract system in the sphere of purchases of goods, works, services for ensuring the state and municipal needs: federal law on 05.04.2013 № 44-FL (edition on 31.12.2017)] // Dostup iz sprav.-pravovoj sistemy «Konsul'tantPlyus» URL: www.consultant.ru
3. Ob utverzhdenii metodicheskikh rekomendatsij po osushchestvleniyu vnutrennego finansovogo kontrolya: grikaz Minfina Rossii ot 07.09.2016 № 356 (red. ot 29.12.2017) [About the approval of methodical recommendations about implementation of internal financial control: order of the Ministry of Finance of the Russian Federation on 07.09.2016 № 356 (edition on 29.12.2017)] // Dostup iz sprav.-pravovoj sistemy «Konsul'tantPlyus» URL: www.consultant.ru
4. Ob utverzhdenii Metodicheskikh rekomendatsij po osushchestvleniyu vnutrennego finansovogo audita: prikaz Minfina Rossii ot 30.12.2016 № 822 (red. ot 29.12.2017) [About the approval of Methodical recommendations about implementation of internal financial audit: order of the Ministry of Finance of the Russian Federation on 30.12.2016 № 822 (edition on 29.12.2017)] // Dostup iz sprav.-pravovoj sistemy «Konsul'tantPlyus» URL: www.consultant.ru
* * *
STATE FINANCIAL (BUDGETARY) CONTROL TODAY
BARANOVA YULIYA KONSTANTINOVNA
Lipetsk State Technical University, Lipetsk, the Russian Federation, e-mail: [email protected]
The author devoted this article to a problem of improvement of the state (municipal) financial control (SFC) relevant today. The author described types of SFC, defined bodies of external and internal state (municipal) financial control and the sphere of their influence, considered the legal possibility, taking into account the current legislation, creation of uniform control authority behind expenditure of budgetary funds and also probability of duplication of
SOCIAL-ECONOMIC PHENOMENA AND PROCESSES
control powers, considered new instruments and activities of bodies of the state (municipal) control, such as mechanism of transfer target means from the federal budget and the budget of regions at a rate of the actual need of the territorial subject of the Russian Federation or municipal unit for date of making payment, treasury support of government contracts, contracts (agreements, also designated some features of internal financial control and internal financial audit and specified some documents regulating control activity of bodies of the state financial control in the sphere of purchases: article 99 of the Federal law of 05.04.2013 № 44-FL «About contract system in the sphere of purchases of goods, works, services for ensuring the state and municipal needs»; and also activity of internal financial control and audit: The order of the Ministry of Finance of the Russian Federation on 07.09.2016 № 356 and the Order of the Ministry of Finance of the Russian Federation on 30.12.2016 № 822 approving methodical recommendations about implementation of internal financial control and audit and also some articles of the Budget code.
Key words: state (municipal) financial control, internal financial control, Audit Chamber of the Russian Federation, Federal Treasury
Об авторе:
Баранова Юлия Константиновна, доцент кафедры «Финансы, налогообложение и бухгалтерский учет» Липецкого государственного технического университета, консультант отдела казначейского исполнения бюджета Управления финансов Липецкой области, г. Липецк
About the author:
Baranova Yuliya Konstantinovna, Associate Professor of the Finance, Taxation and Accounting Department, Lipetsk State Technical University, Consultant of the Department of Treasury Budget Implementation, Management of Finance of the Lipetsk Region, Lipetsk
YU. K. BARANOVA
