CC BY
29
А.М. Саввин
СУБЪЕКТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ГЕНЕЗИС И РАЗВИТИЕ СТАТУСА
Природа, функции и статус субъекта федерации, его теоретическая модель отечественной наукой всесторонне и системно еще не изучены, несмотря на то, что институциональному элементу трансформации политико-экономических систем всегда находилось место как в работах исследователей этого процесса, так и в деятельности управленцев [1]. Другое важнейшее направление исследований российского transition конца XX - начала XXI веков - регионалистика - изучает развитие отдельных территорий как целостностей, изучает процесс регионального структурирования пространства. В рамках региональных исследований одним из основных дискуссионных вопросов является вопрос о российском федерализме.
Регионализм - это система взглядов на территориальное устройство жизни: основания, суть и проблематику [2, с. 5]. Регионализм, как и любое научное направление, подвижен: изменяются господствующее мировоззрение и инструментарий познания. В последнее время популярными подходами к изучению социальных явлений стали теория общественного выбора, которая рассматривает политику как систему обмена между субъектами, стремящимися к достижению своих целей, и Law and Economics, изучающая экономическую обусловленность норм и их влияние на хозяйственную деятельность. С данных позиций федерализм необходимо рассматривать в плоскости распределения и передачи соответствующих полномочий или прав собственности.
Современное общество с полным основанием можно считать ориентированным, прежде всего, в правовом смысле. Описывая свойства правового пространства, мы тем самым фактически указываем на основные характеристики социального пространства. В современном обществе право является универсальной формой жизни. Один из основоположников экономического подхода к праву Ральф Познер отмечал, что конституционное право аналитически во многом подобно правам собственности [3, с. 835]. В современной науке термином «права собственности» обозначаются санкционированные поведенческие нормы, предписания определенного поведения. Права собственности представляют собой совокупность прав на использование тех или иных благ. Под институтом понимается правило игры в обществе или ограничительные рамки, организующие взаимоотношения между людьми. Право собственности - это один из институтов, снижающих неопределенность во взаимоотношениях субъектов. Традиционно принято считать, что предметы ведения принадлежат субъектам федерации, а полномочия -органам власти. Обобщающим понятием может служить понятие прав собственности как системы полномочий в определенной сфере отношений. Следовательно, можно говорить о разграничении прав собственности между федерацией и ее субъектами.
Само государство можно рассматривать как определенный набор прав собственности: в свое время неокантианцы считали, что базис и надстройка в действительности обозначают один и тот же объект, и, следовательно, развитие государства представляет собой развитие права [4, с. 59]. Ганс Кельзен прямо представил государство как единство внутреннего смысла всех правовых положений и воплощение норм. Это сближает понятие государства с понятием юридического лица, обладающего правами в отношении обособленного ресурса, и включенного в объективный правовой порядок.
Существует две формы организации человеческой деятельности, предусматривающие разделение функций и согласование действий. В первом случае согласование обеспечивает механизм свободного обмена правами. Во втором случае возникает иерархически выстроенная структура, которую можно обозначить понятием «фирма». Фирма - это организация, в основе которой лежит долгосрочный контракт по поводу использования адекватно незаменяемых вне ее ресурсов. Следовательно, в рамках избранной методологии государство (государственное образование) можно рассматривать и как институт, и как юридическое лицо, и как фирму.
Институт субъекта федерации возникает тогда, когда издержки спецификации прав собственности на более высоком уровне и их трансакция высоки. Классический генезис связан с потерей государством своего суверенитета вследствие объединения с другими подобными государствами. Для России XX века характерен другой путь. На XII съезде РКП(б) впоследствии опальный Султан-Галлиев говорил: «У нас происходил процесс выделения из состава Российской Федерации (национально-государственного образования). Мы им давали ЦИКи, наркоматы и т.д.» [5, с. 161]. Данный факт вполне вписывается в
методологию Law and Economics и в целом институциональную теорию, базовое понятие которой есть «трансакция». Трансакция - это добровольная сделка, совместное действие субъектов права, проведенное по соглашению сторон. Основным механизмом формирования прав во внутрифирменных трансакциях является делегирование полномочий сверху вниз.
Институциональные изменения представляют собой формализацию ограничений в целях снижения издержек и повышения уровня отдачи. Традиционный «легистский» подход к институциональным изменениям заключается в целенаправленных действиях по внедрению норм. Однако в те периоды, ког-да перераспределительные возможности системы ослабевают, новые институты выбираются политическими агентами на политическом рынке. В рамках избранной методологии федерализм можно понимать как совокупность преобладающих вариантов обмена (перераспределения) прав собственности.
Процедуры перераспределения прав собствен-ности - это федеративные отношения, в результате которых возникает правовая связь в виде лишения прав или возложения дополнительных обязанностей [6, c. 27]. Описание общественной деятельности в терминах обмена политическими ценностями получило название «политический коммерциализм», или «рациональный выбор». В процессе федеративных отношений заключаются сделки, объектами которых являются права собственности. Следовательно, торг, предваряющий заключение сделки, мы можем считать политическим торгом, а сделки считать институциональными. Между различными типами федеративных отношений существует определенная конкуренция: они должны обеспечивать функционирование системы, но с наименьшими
трансакционными издержками. Институциональные изменения могут требовать изменения самих ограничений, а могут происходить и в заданных этими ограничениями пределах. Воспользовавшись подходом Дж. Бюкенена, этот процесс можно условно поделить на две стадии: выбор института (необходимость установления формальных институтов тем выше, чем менее однородна система) и выбор стратегии поведения в рамках установившихся правил [7].
В «энштейновском» понимании пространство в каждой своей точке имеет индивидуальный характер; неоднородно и пространство права. В отдельных случаях в рамках локализованного пространства концентрируются права собственности, отражающие интересы отдельной части общества, которая оценила их высоко и способствовала формированию института. В других случаях локально реализуется только часть общественного права [8, c. 101]. Права собственности в этом случае периодически перераспределяются и, как нам представляется, не на основе классически сформулированного принципа субсидиарности. Поскольку предельные цели требуют предельных затрат, невозможно передать субъектам федерации «предельно широкие полномочия, включая право на выбор нормативных форм их осуществления» [9, c. 8]. Права собственности после заключения институционального соглашения должны распределиться эффективно. Это значит, что они должны быть сосредоточены на том уровне публичной власти или той точке правового пространства, где имеют большую ценность.
Ценность измеряется готовностью платить, а вовсе не удовлетворением от них в утилитаристском понимании. Например, летом 2007 года губернатор Тульской области в полемике с министром регионального развития отметил, что область не готова софинансировать федеральную программу переселения из ветхого жилья, так как в этом случае придется «обнулить» часть региональных социальных программ, что грозит социальными проблемами. Область претендует на федеральную поддержку собственной целевой программы переселения в размере 70 % стоимости квартир и инженерного обеспечения. В данном случае налицо и рациональный выбор, и политический торг.
Эффективность нового института зависит в том числе и от ранее проведенных сделок на данном рынке. Так проявляется эффект экономии на масштабе: прокладка новых железнодорожных путей всегда осуществляется по старому стандарту (иначе их не подключить к дорожной системе), а в отношении институтов действует тот же закон, только вместо рельсов унифицируются нормы. Кто может предложить стандарт? Теоретически любая организация или частное лицо. На практике - это только активные участники политического торга, обладающие необходимыми ресурсами. Они же, если удалось «присвоить ренту» («поиском ренты» называется тенденция переводить ожидаемую прибыль в издержки усилий конкурентов), в дальнейшем становятся препятствием на пути любых реформ. Концепция зависимости институтов от предшествующего развития исходит из того, что однажды выбранный стандарт в дальнейшем трудно поддается расширению: когда из множества стандартов выбирается один, то возврат к многообразию становится чрезвычайно затрудненным из-за высоких затрат.
Все вышеперечисленные закономерности отчетливо прослеживаются на примере становления и дальнейшего развития субъектов Российской Федерации. СССР и РСФСР считались государствами, созданными только исторически объединившимися народами, и новая Россия не могла развиваться на другой основе. В ее политическую практику плавно перетекла идея договора между республиками,
которая затем трансформировалась в идею федеративных договоров со всеми группами субъектов Российской Федерации. На определенном этапе оформился общий стандарт российского федерализма: полномочия в обмен на лояльность (в дальнейшем - на эффективную реализацию полномочий).
Подход Дж. Бюкенена позволяет нам сформулировать понятия конституционного (государственноправового) и политического статуса субъекта федерации. Государственно-правовой статус субъекта характеризует его стабильное состояние и зависит от норм, подлежащих перераспределению. Например, необходимость культурного развития отдельных народов объективно требует установления прав на использование родного языка на уровне отдельных субъектов федерации. Конфигурация же данной нормы зависит как от предшествующего развития системы, так и субъективных факторов.
Г.В.Ф. Гегель писал: «Сущность времени и пространства есть движение, потому, что оно всеобще» [10, с. 231]. Понятие права охватывает не только общеобязательные нормы, но и процесс их реализации на практике. Постконституционный выбор представляет собой выбор между вариантами рабочих правил перераспределения прав собственности, которые меняются непрерывно, но в заданных, постепенно уточняемых, границах. Политический статус субъекта федерации - это постоянно изменяющаяся совокупность его прав и обязанностей, обусловленная вступлением в правоотношения в рамках системы. Политический статус субъекта федерации есть мера политической активности, проявляющаяся в способности сосредоточить на локальном уровне определенный набор прав собственности.
При рассмотрении структуры политического статуса субъектов федерации можно выделить несколько основных блоков прав собственности, подлежащих перераспределению: целевой, включающий функции субъекта; тесно связанный с ним компетенционный блок, раскрывающий механизм выполнения задач, и структурно-организационный блок. В периоды стабильности системы возможно параллельное существование нескольких вариантов перераспределения прав собственности. Институт считается победившим, когда выигрывает количественно; унификация происходит тогда, когда достигается высокий уровень разнообразия субъектов, использующих данный вариант. При этом совершенно неважно, что стандарт не является наилучшим, просто в процессе политического торга под ним проведено большее количество сделок.
Чем большее число участников политического торга работает по избранным правилам, тем дешевле данная деятельность, так как издержки раскладываются на большее число нормоприменительных актов. Единичные акты купли-продажи не могут сформировать равновесной цены на товар, а применение стандарта тем выгоднее, чем чаще его применяют. Но в условиях крайне неоднородной страны варианты распределения прав собственности могут быть не одинаковы для различных участников политического торга, так как, согласно закону иерархических компенсаций, однообразие, установившееся на верхнем уровне системы, требует разнообразия на ее нижних уровнях.
Каждый период времени выявляет ряд проблем и вопросов, разрешение которых возможно в Российской Федерации только посредством дополнительного перераспределения полномочий между властными уровнями. В российской практике различие в политическом статусе субъектов реализуется через механизм разграничения полномочий в рамках совместного ведения с центром.
Совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов является системообразующим элементом российского федерализма. Разнообразие статуса регионов в этом случае обеспечивается постоянным заключением институциональных сделок в рамках политического торга, что находит свое выражение в более или менее удачных попытках субъектов Российской Федерации осуществлять опережающее нормотворчество и передачей полномочий на другой уровень государственной власти. Имеет место и такая практика адаптации федеральной нормы к местной специфике, как ее сознательное игнорирование с последующей попыткой доказательства своей правоты на федеральном уровне. Таким образом, норма наполняется региональной практикой правотворчества, границы стандарта перераспределения и статус региона постоянно уточняются.
Как уже было отмечено, субъект федерации - это сложный феномен, сочетающий в себе черты как структурного элемента в системе власти, так и субъекта (фирмы), предоставляющего общественные блага. Введя типологию субъектов федерации, их «виды» в рамках конституционного выбора, федеральный законодатель вынужден был проигнорировать объективные различия экономических возможностей регионов в одинаковых для всех предметах ведения (сказалась зависимость института от предшествующего развития, так называемые QWERTY эффекты). Это привело к недоопределенности прав, многочисленным экстерналиям и перекрещиванию юрисдикций органов публичной власти. Издержки трансформации возникают в случае несогласованного изменения взаимосвязанных институтов. Статус республик как полноправных участников федеративных отношений в марте 1992 года был перенесен на объективно неготовые к этому территории, границы которых сложились в совершенно иных
экономических условиях. Возросшее число каналов перераспределения прав собственности вызвало количественное увеличение борьбы за ренту, что в свою очередь вызвало рост трансакционных издержек.
Сложно сказать, в каких территориальных рамках должны локально концентрироваться права собственности, иными словами, каким должен быть размер субъекта федерации. До сих пор доминирует некий эмпирический подход, согласно соображениям «здравого смысла». Соответственно, количество субъектов варьируется от количества точек роста - «модернизационных центров» (верхняя граница, в силу странной для России методологии, определяется в 50 единиц) [11, с. 125] - до совершенно невообразимого количества в рамках экстерриториальной модели. Только в рамках теории общественного выбора и экономики права были сделаны попытки выработать теоретические подходы к решению данного вопроса [12]. Но такой концептуальный расчет не доведен до уровня пригодных для практического использования методических приемов [13].
Неравномерность регионального развития является объективной основой для переуступки полномочий малоэффективными собственниками в пользу более эффективных. Можно сказать, что общество способно выбирать наилучшие варианты распределения прав собственности, независимо от того, как и между какими структурами они распределены первоначально. Подобную точку зрения называют политической теоремой Коуза. Существует несколько формулировок теоремы, но всегда неизменны предполагаемые результаты: в конечном итоге первоначально неэффективное распределение юридических прав
обязательно станет эффективным. Предполагается, что давление со стороны новых «владельцев» влечет за собой автоматическое создание новых институтов, а мотивация максимизации прибыли достаточна для того, чтобы эти институты стали эффективными, однако подобные результаты возможны при соблюдении двух условий: обмен правами должен осуществляться свободно и на конкурентной основе; при переходе прав собственности трансакционные издержки крайне низки.
Следовательно, постепенно «ошибки» в распределении прав собственности исправляются через обмен правами. Юридической основой таких действий является возможность заключения соответствующих соглашений между автономными округами и областями (краями) по закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Логический итог таких соглашений - самоликвидация некоторых субъектов федерации, неспособных обеспечить «средний» по федерации уровень предоставления общественных благ.
В 2005 году путем поглощения полномочий Коми-Пермяцкого АО Пермской областью возник Пермский край. В октябре 2004 года Эвенкия ратифицировала договор «Об основах отношений с органами государственной власти Красноярского края», обменяв права субъекта федерации на живые деньги, что привело к созданию нового субъекта федерации. Особенно показательная ситуация сложилась в Корякском автономном округе: после череды стихийных бедствий и техногенных аварий стало ясно, что в местном климате более или менее комфортно только жителям, сохранившим родовой уклад. Поэтому вполне логичным выглядит вхождение Корякии в Камчатскую область с 1 июля 2007 года с сохранением за собой некоторых прав собственности.
Долгое время референдум об объединении Усть-Ордынского Бурятского автономного округа и Иркутской области откладывался. Причина понятна: окружной бюджет в значительной мере формируется за счет трансфертов, в результате чего на одного жителя округа приходится больше средств, чем на жителя области. После внесения изменений в вышеуказанный Закон и значительной инвестиционной поддержки, обещанной образованным субъектам федерации, в объединении появился смысл [14]. Жители Прибайкалья 16 апреля 2006 года одобрили слияние Иркутской области и УОБАО. По словам губернатора области А. Тишанина, «от референдума зависело многое, и очень хорошо, что это понимает население» [15, с. 3]. С 1 января 2008 года новый субъект считается образованным. Успешное слияние Иркутской области сразу же изменило позиции руководства Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа. 11 марта 2007 был проведен соответствующий референдум. Некоторое время главной задачей рабочей группы в составе представителей субъектов федерации был «поиск источников ресурсов, которые появятся в результате объединения» [16], но Президент снял проблему, подписав указ о выделении 2,5 млрд рублей для решения социально-экономических проблем [17]. С первого марта 2008 года Забайкальский край будет считаться образованным.
С точки зрения теоремы Коуза, не имеет значения, кто является владельцем ресурсов, а важно, чтобы он был установлен. Когда владелец установлен, то можно перераспределять активы таким образом, чтобы максимизировать их стоимость. Так как достижение оптимального распределения политических прав тормозится трансакционными издержками, федеральный центр в ряде случаев фактически назначает более эффективного собственника: базовый субъект федерации не имеет принципиального значения. «Парад
суверенитетов» в свое время был выгоден российским регионам: одни получали прямой выход на Москву (на перераспределяемые ресурсы), другие - сбрасывали со своего бюджета «ненужные» издержки. Проиграла только федерация в целом. Микроскопические по территории и уровню экономического развития регионы имеют высокую степень дотационности на содержание аппарата (уполномоченных по правам человека, избирательных комиссий, членов Совета Федерации и т.п.), носящую характер трансакционных издержек. Кроме того, в них не действует эффект экономии от масштабов деятельности.
Основное содержание региональной политики, проводимой федеральными властями - это различное отношение к различным регионам. Цель такой политики, которая одновременно может считаться и компенсирующей, и стимулирующей - перераспределение ресурсов для оптимизации территориальной структуры. Это выделение «нуждающихся» регионов, реанимация «депрессивных» и стимулирование «успешных». Стимулирующая политика предполагает инфраструктурную подготовку территории для новых видов деятельности, компенсирующая политика - смягчение социальных диспропорций. Планируется, что постепенно федеральный центр будет снимать с себя полномочия по датированию округов (а потом и др. «видов» субъектов), так как объективно стремится к максимальному финансированию со стороны субъектов федерации. Регионы заинтересованы в обратном. Через механизм спроса и предложения функционирует политический рынок, на котором и формируется статус субъекта Российской Федерации.
Этот статус может даже включать «суверенитет», понимаемый как способность «самостоятельно, независимо и ответственно решать стоящие перед ним задачи» [18]. Например, Татарстан в 2005 году предложил новую редакцию договора о разграничении полномочий и, в принципе, со стороны центра не последовало возражений. В феврале 2007 года Совет Федерации отклонил законопроект «Об утверждении договора...», но 4 июля он вновь был поддержан Госдумой. Прежний договор предоставлял Татарстану исключительное право распоряжаться недрами и давал преференции татарскому языку. В новом варианте данные положения сформулированы более уклончиво. Татарстан является регионом-донором и занимает высокое место по объему ВРП. В этой системе «вид» субъекта федерации, к унификации которого призывают определенные исследователи, имеет небольшое практическое значение [19].
Концепция развития статуса субъектов федерации как спецификации политических прав может быть использована для объяснения многих явлений и тенденций в современной Российской Федерации.
Литература
1. Тамбовцев В.Л. Институциональный рынок как механизм институциональных изменений // Общественные науки и современность. 2001. № 5.
2. Лексин В., Швецов А. Общероссийские реформы и территориальное развитие. Ст. 11 // Российский экономический журнал. 2004. № 4.
3. Познер Р.А. Экономический анализ права: В 2 т. / Пер. с англ. / Под ред. В.Л. Тамбовцева. СПб.: Экономическая школа, 2004. Т. 2.
4. Штаммлер Р. Сущность и задачи правоведения. М., 1908.
5. Известия ЦК КПСС. 1991. № 4.
6. Кондрашев А.А. Конституционно-правовая ответственность субъекта федерации: вопросы теории и проблемы реализации // ЖРП. 2000. № 2.
7. Бьюкенен Дж. Конституция экономической политики // Джеймс Бьюкенен. Соч. М., 1997. Т. 1.
8. Малахов В.П., Суханов В.В. Правовое пространство. М., 2004.
9. Погожаева Е.Ю. Российская федеративная государственность в институционально-правовом контексте: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2007.
10. Ленин В.И. Философские тетради. Полн. собр. соч. Т. 29.
11. Косиков И.Г. Исчезающие субъекты федерации: российские автономии в контексте федеративной реформы // Россия и современный мир. 2007. № 2.
12. Циммерман Х. Муниципальные финансы. М., 2003.
13. Швецов А. Пространственные параметры муниципальных образований: постсоветские «качели» и экономические основания рационализации // РЭЖ. 2007. № 3.
14. Указ Президента Российской Федерации от 6 апреля 2006 года № 323 «О мерах по социальноэкономическому развитию Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа».
15. Байкал в особо крупных размерах // Российская газета. 2006. 18 апреля.
16. Объединяться стало модно // Российская газета. 2006. 6 апреля.
17. Указ Президента Российской Федерации от 1 марта 2007 года № 260 «О мерах по социальноэкономическому развитию Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа».
18. Ягудин Ш. Государство - субъект федерации: проблемы теории и практики // Казанский федералист. 2003. № 3 (7).
19. Добрынин Н.М. Новый российский федерализм и конституционная реформа как неизбежность ожидаемых перемен // Журнал российского права. 2004. № 3.
