CC BY
30
А.М. Саввин
ОБЛАСТИ И КРАЯ КАК СУБЪЕКТЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (К ВОПРОСУ О МЕТОДОЛОГИИ ИССЛЕДОВАНИЙ
РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА)
Особую динамику современным политическим процессам придает неравномерность, в том числе и неравномерность регионального развития. Неравномерность развития влечет необходимость регионального структурирования пространства в рамках региона - территории, обладающей особенностями социально-экономического характера, политической организацией, возможностью принятия политических решений и выступающего как субъект права. В этом случае регионы есть субъекты федерации, которые в нашей стране конституционно разделены на определенные «виды».
В рамках региональных исследований одним из основных дискуссионных вопросов является вопрос о российском федерализме. Федерализм обращен к горизонтально неоднородному обществу, и поэтому в России он «естественен». Данностью является и необходимость рационализации управления в сложных и неоднородных системах. Но многие вопросы, связанные со спецификой его российского варианта, нуждаются в научном осмыслении. К какой модели относится российский федерализм, применимо ли вообще понятие «модель федерализма» к его характеристике? Как соотносятся в российских условиях понятия «децентрализация» и «федерализм»? Каковы перспективы российского федерализма: судьба ли это страны или только рациональный выбор?
Ответы на эти вопросы во многом зависят от применяемой методологии исследования. Авторы, стоящие на позициях этнической государственности, увязывают российский федерализм с языковыми, религиозными и прочими особенностями социальных групп и, как правило, применяют историкокомпаративный анализ. Другие исследователи в процессе анализа российского федерализма, в частности определения объема полномочий субъектов Федерации, пытаются применить достижения точных наук, вводя понятия «плотность федерации», «емкость федерации» [1], применяя теорию самоорганизации [2].
Разумеется, единой методологии исследования феномена регионализма не может быть, т.к. его содержание составляют нормы, ценности и смыслы одновременно. И как любое научное направление, регионализм подвижен: изменяется господствующее мировоззрение и инструментарий познания. В последнее время популярными подходами к изучению социальных явлений стали теория общественного выбора и Law and Economics, изучающие экономическую обусловленность норм и их влияние на хозяйственную деятельность. С такой позиции федерализм необходимо рассматривать в основном в плоскости распределения и передачи соответствующих полномочий или прав собственности.
В современной науке термином «права собственности» обозначаются санкционированные поведенческие нормы, предписания определенного поведения. Права собственности представляют собой совокупность прав на использование тех или иных благ. Право собственности может служить обобщающим понятием для характеристики системы полномочий центра и регионов в определенной сфере общественных отношений.
Классический генезис субъекта федерации связан с потерей государством своего суверенитета вследствие объединения с другими подобными государствами. Для России XX века характерен иной путь: децентрализация унитарного государства. Данный факт вполне вписывает в методологию Law and Economics, базовым понятием которой является «трансакция». Трансакция - это добровольная сделка, совместное действие субъектов права, проведенное по соглашению сторон. Основным механизмом формирования прав путем трансакций является делегирование полномочий сверху вниз.
В широком понимании федерализм представляет собой философскую концепцию, идею разумного согласования общественных интересов. В рамках избранной методологии федерализм можно понимать как совокупность преобладающих вариантов обменов (перераспределения) прав собственности. Процедуры перераспределения прав собственности являются федеративными отношениями. Между различными типами федеративных отношений существует определенная конкуренция: они должны обеспечивать функционирование системы с наименьшими трансакционными издержками.
Определение федерации следует давать исходя из ее функциональных характеристик. Это особая система отношений, зафиксированных принципов федерализма. Институт субъекта федерации возникает тогда, когда издержки спецификации прав собственности на более высоком уровне и их трансакции высоки.
Описание общественной деятельности в терминах обмена политическими ценностями получило название рационального выбора. В процессе федеративных отношений заключаются сделки, объектами которых являются права собственности. Следовательно, торг, предваряющий заключение сделки, мы можем считать политическим торгом, а сделки - институциональными. Институциональные изменения
могут требовать изменения самих ограничений, а могут происходить и в заданных этими ограничениями пределах. Воспользовавшись подходом Дж. Бюкенена, этот непрерывный процесс можно условно поделить на две стадии: выбор института и выбор стратегии поведения в рамках установившихся правил [3].
Рассматривая развитие федерации как системы, мы должны отметить существование переходных периодов, в которых возможны альтернативные направления развития институтов. В случае нарушения обратных связей из-за запредельно высоких издержек на трансакцию институциональные изменения испытывают большое влияние субъективных факторов. Однако изменения не могут быть совершенно произвольными: необходимо оттолкнуться от правил, существующих достаточно давно, чтобы признаваться всеми участниками политического торга. Эффективность нового института зависит в том числе и от ранее проведенных сделок на данном рынке. Когда из множества стандартов выбирается один, возврат к многообразию становится чрезвычайно затрудненным из-за высоких затрат.
Все вышеперечисленные закономерности отчетливо прослеживаются на примере становления и дальнейшего развития областей и краев как субъектов Российской Федерации. РСФСР считалась государством, созданным исторически объединившимися народами, и новая Россия не могла развиваться на другой основе. В ее политическую практику плавно перетекла идея договора с республиками, которая затем трансформировалась в идею договоров со всеми группами субъектов Российской Федерации. На определенном этапе оформился общий стандарт российского федерализма: полномочия в обмен на лояльность (в дальнейшем - на эффективную реализацию полномочий).
В рамках избранного подхода становится возможным сформулировать понятия конституционного (государственно-правового) и политического статуса субъекта федерации. Государственно-правовой статус субъекта характеризует его стабильное состояние и зависит от норм, подлежащих перераспределению. Но понятие права охватывает не только общеобязательные нормы, но и процесс их реализации на практике. Постконституционный выбор представляет собой выбор между вариантами рабочих правил перераспределения прав собственности, которые меняются непрерывно в заданных, постепенно уточняемых границах. Политический статус субъекта федерации - это постоянно изменяющаяся совокупность его прав и обязанностей, обусловленная вступлением в правоотношения в рамках системы. Политический статус субъекта федерации является мерой политической активности, проявляющейся в способности сосредоточить на локальном уровне определенный набор прав собственности.
При рассмотрении структуры политического статуса областей и краев как субъектов Российской Федерации можно выделить несколько основных блоков прав собственности, подлежащих перераспределению: целевой, включающий функции субъекта; тесно связанный с ним
компетенционный блок, раскрывающий механизм выполнения задач, и структурно-организационный блок.
В периоды стабильности системы возможно параллельное существование нескольких вариантов перераспределения прав собственности. Так, в 1996-1998 гг. возникло параллельное конституционному договорное разграничение полномочий и сложились три группы российских регионов. Первая группа подписала индивидуальный договор с выделением исключительных предметов ведения. Если договор с Калининградской областью вписывался в рамки политического оформления особой экономической зоны, то договор со Свердловской областью заменял конституцию несостоявшейся Уральской республики. Вторая группа регионов подписала разработанный в центре типовой договор, по которому гарантировалось более или менее регулярное поступление федеральных средств. Третья группа регионов в силу различных причин договор не подписала.
Вторая группа была наиболее многочисленной, что предопределило постепенное вырождение договорной практики. Договоры были заменены системой законов по предметам совместного ведения и соглашениями о передаче полномочий, что также предусмотрено российской Конституцией. В условиях конкуренции институт считается победившим, когда выигрывает количественно; унификация происходит тогда, когда достигается высокий уровень разнообразия субъектов, использующих данный вариант. При этом совершенно неважно, что стандарт не является наилучшим, просто в процессе политического торга под ним проведено большее количество сделок.
В условиях неоднородной страны варианты распределения прав собственности могут быть неодинаковы для различных участников политического торга, т.к. однообразие, установившееся на верхнем уровне системы, требует разнообразия на ее нижних уровнях. Каждый период времени выявляет ряд проблем и вопросов, разрешение которых возможно в Российской Федерации только посредством дополнительного перераспределения полномочий. В российской политической практике различие в политическом статусе субъектов реализуется через механизм разграничения полномочий в рамках предметов совместного ведения, основные принципы которого были установлены Конституционным судом РФ в 1998 году: 1) федеральные законы могут определять конкретные
полномочия органов власти субъектов; 2) президент и правительство вправе принимать нормативные акты по предметам совместного ведения.
Совместное ведение Российской Федерации и субъектов (главным образом областей и краев) является системообразующим элементом российского федерализма. Прав собственности, не подлежащих перераспределению и закрепленных в процессе регионального нормотворчества, не существует: сфера совместного ведения - это сфера ведения федерации, где отдельные права собственности делегированы субъектам.
Границы стандарта перераспределения постоянно уточняются. Первая редакция Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» установила довольно широкий перечень полномочий, которые могут осуществлять субъекты за счет своих собственных средств. В дальнейшем полномочия органов государственной власти субъектов будут несколько расширены, разумеется, если найдутся необходимые средства. Таким образом, политический торг сместился в сферу материального обеспечения отдельных полномочий, и одновременно сузилось поле торга за полномочия как таковые. Полномочия при недостаточной материальной базе никому не нужны, более того, их наличие может быть опасным для руководства области или края [4].
Структурно-организационный компонент политического статуса субъектов федерации характеризует их возможность определять, контролировать и организовывать свои политические структуры - совокупность норм, относящихся к государственной власти. Система органов государственной власти субъектов определяется ими самостоятельно в соответствии с общими принципами, установление которых относится к совместному ведению. В тексте Конституции не упоминается о выборах или назначениях губернаторов. Она лишь устанавливает границы, в которых возможен политический торг.
Еще во время существования Советского Союза стал формироваться рынок норм, регламентирующих статус органов власти на местах. Согласно Указу Пре-зидента и постановлению Съезда административно-территориальными образованиями управляли назначенные главы администраций, а весь 1992 год действовал мораторий на любые выборы (кроме тех, которые уже успели назначить). Параллельно существовал стандарт статуса органов государственной власти республик как единственных полноправных субъектов Федерации, объявивших о своем суверенитете.
Во время борьбы с Верховным Советом Б.Н. Ельцин не раз заявлял, что не может существовать никаких ограничений республиканского суверенитета, чем способствовал выбору данного стандарта всеми российскими регионами. Осенью 1993 года Вологодский и Свердловский облсоветы приняли решение образовать республики в составе РФ, об этом в открытую говорили представители других краев и областей. В 1995 году президентскими указами были проведены выборы в отдельных субъектах в качестве политической платы за поддержку региональными элитами кандидатуры Б.Н. Ельцина на выборах, хотя до 1996 года все региональные выборы носили характер привилегии. Норма о необходимости их проведения во всех субъектах Федерации была включена в Закон о формировании Совета Федерации после ожесточенной борьбы между избранными и назначенными главами администраций в условиях цейтнота - полномочия первого Совета Федерации истекали.
Избранные губернаторы присвоили ренту и в дальнейшем оказывали организованное сопротивление в верхней палате попыткам сменить стандарт. Практически никто из них не управлял в соответствии с принципами согласительной политической системы, многие участвовали в разделе собственности, косвенно контролировали силовые структуры. Лица, приходившие к власти в областях и краях, если не были прямо «продавлены» административным ресурсом федерального центра, то были ставленниками олигархических групп. Они не имели возможности покинуть пост, не расплатившись по своим обязательствам. Некоторые губернаторы откровенно шантажировали федеральный центр дестабилизацией политической системы (социальным взрывом). Но постепенно процедура выборов главы администрации субъекта Российской Федерации стала вырождаться. С одной стороны, с 2001 года они получили возможность избираться более чем на два срока подряд, с другой - стало ясно, что федеральный центр косвенно может не допустить к выборам любое лицо.
Анализируя эволюцию статуса органов государственной власти областей и краев как субъектов Российской Федерации, необходимо исходить из следующего принципа: если трансакционные издержки, возникшие в результате передачи прав собственности на нижестоящий уровень власти, превышают выгоду от этой передачи, то данные элементы прав собственности должны оставаться за федеральным центром. В 2004 году президент выступил с идеей изменения принципа формирования региональной исполнительной власти. Проект был одобрен почти всеми законодательными собраниями регионов, а в соответствии с теорией общественного выбора субъекты соглашаются подчиниться принуждению только в том случае, если конечные результаты политического обмена соответствуют их интересам.
Изменения, внесенные в процедуру «выборов» губернаторов с 1 июля 2009 года Федеральным законом «О внесении изменений в Федеральный закон об основных принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти и Федеральный закон “О политических партиях”», согласно которым соответствующие кандидатуры представляются победившими на региональных выборах партиями, принципиально не меняют ситуации.
Так, в сентябре 2009 года, желая подчеркнуть новый формат процедуры, Б. Грызлов представил президенту «пухлое» досье на каждого из кандидатов на пост губернатора Свердловской области, включая и Э. Росселя. По закону президент имеет право дважды их отклонить, но, разумеется, этого не произошло, в Законодательное собрание региона были внесены кандидатуры действующего губернатора, председателя областного правительства и директора Департамента промышленности. На пост губернаторов Астраханской и Курганской областей «Единая Россия» также предложила действующих глав администраций, вице-губернаторов, председателей законодательных собраний и депутатов Г осударственной Думы.
Кандидатура является итогом консенсуса, к которому пришли региональные элиты, что должно снизить отрицательные внешние эффекты данной процедуры и укрепить основы российского распределительного федерализма.
Субъект федерации - это сложный феномен, сочетающий в себе черты как структурного элемента в системе власти, так и субъекта (фирмы), предоставляющего общественные блага [5]. Введя типологию субъектов федерации, их «виды», в рамках конституционного выбора федеральный законодатель вынужден был проигнорировать объективные различия экономических возможностей регионов в одинаковых для всех предметах ведения. В том числе была признана возможность вхождения автономных округов в состав областей и краев, что привело к перекрещиваю юрисдикций органов публичной власти, недоопределенности прав, многочисленным внешним эффектам.
Издержки трансформации возникают в случае несогласованного изменения взаимосвязанных институтов. Статус республик как полноправных участников федеративных отношений был перенесен на объективно неготовые к этому территории, границы которых сложились в совершенно иных экономических условиях. Содержание данных субъектов федерации оказалось невыгодным, несмотря на то, что для укрепления их политического статуса были переброшены средства из других сфер инвестирования. Возросшее число каналов перераспределения прав собственности вызвало количественное увеличение борьбы за ренту, что в свою очередь вызвало рост трансакционных издержек.
Неравномерность регионального развития является объективной основой для переуступки полномочий малоэффективными собственниками в пользу более эффективных. Можно сказать, что общество способно выбирать наилучшие варианты распределения прав собственности независимо от того, как и между какими структурами они распределены первоначально. Постепенно «ошибки» в распределении прав собственности исправляются через обмен правами. С 2005 года автономные округа стали стремительно терять свой статус, меняя полномочия субъектов Федерации на живые деньги в рамках программ федеральной помощи. Богатые нефтедобывающие округа сохранили свою самостоятельность взамен на известные платежи в областной бюджет. В данных случаях спецификация прав собственности на окружном уровне связана с меньшими трасакционными издержками, и «матрешечные» регионы выглядят более устойчиво, чем «укрупненные» субъекты Федерации.
Классический федерализм основан на особом типе политической культуры и «федералистских» социальных отношениях, в основе которых лежит убеждение людей в необходимости полицентрической организации общества. Строго говоря, понятия «федерализм» и «децентрализация» несовместимы, т.к. децентрализация - это передача власти в рамках иерархически организованной системы, а классический федерализм скорее следует понимать как нонцентрализм - рассеивание власти в духе Ф. Хайека. В общественном же сознании российских граждан живет идея общества как иерархически организованной структуры. В отношении краев и областей как субъектов Российской Федерации федерализм и децентрализация - понятия взаимозаменяемые, федерализм в данном случае есть только юридическая форма разделения власти и собственности.
В силу крайней неравномерности регионального развития Российской Федерации цели государства могут реализовываться эффективно не непосредственно центром, а через его субъекты. Основное содержание региональной политики, проводимой федеральными властями, - это различное отношение к различным регионам. Цель такой политики, которая одновременно может считаться и компенсирующей, и стимулирующей, - перераспределение ресурсов с целью оптимизации территориальной структуры.
В принципе данная конструкция совершенно не соответствует общепринятой системе разграничения полномочий в рамках кооперативного федерализма, но вписывается в концепцию федерализма «конкурентного». Конкурентный федерализм предусматривает соперничество органов
власти в ситуации, аналогичной открытому рынку, только в российских условиях борьба идет не за голоса граждан, а за перераспределяемые ресурсы. Популярная идея «деволюции» если и применима к России, то только как характеристика процесса федерализации страны в целом, процесса локализации политических полномочий. Но гарантий сохранения переданных полномочий, разумеется, не существует.
Таким образом, концепция развития политического статуса субъектов федерации как спецификации политических прав может быть использована для объяснения многих явлений и тенденций в современной Российской Федерации.
Литература
1. Добрынин Н.М. К вопросу о методологии исследования феномена российского федерализма // Право и политика. 2004. № 1.
2. Добрынин Н.М. Синергетика и федерализм // Государство и право. 2007. № 7.
3. Бьюкенен Дж. Конституция экономической политики // Джеймс Бьюкенен. Сочинения: Пер. с
англ. Сер.: «Нобелевские лауреаты по экономике». М., 1997. Т. 1.
4. Указ Президента РФ от 28.07.2007 № 852 «Об оценке эффективности деятельности органов
исполнительной власти субъектов Российской Федерации» // http://document.kremlin.ru
5. Швецов А. Пространственные параметры муниципальных образований: постсоветские «качели» и экономические основания рационализации // РЭЖ. 2007. № 3.
