CC BY
34
Экономический вестник Ростовского государственного университета 2005 Том 3 № 4
98 ВОЗРОЖДАЯ lEIOCTIICTb КЩЕСТВ03ІАНІ9
АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ РЕФОРМА В РОССИИ И ПОЛИТИЧЕСКАЯ ТЕОРЕМА КОУЗА («укрупнение регионов» как спецификация политических прав)
А.М. САВВИН
кандидат политических наук, старший преподаватель Тульского филиала Московского университета МВД России
Действующее территориальное устройство Российской Федерации сложилось в своеобразных социально-экономических условиях и в настоящее время нуждается в модернизации. Однако изменение границ субъектов федерации выступает частью более широкой проблемы - проблемы разграничения полномочий между различными уровнями публичной власти в нашей стране. Она является одной из наиболее сложных и до конца не разрешенных проблем федерализма -не разрешенных пока ни на практическом, ни на теоретическом уровнях1.
«Подчинение» субъектов Российской Федерации центру в начале 2000-х гг. кажется малообъяснимым, поскольку власть регионов сохранила все ресурсы, которыми располагала и ранее. На самом же деле никакой революции не произошло, позитивное взаимодействие центра и субъектов всегда являлось приоритетом российских региональных элит. Сейчас всем становится ясно, что установление новых правил игры стало рациональным выбором участников данного процесса, а значит, для его анализа можно применять методы, разработанные в рамках экономической науки.
Можно ли отождествить федеративное государство (субъект федерации) с фирмой и применить для его анализа экономическую теорию права? Американская традиция предусматривает рассмотрение теории и практики федерализма именно с позиций экономического подхода. Однако российская правовая система - это не система общего права (common law). Поэтому требуется творческое приложение достижений западной экономической мысли к российской действительности. Кроме того, буквальное отождествление федерации и фирмы невозможно, поскольку фирма нацелена на максимизацию прибыли, а перед государством стоят более разнообразные задачи.
Однако, во-первых, экономическая эффективность государственного управления желательна в любом случае. Во-вторых, государственное образование можно
1 Н.М. Добрыниным сделана попытка комплексного рассмотрения возможного территориального устройства страны в зависимости от целевой функции государства (см.: Добрынин Н.М. Построение концептуальной модели нового российского федерализма и комплексный, системный подход в оптимизации федеративных отношений // Государство и право. 2005. № 2. С. 100-103).
© Саввин А.М., 2005
рассматривать как некий мнимый субъект, считая, что реально существует только элита, которая старается максимизировать прибыль. В-третьих, можно говорить об отождествлении процесса управления государственным образованием и фирмой.
В любом случае, государственное управление можно рассматривать как обмен между уровнями власти пучками правомочий и говорить, что в отношении субъектов Российской Федерации со стороны федерального центра осуществляется спецификация прав собственности. Спецификация прав способствует устойчивости социально-экономической среды и формирует у экономических агентов стабильные ожидания относительно того, что они могут получить в результате своих действий. Следовательно, свойственную России неустойчивость субъектов федерации можно рассматривать как следствие недоопределенности прав.
Однако, в силу крайней неравномерности регионального развития, полномочия уровней государственной власти в Российской Федерации не удастся разграничить раз и навсегда. Львиная доля взаимоотношений между органами власти разных уровней в федеративных государствах связана с практическим их осуществлением, что превращает федерализм в систему частично совпадающих юрисдикций и дробления властных полномочий. Из этого следует, что экономический анализ проблемы не означает призыва к точному определению правомочий любой ценой - особенно за тем пределом, где выигрыш от преодоления их «размытости» уже не будет окупать связанные с этим издержки.
Издержки, связанные с перераспределением прав собственности, в 1930-е гг. получили название трансакционных. «Трансакция» в данном случае - это отчуждение и присвоение прав собственности и свобод, созданных обществом [10, р. 652]2. Данная категория была введена в научный оборот Р. Коузом, автором знаменитой «теоремы Коуза». Эта теорема гласит, что если законодатель четко определит права собственности, а органы юстиции проконтролируют выполнение контрактных обязательств, то субъекты экономической деятельности смогут достигнуть в своей деятельности эффективных результатов независимо от начального распределения прав.
Если предположить существование нулевых трансакционных издержек, государству вообще не следует осуществлять каких-либо федеративных реформ, поскольку полномочия (права на использование и принятие решений в отношении тех или иных ресурсов, включая федеральные субсидии) перейдут более эффективному собственнику «естественным путем». Однако издержки в форме расходов на ведение переговоров, защиты своих прав от оппортунистического поведения и т.п. всегда имеют место быть. «Если мы переходим от режима с нулевыми трансакционными издержками к режиму с положительными трансакционными издержками, сразу же становится ясной важность правовой системы...» [9]. В России влияние норм на региональное развитие вообще трудно переоценить: более высокий политический и правовой статус субъекта федерации («республика», «столица» и т.п.) при прочих равных условиях дает заметное преимущество в части обладания правами собственности3.
2 В системе «центр - регионы» речь может идти о «трансакции управления», когда право принимать решение фактически принадлежит только одной стороне. В системе «регион - регион» можно говорить о «трансакции сделки», означающей перераспределение прав собственности при обоюдном согласии сторон.
3 Примером подобного преимущества служат масштабные финансовые вливания в экономику Татарстана, (приуроченные к празднованию «тысячелетия Казани»), своеобразный политический статус Петербурга, особый политический статус Чеченской Республики и т.п.
Экономический вестник Ростовского государственного университета 2005 Том 3 №4
Экономический вестник Ростовского государственного университета 2005 Том 3 № 4
Сегодня многие специалисты признают, что вялый рост российской экономики в значительной степени обусловлен высокими трансакционными издержками: они уже достигли такой величины, когда обслуживание сделок поглощает огромные ресурсы. В этой ситуации роль федерального центра сразу же становится значимой; правила, им устанавливаемые, заменяют собой ситуацию нулевых трансакционных издержек. Р. Коуз утверждал, что, даже если можно изменить законное разграничение прав с помощью трансакций, весьма желательно уменьшить потребность в них. Поэтому выбор методов реформирования нашей страны в ходе федеративной реформы следует обусловить именно соображениями экономии трансакционных издержек.
В начале 1990-х гг. в Российской Федерации существовало наследие административно-территориального деления советских времен, когда в ряде случаев границы регионов были определены отнюдь не оптимально. Тогда это было оправданно - обстановка не позволяла дожидаться, пока стабильная институциональная среда сформируется «естественным путем» (скорее всего, это произошло бы в форме распада страны). Центр был вынужден взаимодействовать с конкретной элитой конкретного региона, так как стратегической целью была не эффективность государственного управления, а сохранение целостности государства. Локальные политические цели мешали вплотную заняться формированием экономически оптимальных границ субъектов, равно как и осуществлять какую-либо долгосрочную региональную политику. Изменению границ субъектов препятствовали и неопределенность будущей институциональной среды, и фактический контроль региональной экономической деятельности со стороны губернаторов.
В настоящее время эффективность государства становится более важной целью, чем сохранение status quo. Однако если рассмотреть динамику показателей, характеризующих неравномерность распределения валового регионального дохода, то можно заметить, что неравенство достаточно велико и не имеет тенденции к снижению (см. таблицу).
Дифференциация показателей экономического развития различных регионов России4
Регион Индекс промышленного производства*, в % Инвестиции в основной капитал, млн руб. Среднемесячная номинальная зарплата**, руб. Естественный прирост населения на 1GGG чел.
г. Москва 1G9,1 317 944,9 1G 637,6 -3,8
Коми-Пермяцкий АО 89,G 1 374,1 3 5G3,7 -1G,9
Курганская область 1G9,1 5 656,2 4 576,2 -6,9
Свердловская область 1G9,6 69 4B3,G 6 972,G -5,8
Челябинская область 1G4,6 5G 2G9,3 5 939,9 -5,6
Тюменская область 1GB,S 363 631,7 17 343,5 +3,4
Ямало-Ненецкий АО 1G5,6 156 884,3 24 219,6 +8,2
Красноярский край 1G2,1 43 868,4 8 54G -3,9
Таймырский АО 1G5,4 2 3G3,G 16 G35,8 +7,6
Эвенкийский АО 1GS,6 1 G84,9 11 689 +2,8
4 Составлено по данным Федеральной службы государственной статистики (http://www.gks.ru).
Окончание таблицы
Регион Индекс промышленного производства*, в % Инвестиции в основной капитал, млн руб. Среднемесячная номинальная зарплата**, руб. Естественный прирост населения на 1000 чел.
Иркутская область 104,1 25 339,3 7 370,0 -4,1
Усть-Ордынский АО 85,4 443,1 3 434,9 -0,8
Камчатская область 94,9 3 865,8 12 471,8 -0,1
Корякский АО 79,0 419,2 14 566 -5,4
Республика Ингушетия 92,1 819,9 4 337,5 + 10,5
* Индекс промышленного производства характеризует изменение масштабов производства за год. Индекс характеризует изменение создаваемой в процессе производства стоимости в результате изменения только физического объема производимой продукции. Для его исчисления используется метод, основанный на динамике показателей продукции в натуральном выражении с последующей поэтапной агрегацией на укрупненные отрасли и промышленность в целом.
** Номинальная зарплата исчисляется делением фонда заработной платы работников на среднесписочную численность работников. В фонд заработной платы включаются начисленные суммы в денежной и натуральной форме, доплаты и компенсационные выплаты, связанные с режимом работы и условиями труда.
На полюсах благополучия и неблагополучия находятся несколько «нефтяных» регионов и аграрные территории. Но в каждом федеральном округе есть один-два региона, создавших внутренние институты развития и демонстрирующих значительный рост.
Конечно, естественные территориальные различия полезны, поскольку обеспечивают динамику в размещении мест предложения труда, структуре промышленности и населения. Но высокая степень дифференциации экономических показателей регионов требует перераспределения средств между ними. Принципом перераспределения должно быть выравнивание возможностей регионов по предоставлению общественных благ, а не выравнивание показателя валового регионального продукта (ВРП). Следовательно, в новой политической ситуации централизованная редистрибуция искажает те процессы, которые происходили бы без вмешательства федерального центра.
Источник этих процессов все тот же - крайняя неравномерность регионального развития. Они проявляются в переуступке своих полномочий менее эффективными собственниками более эффективным собственникам. Эффективным в данном случае - более богатым, поскольку в рыночной экономике полезность для общества измеряется именно богатством. Можно сказать, что общество способно выбирать наилучшее распределение властных полномочий независимо от того, как и между какими группировками первоначально распределена политическая власть. Первоначальное распределение власти не влияет на развитие общества в целом. Подобную точку зрения называют «политической теоремой Коуза» [7; 8].
Даже если центр ошибся в первоначальном распределении прав, то субъекты федерации исправят эту ошибку через свободный обмен правами. Юридическая основа таких действий - это возможность заключать соответствующие соглашения между автономными округами и областями (краями) (по закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»), а также образовывать новый субъект федерации на базе нескольких существую-
Экономический вестник Ростовского государственного университета 2005 Том 3 №4
Экономический вестник Ростовского государственного университета 2005 Том 3 № 4
щих (по Федеральному конституционному закону от 17 декабря 2001 г.). Логический итог таких процессов - самоликвидация некоторых субъектов федерации, испытывающих экономические трудности. Иллюстрацией процесса может послужить образование с 1 января 2005 г. Пермского края, путем фактического поглощения богатой Пермской областью полномочий бедного Коми-Пермяцкого автономного округа.
Подобные процессы идут в Эвенкии, Красноярском крае и на Таймыре, где более или менее комфортные условия жизни возможны только на юге региона. Эвенкия (где 18 тыс. человек живут на гигантской территории северной тундры) в октябре 2004 г. ратифицировала договор «Об основах отношений с органами государственной власти Красноярского края», в котором фактически обменяла права субъекта федерации на живые деньги. Расходные полномочия на территории автономного округа будут реализовываться местными властями за счет субвенций из краевого бюджета. Субвенции же будут формироваться за счет доходных источников на территории округа и федеральных трансфертов для бюджета округа, которые будут проходить через бюджет Красноярского края [2]. Таймыр богат условно - Норильск административно подчинен краю, а северный завоз дорог. Поэтому в апреле 2005 г. на референдуме было принято решение об объединении всех вышеперечисленных регионов в один субъект федерации.
Особенно показательная ситуация сложилась в Корякском автономном округе, где губернатор был отстранен от должности, а вице-губернатор приговорен к трем годам колонии общего режима за «срыв отопительного сезона». В местном климате комфортно только тем жителям, которые сохранили родовой уклад жизни. Поэтому логично выглядело проведение в октябре 2005 г. референдума об объединении округа и Камчатской области в рамках нового субъекта федерации -Камчатского края. Подавляющая часть населения округа высказалась за объединение, население области великодушно на объединение согласилось.
Достижение оптимального распределения политических прав может тормозиться из-за трансакционных издержек - затрат на референдумы, торг по поводу полномочий или кандидатуры будущего губернатора и т.п., а также практики несоблюдения контрактов (издержек оппортунистического поведения). Поэтому государство (федеральный центр) должно назначать более эффективного, с его точки зрения, собственника и обеспечить «прямую покупку» им полномочий. Не имеет значения, кто является реальным владельцем ресурсов, - важно, чтобы он был установлен. А когда он установлен, то можно перераспределять активы таким образом, чтобы максимизировать их стоимость. В этом смысл теоремы Коуза. В российской ситуации все дотационные регионы могут быть кандидатами на объединение. Так как постепенное сжатие экономического пространства (вследствие оттока населения с северных территорий страны) постепенно приводит к естественному изменению административно-территориального деления, «базовый» субъект федерации принципиального значения не имеет.
Однако необходим учет нескольких факторов. Первый - это издержки монополизации. Если полномочия государственной власти лежали бы на плечах огромных суперсубъектов (например, созданных на базе федеральных округов или экономических районов, нарезанных во времена РСФСР), то бюрократическая система стала бы настолько неповоротливой, что полностью исчезла бы возможность для экспериментов в различных сферах общественной жизни. Монополии всегда получают меньший выигрыш от инноваций и всегда теряют меньше, чем конкурентные фирмы, если инновациями не занимаются. Избежать этих
проблем можно только путем деконцентрации, как это делают коммерческие фирмы, учреждая самостоятельные подразделения как отдельные центры прибыли. Кроме того, анализ существовавших и ныне существующих федераций показывает, что государства с очень небольшим количеством субъектов, малоустойчивы [6, с. 468; 11].
Второй фактор - наличие экстерналий. В современном федеративном государстве процесс децентрализации обусловливает некоторые издержки, связанные со стремлением субнациональных властей к достижению собственных целей за счет других регионов. Любая деятельность в рамках региона не может носить изолированного характера, и федеральный центр вынужден расщеплять (периодически перераспределять) полномочия, если они мешают максимизации национального благосостояния5.
В данном случае расщепление прав собственности вовсе не означает их размывания. Дифференциация полномочий позволяет субъекту федеративных отношений специализироваться в реализации того или иного права, что повышает эффективность использования ресурсов. Критерий эффективности требует, чтобы назначение эффективного собственника не было бы произвольным и принудительным: в целом следует руководствоваться общими тенденциями развития, что составляет суть «адаптивного» подхода к региональной политике.
Разумеется, в России столь долгосрочные цели трудно реализовать, не подкрепив их солидными дотациями, и здесь продолжает действовать двоякий принцип их предоставления. С одной стороны, с 2005 г. ставится задача выравнивать только возможности регионов по предоставлению общественных благ по социальным программам. В данном случае подход к субъектам федерации строго индивидуален и учитывает их возможности: где-то из федерального бюджета должен компенсироваться каждый пятый рубль, где-то только 5%, истраченных на поддержку населения сумм [3; 4]. В рамки подобной концепции укладывается и новый закон об особых экономических зонах, по которому регионы смогут участвовать в своеобразном конкурсе на право финансирования со стороны федерального бюджета.
С другой стороны, дотации на обеспечение сбалансированности бюджета предоставляются регионам механически: право на них имеют субъекты Российской Федерации, для которых отношение расходов консолидированного бюджета к доходам составляет 60% [2]. Многие регионы получают средства из федерального бюджета на реализацию собственных (не делегированных) полномочий. Согласно проекту федерального бюджета на 2006 г., объем межбюджетных трансфертов в Российской Федерации составит 426 млрд руб.
Видимо, это является одной из причин, по которой референдум об объединении Усть-Ордынского Бурятского автономного округа и Иркутской области откладывался несколько раз. Окружной бюджет на 80% формируется за счет федеральных средств, в результате чего на одного жителя округа приходится вдвое больше средств, чем на жителя области. Правда, в октябре 2005 г. окружная Дума одобрила формулировку вопроса, который будет вынесен на референ-
5 В данном случае, видимо, следует руководствоваться общим принципом распределения полномочий между уровнями государственной власти: если трансакционные издержки, возникшие в результате передачи прав собственности на нижестоящий уровень, превышают выгоду от нее, то некоторые элементы пучка прав собственности (например, предложение кандидатуры губернатора) должны оставаться за федеральным центром.
Экономический вестник Ростовского государственного университета 2005 Том 3 №4
Экономический вестник Ростовского государственного университета 2005 Том 3 № 4
дум в апреле 2006 г. (ранее это было сделано Законодательным собранием области). Предполагается, что Усть-Ордынский Бурятский автономный округ может получить статус особой административной единицы Иркутской области. Объединение субъектов при сохранении существующего объема преференций региональным властям если и имеет смысл, то очень далекий от принципа повышения эффективности использования ресурсов федерации.
Если механизм консолидации территорий с разным уровнем экономического развития постепенно создается, то в случае, когда речь идет о субъектах, примерно равных по ВРП и склонных к финансовой «самодостаточности», это вряд ли возможно на рациональных принципах. Известно, что идея Э. Росселя о создании Уральской республики встретила стойкое сопротивление со стороны руководства соседней Челябинской области и в 1990-х гг., и в новом тысячелетии. В этом случае город Челябинск перестанет быть столицей субъекта федерации, потеряет потенциал «точки роста» и, как следствие, его население понесет финансовые потери. Образование же нового субъекта федерации может осуществляться только «в целях ускорения социально экономического развития... и повышения уровня жизни населения, проживающих в указанных субъектах Российской Федерации» [1]. В богатых природными ресурсами и налоговыми поступлениями Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком автономных округах тоже много скептиков по поводу объединения с Тюменской областью6.
Независимо от конкретного варианта решения тех или иных задач, существуют факторы, не учитывать которые на практике, даже руководствуясь соображениями эффективности, видимо, невозможно. Признается, например, что все должны оценивать полученный результат в качестве справедливого. Но, в конце концов, всегда следует помнить, что субъекты Российской Федерации в большинстве случаев не есть исторически сложившиеся общности среды и населения, а являются субнациональными единицами, возникшими в результате изменения принципов перераспределения ресурсов в рамках системы. Границы между этими единицами условны и отражают только властную (административную) суть пространственного членения.
Исходя из этого, следует констатировать, что федерализм как правовой институт в нашей стране имеет смысл только в случае, когда власть субнацио-нального уровня в состоянии удовлетворить потребности населения, проживающего на подведомственной территории. При этом следует учесть, что вопросы об удовлетворении этих потребностей только за счет внутренних ресурсов и об окончательном, на вечные времена установленном определении властных полномочий принципиально не могут ставиться.
Вряд ли стоит рассчитывать и на то, что тяжесть задачи экономического развития ликвидированных регионов перейдет на плечи увеличенных субъектов федерации. Сами они еще довольно долго будут получать финансовую помощь из госбюджета. Речь идет о способности региональной власти выполнять закрепленные за ней функции, опираясь в основном на потенциал собственной территории. В этом случае открывается возможность для конкуренции между властями регионального уровня, но конкуренции, введенной волей федерального центра в упо-
6 В соответствии с договором о разграничении полномочий между органами государственной власти Ханты-Мансийского, Ямало-Ненецкого автономного округов и Тюменской области, ратифицированным летом 2004 г., округа еще как минимум на 5 лет сохраняют свою самостоятельность. Разумеется, это не предполагает прекращения дискуссий на эту тему.
рядоченное русло. Вследствие некоторого ограничения финансовых перераспределений и сокращения поля политического торга, трансакционные издержки должны резко сократиться. Таким образом, с экономической точки зрения субъектом Российской Федерации может быть только власть, осуществляющая государственные функции с наименьшими трансакционными издержками.
Реформа государственного устройства, связанная с укрупнением регионов, фактически вступила в стадию реализации7. В Российской Федерации разрыв в бюджетной обеспеченности между отдельными регионами достигает десятков раз. Между тем все граждане имеют равные права на общественные блага. Федеральный центр вынужден брать на себя роль диспетчера, выравнивающего бюджетную обеспеченность и гарантирующего выполнение государством своих обязательств на всей территории страны.
Чем больше регион-донор зарабатывает, тем большей суммой он должен и «делиться». И чем больше зарабатывает регион-реципиент, тем большей суммы он лишается. Объединение регионов является одним из вариантов решения этой проблемы. Но где границы этого процесса? С точки зрения управления общественными финансами, видимо, существует некий оптимальный размер субнаци-ональной единицы (субъекта федерации). Микроскопические по территории и уровню экономического развития регионы часто имеют крайне высокую степень дотационности на содержание аппарата, носящую характер трансакционных издержек, что недопустимо. Кроме того, в них не действует эффект экономии от масштабов деятельности.
В то же время любая власть персонифицирована в чиновниках, ее действия сопряжены со значительными трансакционными издержками, а функции, по сути, не таковы, что обязательно должны распространяться на население, проживающее на большом пространстве. Например, как и с кем можно объединить республики Северного Кавказа, которые относятся к регионам с низкой бюджетной обеспеченностью? Поэтому слияние нескольких субъектов федерации в один в качестве чисто административной меры (и проявления своеобразной политической моды) в долгосрочной перспективе может оказаться мерой крайне неэффективной - неспособной обеспечить ни оптимизацию ВРП, ни оптимальное распределение ресурсов, ни «спокойствие» федеральной власти.
ЛИТЕРАТУРА
1. Федеральный конституционный закон от 25 марта 2004 г. № 1-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа». Ст. 2 // Российская газета. 2004. 29 марта. № 62.
2. Постановление Правительства Российской Федерации от 7 августа 2004 г. № 404 «О распределении дотаций бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации» // Там же. 12 авг. № 171.
3. Постановление Правительства Российской Федерации от 11 февраля 2005 г. № 67 // Там же. 2005. 18 февр. № 34.
7 В октябре 2005 г. Совет Федерации одобрил поправки в законодательство, благодаря которым процедура образования новых субъектов будет существенно упрощена. Кроме того, Президент РФ наделяется новыми полномочиями: предложения об объединении регионов губернаторы и региональные парламентарии должны направлять ему лично. Вопрос о появлении нового субъекта федерации может быть вынесен на референдум только после одобрения главы государства.
Экономический вестник Ростовского государственного университета 2005 Том 3 № 4
Экономический вестник Ростовского государственного университета 2005 Том 3 №4
4. Постановление Правительства Российской Федерации от 11 февраля 2005 г. № 70 // Российская газета. 2005. 18 февр. № 34.
5. Закон Красноярского края от 29 октября 2004 г. № 12-2453 «Об утверждении заключения договора об основах отношений между органами государственной власти Красноярского края и Эвенкийского автономного округа» // http:www.legis.krsn.ru.
6. Добрынин Н.М. Новый российский федерализм: модель будущего государственного устройства Российской Федерации. Новосибирск, 2003.
7. Стиглиц Д., Эллерман Д. Макро- и микроэкономические стратегии для России // www.ecaar-russia.org/stiglits-ellerman.
8. Acemoglu D., Johnson S., Robinson J. (May 2004). Institutions as the Fundamental Cause of Long-run Growth // www.uber.org/pepers/w10481.
9. Coase R. The institutional structure of production. Alfred Nobel Memorial Prize Lecture in Economic Science. 1991.
10. Commons J.R. Institutional Economics. American Economic Review. 1931.
11. Lemco J. Political Stability in Federal Government. N.Y.: Praegar Publishers, 1991.
