CC BY
35
Кудрявцев В. Н. Исследовательская проблема — социальные отклонения // Социологические исследования. 1983. № 2.
Кудрявцев В. Н. Правовое поведение. Норма и патология. М., 1982.
Личность и уважение к закону / под ред. В. Н. Кудрявцева, В. Н. Казимирчука. М., 1979.
Лукашева Е. А. Социалистическое правосознание и законность. М., 1973.
Мертон Р. К. Социальная структура и аномия // Социология преступности (Современные буржуазные теории). М., 1966.
Мертон Р. К. Социальная теория и социальная структура. М., 2006.
Механизм правового мониторинга: науч.-практ. пособие / отв. ред. А. В. Павлушкин. М., 2012.
Мониторинг законодательства о лесах и животном мире: науч.-практ. пособие. М., 2011.
Муромцев С. А. Определение и основное разделение права. М., 1879.
Пеньков Е. М. Социальные нормы — регуляторы поведения личности. Некоторые вопросы методологии и теории. М., 1972.
Петражицкий Л. И. Теория права и государства в связи с теорией нравственности: в 2 т. СПб., 1909—1910.
Правовой мониторинг: науч.-практ. пособие / под ред. Ю. А. Тихомирова, Д. Б. Горохова. М., 2009.
Скоробогатов В. Ю. Саморегулирование как свойство правовой системы: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2013.
Сорокин П. Преступление и кара, подвиг и награда. Социологический этюд об основных формах общественного поведения и морали. СПб., 1999.
Тихомиров Ю. А. Гражданское общество в фокусе права // Журнал российского права. 2013. № 10.
Тихомиров Ю. А. Коллизионное право и отклонения в правовой сфере // Право и политика. 2013. № 3.
Тихомиров Ю. А. Право и саморегулирование // Журнал российского права. 2005. № 9.
Тихомиров Ю. А. Правовое регулирование: теория и практика. М., 2008.
Тихомиров Ю. А. Правовое регулирование: теория и практика. М., 2010.
Тихомиров Ю. А. Прогнозы и риски в правовой сфере // Журнал российского права. 2014. № 3.
Тихомиров Ю. А. Циклы правового развития // Журнал российского права. 2008. № 10.
Тоффлер Э. Шок будущего. М., 2002.
Хабриева Т. Я. Современные юридические технологии в теории и практике правотворчества и правоприменения // Эффективность законодательства и современные юридические технологии: Материалы заседания Международной школы-практикума молодых ученых-юристов (г. Москва, 29—31 мая 2008 г.). М., 2009.
Человек как объект социологического исследования / ред. Л. Спиридонов, Я. Гилинский. Л., 1977.
Черданцев А. Ф. Системообразующие связи права // Советское государство и право. 1974. № 8.
Четвернин В. А. Демократическое конституционное государство: введение в теорию. М., 1993.
Щербакова Н. В. Правовая установка и социальная активность личности. М., 1986.
Эффективность действия правовых норм / отв. ред. А. С. Пашков. Л., 1977.
Субъект права: мнение социолога
ХЛОПАЕВА Наталья Анатольевна, кандидат социологических наук, помощник депутата по работе в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации Российская Федерация, 103265, Москва, ул. Охотный ряд, 1 E-mail: hlopaeva@gmail.com
Рассматривается поведенческий аспект права как один из главных факторов эффективности законов. В целях преодоления разрывов между правотворчеством, правопониманием и правоприменением предлагается исследование мотивов выбора субъектом той или иной
стратегии реализации своего правового статуса. На основе таких общенаучных методов познания, как метод сравнения, исторический метод, методы анализа и синтеза, автор предлагает собственную типологию моделей реализации субъектом права своего статуса. Факторы эффективной реализации статуса государственного служащего рассматриваются в контексте административной реформы, а также глобальной тенденции перехода к концепции сервисного государства. Определяются пути преодоления ограничений при заимствовании управленческих концепций и технологий из бизнеса в сферу государственного управления. Перечень показателей эффективности работы государственных служащих предлагается расширить за счет качественных критериев, а также с помощью внедрения соответствующих образовательных программ.
Ключевые слова: социология права, субъект права, правовой статус, модели поведения.
Subject of Law: Sociologist's Opinion
Khlopaeva N. A., PhD in social sciences
The State Duma of the Russian Federation
1, Okhotny Ryad, Moscow, 103265, Russia
E-mail: hlopaeva@gmail.com
This article reviews the behavioral aspect of law as one of core factors of laws' efficiency. In order to overcome gaps between law-making, legal consciousness and law enforcement, the author suggests investigating motives of the subject's choice of this or that strategy for its legal status' enforcement. On the basis of general scientific cognitive methods such as comparison method, historical method, analysis and synthesis methods, the author offers her own model typology through which the subject of law enforces its status. Factors of efficient enforcement of a government employee's status are considered in the context of the administrative reform, as well as the global tendency to transition to the concept of a service-oriented state. The author identifies ways of overcoming restrictions in the process of assimilation of management concepts and technologies from business into the state management sphere. The author suggests expanding the list of government employees' performance indicators through the inclusion of qualitative criteria, as well as through implementation of relevant educational programs.
Keywords: sociology of law, subject of law, legal status, types of social behavior.
DOI: 10.12737/10718
В современном обществе роль и логии в 1920—1930-е гг. были закры-
значимость социальных регулято- ты профильные факультеты, вы-
ров, выполнявших свои функции сланы из страны ведущие ученые,
тысячелетиями, подвергаются серь- свернута деятельность исследова-
езному пересмотру. Динамика со- тельских центров, надолго останов-
циальных отношений и норм пове- лено общение с мировым научным
дения, процессы приобретения ста- сообществом. Интерес к социальным
тусов, прав и обязанностей стано- наукам вновь получил государствен-
вятся все более противоречивыми. ную поддержку только в 1960-е гг.,
Между тем в России социология пра- коснувшись прежде всего производ-
ва как отрасль, призванная изучать ственной социологии. Первые при-
закономерности взаимодействия об- кладные исследования в рамках
щества и права, остается недоста- проблематики социологии права от-
точно разработанной областью зна- носятся к периоду 1970—1980-х гг.1
ний, о чем свидетельствуют исследо- _
ватели и из числа социологов, и сре- 1 См.: Право и социология / отв. ред.
ди юристов. В. П. Казимирчук, Ю. А. Тихомиров. М., 1973;
Развитие социологической науки, Кудрявцев В. Н., Нерсесянц В. С, Кудряв-
в том числе социологии права, проис- цев Ю. В. Социальные отклонения. Введе-
ходит фрагментарно и с длительны- ние в общую теорию. М., 1974; Сафаров Р. А.
ми перерывами. Под влиянием идео- Общественное мнение и государственное
В новейшей истории России место и назначение социологии права по-прежнему не определены. Продолжаются споры о терминах, размежевания с другими отраслями знаний, не установлена профессиональная коммуникация между юристами и социологами. Кроме того, высокая изменяемость российского законодательства, постоянное увеличение объема нормативного массива затрудняют экспертную работу2.
Стремление максимально упорядочить общественные отношения парадоксальным образом приводит к обратному результату: чем выше регламентированность, тем больше непонимания, искажений в определении своих и чужих статусов и, соответственно, лазеек, попыток обойти закон. В короткие сроки возникают и упраздняются целые организации со своими регламентами, структурой, функциями. Их полномочия полностью или частично переходят другим учреждениям или вовсе нивелируются в пользу новых приоритетов. Скорость и разнообразие нормативных и структурных изменений часто превышают возможности адаптации к ним субъектов права.
Издание очередного нормативного акта, независимо от его качества, не гарантирует практического выполнения поставленных задач. Понимание поведенческих особенностей субъекта права необходимо для сокращения разрывов между правотворчеством, правопониманием и правоприменением.
Какова готовность субъектов права принять на себя новые статусы?
управление. М., 1975; Кудрявцев В. Н. Право и поведение. М., 1978; Личность и уважение к закону. Социологический аспект / отв. ред. Н. А. Антонова, В. П. Казимирчук, В. Н. Кудрявцев. М., 1979; Суслов Ю. А. Конкретно-социологические исследования в области права. Л., 1981; Лапаева В. В. Конкретно-социологические исследования в праве. М., 1987.
2 См.: Пайгина Д. Р. Проблемы социоло-
гии права // Журнал российского права.2014. № 12. С. 144—148.
Каковы основные модели реализации статуса? Какие мотивы определяют поведение различных субъектов права? Какова степень отклонений от предписанных норм поведения? Поиск ответов на данные вопросы позволяет исследовать поведенческий аспект права как фактор эффективности законов.
Модели реализации статуса. Право не применяется автоматически, а действует через психику и сознание людей. Внедрение статусов делает жизнь не механизированной, а упорядоченной3. И каждый гражданин волен быть активным сотворцом права, управляя своими статусами тем или иным образом. Подлинное творчество в правовой сфере, о котором писал Б. А. Кистяковский, — участие каждого из граждан в созидании и совершенствовании нормативной системы — можно представить труднодостижимой планкой для нашего общества. За последние годы только ленивый не высказал критических замечаний по поводу незрелости правосознания и низкой правовой культуры граждан.
Однако, на наш взгляд, российские граждане довольно творчески подходят к правовым нормам в значении искусного встраивания любых нововведений в свой привычный уклад жизни. Высокий уровень адаптивности к изменениям, готовность соглашаться с директивами сверху, лояльность в спектре от внешней имитации исполнения норм до искренней убежденности в их необходимости — немаловажные характеристики поведения россиян, обусловленные многовековым влиянием природных, историко-культурных, политических и других факторов. За последние двадцать с лишним лет в условиях изменения социально-политического устройства именно эти качества позволили россиянам на фоне радикальных преобразований
3 См.: Кистяковский Б. А. Философия и социология права. СПб., 1998. С. 402—403.
адаптироваться к абсолютно новым для них статусам и ролям.
Модели реализации статуса вырабатываются под влиянием особенностей социализации, уровня культуры и образования, качества социальной среды, системы ценностей, социальной практики, в том числе практики обращения к правовым нормам.
Лояльное принятие статуса. Субъект достаточно информирован о предписанных правах и обязанностях и действует в обозначенных рамках. Его восприятие статуса, отраженное в поведении, совпадает с замыслом и трактовкой законодателя. Субъект может быть лоялен к статусу не только благодаря осознанному решению поступать по закону, но и по другим причинам: ориентируясь на пример окружающих, поступая так по привычке или в силу опасений перед санкциями. Лояльность может граничить с равнодушием, пассивностью, когда субъект принимает статус, не имея собственного мнения ни за, ни против, как будто позволяя нормам влиять на свое поведение.
Искажение статуса. Неверно скорректированная, искаженная трактовка статуса — наиболее распространенное явление, порождающее различные виды подгонки (рационализации) статуса в зависимости от интересов субъекта. Последовательно или одновременно субъект права может интерпретировать свой статус расширительно в части прав и сужать его в части обязанностей. Искажение происходит под влиянием лидеров мнений, политических убеждений, масс-медиа, транслирующих в том числе зарубежные примеры регуляции общественных отношений.
На начальной стадии знакомства с новым статусом субъект может действовать безоценочно. Он недостаточно хорошо разбирается в особенностях статуса, получил о нем лишь частичную информацию и пока еще не выработал стратегии реализации статуса.
В начале 1992 г. среди населения России распространили приватизационные чеки, позволяющие каждому гражданину принять участие в приватизации и стать собственником, однако подавляющее большинство людей не понимали на тот момент всех преимуществ и рисков, которые подразумевал этот новый для них статус. При появлении новых моделей общественных отношений включаются многочисленные группы интересов, лоббирующие различные сценарии развития событий. В стартовой, нейтрально окрашенной ситуации начинается борьба за толкование статусов населению.
А. Расширительная интерпретация. Субъект предполагает больший круг прав, свобод и поощрений, трактуя нормы в своих интересах. Отсутствие прямых указаний игнорируется либо объясняется непроработанностью закона.
К положительным прецедентам расширения своих прав и обязанностей относятся примеры благоустройства и уборки территории в подъездах и во дворах по собственной инициативе жильцов дома, сортировки мусора, неоплачиваемых консультаций нуждающимся. Субъект принимает на себя дополнительные обязанности по собственным мотивам, не ограничиваясь лишь необходимым минимумом, закрепленным в законе.
Б. Сужение статуса. Субъект стремится сократить ответственность, осознанно или неосознанно выбирает лишь преимущества статуса. Правовые нормы, как и нормы этические, не всегда удерживают граждан от сужения объема своих обязанностей. Например, с распространением электронных устройств практически у каждого человека появилась возможность снимать фото и видео в любое время в любом месте и выкладывать их в Интернет. Известны прецеденты, когда медсестры фотографировали пациентов реанимации и выкладывали снимки в Интернет на всеобщее обозрение. Узкое пони-
мание ответственности влечет в отношении нарушителей санкции.
Игнорирование статуса. Если одни статусы престижны, позволяют занять более высокую ступень в общественной структуре, другие статусы демонстрируют ограниченность возможностей, социальную незащищенность индивида. Подобные статусы не вызывают энтузиазма, к ним не стремятся, иногда их скрывают. Причинами избегания становятся страхи, неуверенность в себе, иная точка зрения.
Например, ситуация оформления группы инвалидности для многих людей трудна психологически. Люди, привыкшие всю жизнь работать и обеспечивать себя и свою семью, с большим трудом признают свой новый статус. Им трудно смириться с самоопределением «я — инвалид». Многие оттягивают момент оформления инвалидности и идут на обследование ВТЭК только по настоянию родных и близких.
Правотворцы преследуют благую цель защитить граждан, попавших в тяжелую жизненную ситуацию, однако, когда происходит такая ситуация или несчастный случай и человек в одночасье становится тяжелобольным пациентом, инвалидом, родителем инвалида, сиротой, беженцем, пострадавшим, подобные статусы человек принимает очень болезненно.
Кроме того, возможности некоторых статусов столь малопривлекательны, что их носители не востребуют предусмотренные права, протестуя против несоразмерной, по их мнению, компенсации.
Притязание на чужой статус. Данная модель описывает ситуацию, при которой субъект убежден, что заслуживает получить определенный статус, но формально не имеет к нему отношения. Аргументами здесь являются категории неюридические, личные убеждения, чувство справедливости, неподтвержденные факты, например, когда не подтверждается документами часть трудового стажа, утеряны докумен-
ты, удостоверяющие право собственности, не зафиксирована передача денег в долг и т. д. Когда согласно внесенным поправкам в законодательство меняются сами условия получения статуса: увеличивается количество подписей, необходимых для регистрации кандидата на выборах, растет процентный барьер для партий и т. п. Субъект не согласен с условиями распределения ресурсов, поощрений и претендует на то, чтобы ему присвоили желаемый статус. Он может быть искренне убежден в своей правоте, его заслуги могут быть весьма значительными, но если они не соответствуют нормативно-правовым требованиям, в присвоении статуса будет отказано.
Отрицание статуса. Субъект сознательно отказывается ассоциировать себя со статусом, воспринимает его как навязанный. Как правило, отрицание выполняет функцию защитного механизма, который помогает снять с себя ответственность. Так, развитие экологического права демонстрирует множественные примеры переноса ответственности на неопределенных «других». Возрожденный в нашей стране статус присяжного заседателя не всегда вызывает энтузиазм. Граждане, не уверенные в своей юридической грамотности, стараются держаться как можно дальше от судебной системы, выискивая причины уклониться от обязанностей.
Новое поколение потребителей кинопродукции, музыки и другого контента в Интернете, привыкшее получать его бесплатно в любое время, не готово признать свой статус нарушителей авторского права. Рядовой потребитель цифрового контента не задумывается о затратах на его создание, убытках правообладателей и вором себя не считает4.
Отрицаемый статус может быть как реальным, так и ложным. Отказ от статуса может происходить
4 См.: Хлопаева Н. А. Трансформация музыкальных потребностей российской молодежи // Новости маркетинга. М., 2013. С. 19.
по резонным причинам, когда субъекту навязывается статус, не имеющий к нему отношения.
Стоит особо отметить категорию людей, отрицающих правовые статусы и принимающих аналогичные права и обязанности под влиянием других социальных регуляторов — религии, традиций, морали.
Отрицание предписанных статусов происходит и в тех ситуациях, когда субъект действует согласно особому мировоззрению, отличному от доминирующего в обществе, как, например, космополиты, люди мира, безнационалисты, планета-ристы, глобалисты, а также правовые нигилисты. Такую крайнюю позицию могут занимать как эксцентрики, интеллектуалы, так и люди с отклонениями, маргиналы, выключенные из социальной жизни по собственной воле и под влиянием внешних обстоятельств.
Неосведомленность субъекта о статусе. Речь идет прежде всего о новых статусах, о которых субъект еще не успел получить информацию. Однако чаще неосведомленность существует как следствие пассивности субъекта, его нежелания уделить время изучению своего статуса. В результате отсутствует связь между субъектом и статусом.
Ситуация неосведомленности граждан о своем статусе соотносится с одной из основных проблем на пути развития гражданского общества в России — низкой правовой грамотностью, отмечаемой во многих социологических исследованиях. По опросам 2014 г., около 70% россиян признают, что законы знают пло-хо5. Примечательно, что цифра практически не изменилась в сравнении с результатами опросов 2001 г.: тогда 69% респондентов высказались о необходимости повышения своих знаний в области права6.
5 См.: ФОМ. Опрос граждан «Знание законов». 2014. 26 нояб.
6 См.: Шереги Ф. Социология права. При-
кладные исследования. М., 2002. С. 100.
Наряду с перечислением моделей реализации статуса стоит отметить факторы, определяющие иерархию статусов. Если для правотворцев все статусы нейтральны, для самого субъекта определенные статусы важны особо, другие отходят на второй план, а о третьих он не задумывается. Самоидентификация может создавать довольно причудливые иерархии статусов.
Руководствуясь личной системой ценностей, субъект выделяет для себя ведущий статус, а остальные оценивает как вспомогательные. И в момент принятия решений он ведет себя согласно тому статусу, который для него ключевой. В предусмотренных законом случаях законодатель ожидает от субъекта соответствующие модели поведения. Субъект же может повести себя согласно совершенно другим нормам. Если статусы наслаиваются, сталкиваются, субъект может не справиться с их реализацией.
Рисунок субъектно-статусных связей резко усложняется, когда речь идет о взаимодействии множества субъектов права. Субъекты, не получившие желаемого статуса, оспаривают право на статус тех, кому он был присвоен. Представления о справедливости в силу своей субъективности расходятся. Социальное неравенство усиливает конкурентное отношение субъектов к распределению статусов. Одни статусы присваиваются за заслуги, а другие статусы оформляются легально на платной основе. Невозможность заплатить и получить статус провоцирует недоверие нормам, сомнения в их справедливости, разумности.
Если субъект уже обладает желаемым статусом, он может вести себя ревностно по отношению к другим обладателям статуса и выдвигать предложения с целью элитизи-ровать статус, сделать его более недоступным, ужесточая требования, цензы. Субъекты могут стремиться раздробить статус, уточнить его категории, выделить подкатегории. По-
требность в конкретизации возникает, когда у субъекта есть ощущение несправедливого уравнивания тех, чьи заслуги разнятся.
Можно говорить о своеобразном конструкторе статусов. Право предлагает десятки статусов, одни из которых гарантируются каждому, другие приобретаются по желанию. От уровня и качества законодательства зависит, насколько свободно и беспрепятственно субъект может управлять своими статусами, последовательно или параллельно переходить из одного в другой, перераспределять ресурсы и приоритеты в пользу того или иного статуса.
Предложенная модель субъект-но-статусных связей при наложении на общественную структуру позволяет увидеть ее под новым углом зрения. Социальное пространство можно представить как бесчисленное количество связей и комбинаций субъектно-статусных отношений индивидов и организаций, взаимодействующих друг с другом.
Эффективная реализация статуса государственных служащих. Более 10 лет назад в России стартовала административная реформа. За эти годы выявлены и в определенной степени устранены избыточные и дублирующие функции органов власти и подведомственных им организаций, внедрены программно-целевые инструменты, ориентированные на результат, возросла информационная открытость7. Внедренные административные регламенты сделали четкими границы полномочий служащих, обеспечив понятный гражданам перечень обязательств того или иного представителя органа власти. Многие государственные функции по предоставлению гражданам публичных услуг передаются субъектам частного права, что по-
7 См.: Клименко А. В. Десятилетие административной реформы: результаты и новые вызовы // Вопросы государственного и муниципального управления. 2014. № 1. С. 9—11.
зволяет говорить о некотором дроблении статуса субъекта права. При этом государственно-властные полномочия, правовое регулирование и контроль остаются за государственными органами8.
Реформа высветила и другую особенность статуса государственных органов как субъектов права: к ним применяется презумпция виновности, когда сам орган должен представить доказательства того, что та или иная функция необходима и не может быть выполнена на основе саморегулирования. Стратегия развития России до 2020 года закрепила принцип доказательности целесообразности государственного контроля9.
Тем не менее проблема избытка государственных функций, прежде всего в сфере контроля и надзора, остается. Резко увеличилось количество территориальных структур. Дискуссии по межведомственным вопросам органов исполнительной власти федерального, регионального и муниципального уровней про-должаются10.
Отметим, что в целом положительное воздействие реформ на начальном этапе может иметь отрицательные побочные проявления, поскольку любые изменения требуют периода адаптации, а степень адаптивности государственных органов на разных уровнях, в разных регионах и разных отраслях может отличаться. Условия неопределенности,
8 См.: Васильева А. Ф. Делегирование государственных функций субъектам частного права // Известия вузов. Правоведение. 2008. № 2. С. 65—75.
9 См.: Стратегия-2020: Новая модель роста — новая социальная политика. Итоговый доклад о результатах экспертной работы по актуальным проблемам социально-экономической стратегии России на период до 2020 года / под ред. В. А. Мау, Я. И. Кузь-минова. М., 2011.
10 См.: Кирин А. В., Побежимова Н. И. Актуальные проблемы административной реформы // Административное право и процесс. 2014. № 3. С. 67—70.
постоянных изменений внешней среды и внутреннего устройства заставляют организацию работать в реактивном режиме — непрерывно адаптироваться к воздействиям и восстанавливать равновесие. Очевидно, что в реформируемом состоянии система не может работать безупречно.
От чего зависит эффективность осуществления государственными органами полномочий, предусмотренных правовым статусом? Факторы, влияющие на реализацию статуса, можно разделить на внутренние и внешние.
К внешним факторам, на наш взгляд, относятся политико-правовые, финансово-экономические, социокультурные и технологические.
Политико-правовые факторы. Расстановка политических сил, государственная стратегия, план реформирования отрасли, принципы разграничения полномочий между уровнями органов власти и другие ключевые параметры оказывают определяющее воздействие на статус субъекта права.
Статус государственной организации как субъекта права видоизменяется и под влиянием отдельных решений, и в рамках выполнения стратегических программ. Можно говорить о цикличности изменений, связанных с назначением нового главы государства, который определяет структуру власти. В эти периоды уточняются приоритеты, количество министерств, ведомств в подчинении, широта их полномочий.
Так, Федеральное архивное агентство с 1991 по 2004 г. сменило целый ряд статусов. Сначала Главное архивное управление действовало при Совете Министров РСФСР, затем получило статус Комитета по делам архивов при Совете Министров РСФСР, потом — Комитета по делам архивов при Правительстве РФ, далее преобразовалось в Государственную архивную службу РФ, затем в Федеральную архивную службу РФ. Все это время сохранялась ведомственная самостоятель-
ность. С выходом Указа Президента РФ, внедряющего трехзвенную систему федеральных органов исполнительной власти11, утвержден новый статус Федерального архивного агентства в ведении Министерства культуры РФ. Функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, а также функции по контролю и надзору были ликвидированы, ныне агентство организует и обеспечивает услуги12. Смена социально-политического строя, переход к рынку, развитие института частной собственности и предпринимательства коренным образом изменили вектор и принципы организации архивного дела.
Финансово-экономические факторы. Деятельность государственных органов финансируется из бюджета и формально не зависит от прибыльности в той мере, как это происходит в частных компаниях. Однако объем финансирования, в свою очередь, зависит от ключевых экономических показателей: фазы экономического цикла, темпов экономического роста, уровня инфляции и др. Размеры финансирования непосредственно влияют на содержание и качество выполнения субъектом своих функций.
Так, в конце 2014 г., несмотря на то, что закон о федеральном бюджете на 2015 г. был уже принят, Правительство РФ объявило о секвестре бюджетных средств и сокращении государственных расходов на 10%. Данное решение обусловлено мировой конъюнктурой, макроэкономическим прогнозом, снижением цен на нефть и другими параметрами.
Социокультурные факторы. Образ жизни, доминирующий в обществе, пронизывает все сферы дея-
11 См. Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».
12 См. Положение о Федеральном архивном агентстве, утв. постановлением Правительства РФ от 17 июня 2004 г. № 290.
тельности, определяет разнообразие потребностей, практику взаимодействия граждан и органов власти. Концепция сервисного государства, о которой пойдет речь дальше, запускает формирование нового типа отношений между гражданским обществом и представителями органов власти. Неспособность адаптироваться к новым реалиям и подходам искажает границы и возможности статуса субъекта. Отсутствие постоянного диалога с представителями общества и бизнес-сферы при принятии государственных решений провоцирует неэффективную работу системы управления, коррупцию, подрывает доверие субъектам власти. Одной из ответных мер является запуск в России в 2012 г. «открытого правительства», механизмы которого корректируют статусы субъектов власти. Иерархическая модель управления уступает место горизонтальной модели, стирающей бюрократические барьеры между выборными политиками, государственными служащими, экспертами и гражданским обществом13.
Технологические факторы. Современные информационно-коммуникационные технологии задают высокую планку работы с данными. Новые технологии связи, электронного документооборота, обеспечения безопасности и контроля корректируют осуществление функций государственных органов власти.
С 2002 по 2010 г. действовала федеральная целевая программа «Электронная Россия», успешность которой была подвергнута сомнениям и критике. В 2011 г. эстафету приняла ФЦП «Информационное общество», рассчитанная на период до 2020 г., в рамках которой выполняются задачи по созданию электронного правительства, преодолению цифрового неравенства, развитию новых технологий связи. Перечень обязанностей
13 См.: Абызов М. А. Кому и зачем нужно «открытое правительство»? URL: echo.msk. ru/blog/abyzov/903370-echo/.
государственных органов расширился за счет необходимости выполнять новые принципы электронного правительства, соответствовать новым требованиям, обеспечивать обучение сотрудников и т. д.
Рассмотрим внутренние факторы эффективной реализации статуса государственных органов.
Организационно-управленческие факторы включают способности субъекта адаптироваться к изменениям статуса, осваивать новые функции, разрабатывать альтернативные стратегии и тактики своего развития. Статус государственного органа во многом соотносится с личностью его руководителя. Авторитет первого лица как сумма квалификации, опыта руководства в заданном масштабе, репутации, преданности интересам представляемой отрасли, оптимального стиля руководства и других качеств оказывает существенное влияние на статус организации.
Социальные факторы. Проблема кадрового обеспечения, недостаточная квалификация сотрудников препятствуют надлежащему исполнению функционала, предусмотренного статусом субъекта. Вместе с тем задача подготовки кадрового резерва решается и благодаря личному поручению Президента РФ, входит в число приоритетных задач государственного управления.
Для внедрения новых инструментов управления, например для использования инструмента оценки регулирующего воздействия (ОРВ), необходимы соответствующие специалисты извне, эксперты из бизнес-сообщества и научной сферы, готовые оценивать рассматриваемые проекты. Инструмент ОРВ появился в нашей стране лишь несколько лет назад, и проблема привлечения профессионалов к участию в публичных консультациях сохраняется. Статус эксперта не выглядит достаточно привлекательным для специалистов прежде всего потому, что мнение эксперта не является обяза-
тельным для учета при принятии решений.
Экономические факторы подразумевают финансовое планирование деятельности субъекта, непрерывный поиск внутренних резервов. В частности, в продолжение примера, описанного выше, решение Правительства РФ о сокращении государственных расходов в 2015 г. повлекло соответствующие предложения руководителям органов власти. Изменение материальных гарантий, ресурсов обеспечения статуса требует пересмотра планов работ и поиска нестандартных управленческих решений.
Материально-технические факторы предполагают оснащение прогрессивными инструментами, оборудованием, своевременное проведение модернизации материально-технической базы.
Рассмотрение внутренних факторов влияния на реализацию статуса государственных органов можно продолжить на уровне специалистов — государственных гражданских служащих.
Правовой статус госслужащего четко формализован и представляет собой совокупность прав, обязанностей, поощрений, запретов, ограничений и мер ответственности. Во взаимодействии с гражданским обществом государственный служащий реализует социальный статус, который включает не только правовой, но и организационный, экономический и морально-нравственный статусы.
Социальный статус российского госслужащего нельзя однозначно назвать достигаемым или предписанным. Достигаемыми условиями приобретения статуса являются личные качества, получение необходимого образования и должности. Предписанным статус делает ряд факторов: пол и возраст, принадлежность к страте, социальное происхождение, наличие знакомств и связей, принадлежность к определенному региону, этносу, землячество, отношение к правящей партии.
«Отягощенная наследственность» статуса чиновника в нашей стране — многовековая традиция недоверия общества представителям органов власти по причине коррупции — по-прежнему мешает формированию между ними доверительных отношений. Ежедневные сообщения СМИ об очередных фактах нарушений в рядах госслужащих лишь закрепляют данную традицию. Согласно последнему исследованию Института социологии РАН более 50% респондентов считают, что за 10 последних лет в сфере борьбы с коррупцией ничего не поменялось к лучшему14. Вместе с тем борьба с коррупцией приобретает системный характер: Россия исполняет практически все обязательства международных антикоррупционных ак-тов15, правовая база совершенствуется в направлениях предотвращения и устранения коррупционных проявлений. В частности, в Концепции развития административного законодательства, разработанной Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, предложено внедрение антикоррупционных стандартов, представляющих собой вариативную модель поведения субъекта. Реализация стандартов позволит сформировать антикоррупционное поведение государственных и муниципальных служащих16.
Сегодня в мире становится популярной концепция сервисного государства, согласно которой назначением государства является слу-
14 См.: Общенациональное исследование «Российское общество в контексте новых реалий». Институт социологии РАН. 2015. 28 янв.
15 См.: Проблемы совершенствования законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции и практики его применения / под ред. Т. Я. Хабриевой. М., 2014. С. 16—17.
16 См.: Коррупция: природа, проявления, противодействие / под ред. Т. Я. Хабриевой.
М., 2012. С. 388—394.
жение индивиду. Деятельность госслужащих по взаимодействию с гражданским обществом оказывается государственной услугой, способствующей реализации индивидуальных и групповых интересов и потребностей. Доминирующим показателем эффективности является степень удовлетворенности потребителей услуг. Широкое распространение получает термин «социальная эффективность», созданный в стремлении подружить два соперничающих критерия-спутника управленческих решений: экономическую эффективность и социальную справедливость. На практике число показателей эффективности работы государственных органов и государственных служащих может достигать нескольких десятков.
В 2012 г. указы Президента РФ17 обозначили задачи и требования, в соответствии с которыми стала внедряться новая система оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти. Показатели эффективности были определены в ряде постановлений и распоряжений Правительства РФ, вышедших в период с 2005 г., когда была опубликована Программа приоритетных национальных проектов, и по настоящее время. Практическая апробация методик оценки эффективности приводит к уточнению показателей, вскрывая в ряде случаев спорность корреляции между критерием оценки и реальными статусными возможностями субъекта повлиять на проблему.
Этический аспект статуса государственных служащих регулируется Указом Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих», а также нормами этических кодексов, разрабатываемых на основе Типового кодекса этики и служебного
17 См. указы Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 596, № 597, № 598, № 599, № 600, № 601, № 602, № 603, № 604, № 605, № 606.
поведения государственных служащих РФ и муниципальных служащих, одобренного решением президиума Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции от 23 декабря 2010 г. По последним опросам, более 80% госслужащих считают принятие этических кодексов необходимым, при этом только 39% осведомлены о том, что кодексы уже внедрены18.
Государственное управление заимствует у бизнес-сектора новейшие управленческие концепции и технологии, хотя в определенной степени процесс заимствований остается поверхностным. Внешние формы, модные термины легко копируются, однако проблема наполнения этих форм содержанием сохраняется. Принятие экономической модели взаимодействия «производитель услуг — потребитель услуг» предполагает внедрение принципа кли-ентоориентированности. К еще более высокой миссии служения обществу апеллирует сам термин «государственная служба». Между тем измерения клиентоориентирован-ности работников государственной службы не проводятся ни при приеме на работу, ни в рамках промежуточной аттестации. Проведение соответствующих социально-психологических тестирований и подготовку образовательных программ по вопросам социальной эффективности оказания государственных услуг, этики поведения в рекомендательном порядке можно предложить разработчикам программ повышения квалификации государственных служащих. Необходимо, чтобы качество освоения программ служащими индивидуально оценивалось и реально учитывалось при принятии решений о поощрениях, премировании, повышении в должности.
18 См.: Магомедов К. О. Проблема нравственности государственных гражданских служащих в социологическом измерении // Мониторинг общественного мнения ВЦИОМ. 2013. № 8.
В качестве выводов отметим следующее:
во-первых, требуется расширять исследования поведенческого аспекта права, который является одним из главных факторов эффективности законов;
во-вторых, предложенную типологию факторов влияния и моделей реализации правового статуса можно использовать в сферах правотворчества и правоприменения, в ходе оценки и прогнозирования последствий правовых изменений;
в-третьих, необходимо преодолеть ограничения при заимствова-
нии управленческих концепций и технологий из бизнеса в сферу государственного управления, в том числе расширяя перечень показателей эффективности работы госслужащих за счет качественных критериев, а также с помощью внедрения соответствующих образовательных программ.
В рамках данной статьи не могут быть рассмотрены все аспекты эффективной реализации субъектом права своего статуса. Обозначенные проблемы предлагаются к дальнейшему совместному рассмотрению правоведами и социологами.
Библиографический список
Абызов М. А. Кому и зачем нужно «открытое правительство»? URL: echo.msk.ru/blog/ abyzov/903370-echo/.
Васильева А. Ф. Делегирование государственных функций субъектам частного права // Известия вузов. Правоведение. 2008. № 2.
Кирин А. В., Побежимова Н. И. Актуальные проблемы административной реформы // Административное право и процесс. 2014. № 3.
Кистяковский Б. А. Философия и социология права. СПб., 1998.
Клименко А. В. Десятилетие административной реформы: результаты и новые вызовы // Вопросы государственного и муниципального управления. 2014. № 1.
Коррупция: природа, проявления, противодействие / под ред. Т. Я. Хабриевой. М., 2012.
Кудрявцев В. Н. Право и поведение. М., 1978.
Кудрявцев В. Н., Нерсесянц В. С., Кудрявцев Ю. В. Социальные отклонения. Введение в общую теорию. М., 1974.
Лапаева В. В. Конкретно-социологические исследования в праве. М., 1987.
Личность и уважение к закону. Социологический аспект / отв. ред. Н. А. Антонова, В. П. Ка-зимирчук, В. Н. Кудрявцев. М., 1979.
Магомедов К. О. Проблема нравственности государственных гражданских служащих в социологическом измерении // Мониторинг общественного мнения ВЦИОМ. 2013. № 8.
Общенациональное исследование «Российское общество в контексте новых реалий». Институт социологии РАН. 2015. 28 янв.
Пайгина Д. Р. Проблемы социологии права // Журнал российского права. 2014. № 12.
Право и социология / отв. ред. В. П. Казимирчук, Ю. А. Тихомиров. М., 1973.
Проблемы совершенствования законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции и практики его применения / под ред. Т. Я. Хабриевой. М., 2014.
Сафаров Р. А. Общественное мнение и государственное управление. М., 1975.
Стратегия-2020: Новая модель роста — новая социальная политика. Итоговый доклад о результатах экспертной работы по актуальным проблемам социально-экономической стратегии России на период до 2020 года / под ред. В. А. Мау, Я. И. Кузьминова. М., 2011.
Суслов Ю. А. Конкретно-социологические исследования в области права. Л., 1981.
Хлопаева Н. А. Трансформация музыкальных потребностей российской молодежи // Новости маркетинга. М., 2013.
Шереги Ф. Социология права. Прикладные исследования. М., 2002.
