CC BY
12Сообщения и заметки
Землянский Вадим Леонидович
Информационный историко-научный центр - Военная историческая библиотека Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации
СТРУКТУРА ОРГАНОВ ВЛАСТИ ПРИАМУРСКОГО ЗЕМСКОГО КРАЯ
Приамурский Земский край - последнее антибольшевистское региональное государственное образование на территории России в годы гражданской войны, просуществовал всего три месяца. За это время органы управления южным Приморьем претерпели серьезные изменения. Правитель Приамурского Земского края М.К. Дитерихс в результате реформы государственного управления создал новые органы власти, например, Приамурскую Земскую думу, обладавшую исполнительными и законодательными полномочиями.
Научное изучение Приамурского Земского края началось только в 1970-е гг. с монографии В.В. Сонина1. В дальнейшем научные работы на указанную тему стали выходить в 1990-е гг. В их числе следует выделить академическое издание «История Дальнего Востока»2, работы В.Ю. Куцего3, Д.А. Ляхова4, Ф.А. Попова5 и в особенности В.Ж. Цветкова, введшего в научный оборот большой массив источников по истории южного Приморья августа - октября 1922 г. в подготовленном им издании «Генерал М.К. Дитерихс»6.
Источниками статьи послужили материалы Государственного архива Российской Федерации, газет изучаемого периода и воспоминания участников событий.
В данном исследовании ставится цель рассмотреть структуру органов власти Приамурского Земского края. В качестве задач статьи выделим следующие: указать основные реформы в области государственного управления и выявить особенности функционирования органов государственной власти.
1 Сонин В.В. «Приамурское» буржуазное государственное образование («черный» буфер) и крах политики и практики контрреволюции в Приморье (май 1921 - октябрь 1922 гг.). Владивосток, 1974.
2 Дальний Восток России в период революций 1917 года и гражданской войны / гл. ред. В. Л. Ларин. Владивосток, 2003. (История Дальнего Востока России; Т. 3, кн. 1).
3 Куцый В.Ю. Внутренняя контрреволюция в Приморье. 1920-1922 гг. Владивосток, 1992.
4 Ляхов Д.А. Небольшевистские модели политического устройства Дальнего Востока России (конец 19191922 гг.). Хабаровск, 2015.
5 Попов Ф.А. «Приходская реформа» М.К. Дитерихса в Приамурском Земском крае (август - октябрь 1922 г.): теоретические основы и попытка реализации // Вестник Православного Свято-Тихоновского гуманитарного университета. Серия 2: История. История Русской Православной Церкви. 2021. № 102. С. 110-126.
6 Генерал Дитерихс / ред.-сост.: В. Ж. Цветков и др. М., 2004.
Сообщения и заметки
Политический кризис лета 1922 г. в Приамурском государственном образовании привел к коренному изменению структуры органов власти Приморья. Верховная власть (Временное Приамурское правительство) распустила высший представительный орган (Приамурское Народное собрание). С целью разрешения кризиса правительство созвало новый представительный орган власти - Приамурский Земский собор. 6 августа 1922 г. Собор избрал правителем Приамурского государственного образования генерал-лейтенанта М.К. Дитерихса.
8 августа 1922 г. Временное Приамурское правительство передало власть М.К. Дитерихсу. В тот же день новый правитель издал указ № 1, согласно которому Приамурское государственное образование переименовывалось в Земский Приамурский край. Дитерихс повелел Приамурскому Земскому собору избрать из своего состава членов Приамурской Земской думы7. Впрочем, конкретные обязанности нового органа власти в указе отсутствовали.
С речью о конструировании органов власти Дитерихс выступил 9 августа 1922 г. на заседании Приамурского Земского собора. Для будущего движения на Запад, то есть освобождения России от большевиков, правитель указал два принципа, которые следовало претворить в жизнь: единоличную власть и устройство тыла (Приморья)8. Для организации местной жизни создавался Поместный совет. В этот совет планировалось включить Земскую думу (одна из основных задач - реформа местного самоуправления) и ведомства: финансово-промышленное, иностранных дел и путей сообщения. Дитерихс объяснил, что стремится создать систему власти, аналогичную российской начала XVII в.9 После этого он зачитал свой указ № 2 от 9 августа 1922 г.
Этот документ формировал систему государственного устройства Приамурского Земского края. Приамурская Земская дума должна была заложить в Приморье основы борьбы за освобождение России от большевиков. Председателем Думы стал В.П. Разумов, на которого были возложены обязанности председателя Совета Внешних Земских Дел (высшего исполнительного органа власти - по сути правительства, в который входили все ведомства, за исключением юстиции и внутренних дел) и заместителя Правителя по гражданскому управлению. Финансовое и торгово-промышленное ведомства объединялись в финансово-промышленное ведомство под временным управлением Н.М. Дмитриева. Во главе ведомства иностранных дел встал Н.Д. Меркулов, а ведомства путей сообщения -А.Ф. Кациенко. Управляющие ведомствами имели права, обязанности и положение министров согласно Основным законам Российской империи. Задачей Совета стала разработка положения о коллегиальной работе ведомств, а также сокращение штатов управлений .
Приморский Поместный совет, состоящий из четырех помощников Правителя по местному управлению, учреждался как коллегиальный орган «для упрочения основания предстоящей работы по освобождению Родины от большевистской власти». Во главе Совета
7 Генерал Дитерихс. С. 399, 402; Ляхов Д.А. Указ. соч. С. 161.
8 Слово. [Владивосток], 1922. 11 августа. С. 3.
9 т-
Там же.
1П
10 Куцый В.Ю. Указ. соч. С. 151; Генерал Дитерихс. С. 405-406.
Сообщения и заметки
находился председатель - В.А. Бабушкин, на которого возлагалось временное управление ведомством внутренних дел. Членами Совета стали: городской голова Владивостока, председатель Приморской областной земской управы и атаман Уссурийского казачьего войска. Совету ставилась задача разработать положение о своем учреждении. После установления начал выборности (создания системы приходского самоуправления) в состав Приморского Поместного совета Дитерихс намеревался включить совет рабочих, мастеровых и мелких частных служащих, после чего распустить все иные советы и организации «как
продукты больных социалистических экспериментов революционного брожения российской
11
массы» .
Учреждался коллегиальный орган Правления казачьих войск, состоящий из атаманов и их заместителей всех казачьих войск Сибири и Дальнего Востока. Председателем Правления стал атаман Уральского казачьего войска генерал-лейтенант С.В. Толстов, занявший также должность помощника Правителя по казачьим войскам.
В непосредственном ведении Правителя находились государственный контроль во главе с главным земским контролером Н.Н. Бурдуковым и ведомство юстиции во главе с генерал-прокурором С.М. Кичиным, которые также стали помощниками Правителя. Образовалась канцелярия Правителя. Временно обязанности начальника канцелярии исполнял помощник начальника канцелярии М.Я. Домрачеев.
Учреждалась должность Главного начальника снабжения, заведовавшего заготовками, снабжением и выдачей довольствия войскам. На эту должность был назначен генерал-лейтенант В.В. Артемьев, подчиненный лично Правителю. Политическим представителем в Вашингтоне стал С.Д. Меркулов.
Не перечисленные в указе № 2 правительственные органы подлежали расформированию и упразднению. Порядок расформирования устанавливал председатель Совета Внешних Земских дел. Отказ от назначения на должность в указе № 2 карался высылкой из пределов Приамурского Земского края12. 3 сентября 1922 г. от должности председателя Приамурской Земской думы и Совета Внешних Земских дел был освобожден В.П. Разумов, врио председателя Совета стал управляющий ведомством иностранных дел
1 3
Н.Д. Меркулов13.
В качестве примера работы Совета Внешних Земских дел можно привести его второе заседание 14 августа 1922 г. Совет отменил постановление Временного Приамурского правительства от 18 июня 1922 г. о выдаче бывшим служащим правительственных учреждений заштатного пособия, предложил управляющему финансово-промышленным ведомством в недельный срок предоставить проект сокращения штата и решил приступить к выплате содержания служащих в порядке наибольших сроков задержки заработной платы14. В итоге можно заключить, что Совет представлял собой правительство (совет министров) с правом разрешения основных вопросов социально-экономической политики.
11
Генерал Дитерихс. С. 406-407.
1 ?
12 Там же. С. 408.
13 Вестник Земского Приамурского края. [Владивосток], 1922. 9 сентября. С. 2.
14 Государственный архив Российской Федерации (далее - ГАРФ). Ф. Р-942. Оп. 1. Д. 53. Л. 3.
Сообщения и заметки
Относительно первых двух указов М.К. Дитерихса член Земской думы, а позже председатель Совета Приамурской Земской думы И.К. Артемьев заметил, что правитель не имел представления о порядке управления и организации государственных учреждений. Он отметил следующие несуразности указов: разделенные на две группы ведомства (входившие в Совет Внешних Земских дел и в Приморский Поместный совет) имели склонность к вражде и соперничеству; назначение на должность помощников правителя городского головы Владивостока и председателя областной земской управы умаляло власть управляющего ведомства внутренних дел и управляющего областью, которым они подчинялись; представители военного ведомства не входили ни в один совет15.
Видение основ внутреннего управления Приамурским Земским краем раскрывалось в указе № 10 от 15 августа 1922 г. Правитель подтверждал принцип единоличной власти в крае. Разработка положения об управлении Приморской областью стала, по мнению Дитерихса, необходимой, так как в случае похода на запад (то есть с началом боевых действий против Дальневосточной республики) пределы Приморья покинет как сам Правитель, так и государственный аппарат Внешних дел. Ставилась задача постепенного перевода внутреннего, административного, промышленного, образовательного и судебного управления на принципы широкого самоуправления16.
Л ими V */ /-
Основной городской, земской и казачьей административной единицей должен был
стать приход. Представители каждой религии имели свои приходы. Земской думе ставилась
задача подготовки положения о приходах и приходском управлении Приморской области.
Органы приходских самоуправлений постепенно должны были принять в местном масштабе
функции ведомств внутренних дел, промышленности, торговли, народного просвещения.
Указывалось, что Земская дума должна стать высшим органом областного самоуправления
со сроком работы два года, после чего назначались новые выборы17.
Ставка Правителя указом № 22 от 23 августа 1922 г. на два месяца перемещалась из Владивостока в Никольск-Уссурийский. В связи с этим Земская дума также переезжала за М.К. Дитерихсом. Во главе Владивостока и близлежащих окрестностей становился помощник Правителя по морской части Ю.К. Старк, назначенный начальником тылового района18. Это назначение вновь меняло структуру управления Приморьем и в дальнейшем привело к недоразумению между Дитерихсом и Старком по поводу верховной власти.
Запутанная система управления Приамурского Земского края приводила к тому, что чиновники не могли решить, какие дела подлежат рассмотрению какого учреждения. По воспоминаниям И.К. Артемьева, в связи с отсутствием должного знания делопроизводства у
15 Артемьев И.К. Воспоминания председателя биржевого комитета, Земской Приамурской думы, Совета думы и Совета управляющих ведомствами Временного Приамурского правительства при правителе генерале Дитерихсе: Эпизоды революции на Дальнем Востоке и борьба русских националистов во главе: Г.М. Семенова, И.П. Калмыкова, Временного правительства под председательством С. Меркулова и правителя генерала М.К. Дитерихса с большевиками и коммунистами. Тяньцзинь: Б. и., Б. г.. С. 131-132. (В книге И.К. Артемьева Приморский Поместный совет упоминается как Совет местных дел, управляющий ведомством внутренних дел - министром внутренних дел, управляющий областью - губернатором).
16 Генерал Дитерихс. С. 421-422.
17 Попов Ф.А. Указ. соч. С. 112.
18 Там же. С. 429-430.
Сообщения и заметки
М.К. Дитерихса, М.Я. Домрачеева и В.П. Разумова, дела поступали в учреждения ненадлежаще рассмотренными и без сопроводительной документации, в результате чиновникам приходилось выяснять их суть, что приводило к неразберихе19.
С целью исправить систему управления краем И.К. Артемьев отправил правителю письмо с изложением недостатков существующей системы, способов их решения, а также план объединения ведомств под руководством председателя. На письме М.К. Дитерихс оставил отметку «в советах не нуждаюсь». В итоге после представлений управляющих
ведомствами и других прошений Дитерихс возложил на председателя Думы заведывание
20
всеми ведомствами .
Новая структура государственного управления вводилась указом № 36 от 15 сентября 1922 г. Законосовещательный орган власти - Земская дума, становилась и исполнительным органом власти. Под ее контроль переходили все ведомства, кроме ведомства иностранных дел, оставшегося в подчинении Правителя. Во главе ведомств стояли комиссии Земской думы. Во главе Думы становился Совет Приамурской Земской думы из четырех человек. Канцелярия при Правителе переименовывалась в канцелярию при Совете Земской думы. Образовывалось новое ведомство народного просвещения21.
Указом № 46 от 19 сентября 1922 г. (вводился в действие с 21 сентября 1922 г.) утверждался Совет Приамурской Земской думы в составе председателя И.К. Артемьева, трех членов (А.А. Сызранского, Г.В. Подставина и С.Ф. Кичина) и четырех кандидатов. Совет стал высшим органом исполнительной власти и при этом рассматривал законопроекты Земской думы. Председатель временно руководил ведомствами, кроме ведомства иностранных дел22. Этим же указом упразднялся Совет Внешних дел, а Совет Поместных дел подчинялся председателю Совета Думы. Таким образом председатель Совета Приамурской Земской думы становился высшим должностным лицом после М.К. Дитерихса, сосредоточив в своих руках управление законодательным и исполнительным органами власти.
23 сентября 1922 г. И.К. Артемьев издал приказ, по которому все подчинявшиеся Совету Думы ведомства должны были в трехдневный срок представить списки подведомственных учреждений и их личного состава23. Это требовалось для сокращения числа государственных учреждений. Так, при наличии 140 чел. служащих таможни, инспекторский отдел состоял из 365 чел.; существовал Горный округ при отсутствии горной разработки, а управление государственных имуществ состояло из 18 учреждений24.
В этот период возникали и новые учреждения и должности. Указом № 8 от 14 августа 1922 г. представителем Правителя в США по финансово-промышленным вопросам без содержания от казны стал А.Я. Макаревич25. 2 октября была учреждена личная канцелярия
19
Артемьев И.К. Указ. соч. С. 133-134.
20 Там же. С. 134-135.
21
Дальний Восток России в период революций 1917 года и гражданской войны. С. 541-542; Генерал Дитерихс. С. 458-460; Ляхов Д.А. Указ. соч. С. 163-164.
22 ГАРФ. Ф. Р-937. Оп. 1. Д. 5. Л. 49-49 об.
23 ГАРФ. Ф. Р-944. Оп. 1. Д. 612. Л. 3.
24 Артемьев И.К. Указ. соч. С. 139.
25 ГАРФ. Ф. Р-937. Оп. 1. Д. 5. Л. 117.
Сообщения и заметки
Правителя для взаимодействия с органами управления Приамурского Земского края26. На следующий день начальником личной канцелярии был назначен М.Я. Домрачеев27.
Происходили изменения в правах руководителей уездов. 25 августа 1922 г. указом № 23 М.К. Дитерихс повелел начальнику Камчатской области руководствоваться Временным положением об управлении Закаспийской областью и допустил временную обособленность начальника Охотского уезда от начальника Камчатской области с предоставлением начальнику уезда права непосредственного обращения к управляющему ведомством внутренних дел28. 3 сентября 1922 г. Правитель присоединил к Охотскому уезду территорию Удского уезда по мере его освобождения от власти ДВР. Начальник Охотского уезда переименовывался в начальника Охотского района с предоставлением ему прав начальника области с подчинением его по делам гражданского управления управляющему внутренними
29
делами на все время отсутствия сообщения Охотска с Петропавловском и Владивостоком29.
В середине октября 1922 г. во Владивостоке развернулись события, в которых М.К. Дитерихс увидел попытку переворота. 26 сентября Правитель издал приказ жителям городов прислать добровольцев в армию, торгово-промышленному классу внести для обороны Приморья несколько сотен тысяч золотых рублей, и пр. Начальник тылового района контр-адмирал Ю.К. Старк предпринял активные действия для исполнения указа правителя. Торгово-промышленная палата за отказ подчиниться указу была распущена. Контр-адмирал выслал караул в городскую думу Владивостока с целью продемонстрировать, что в случае отказа исполнять указ ее также разгонят. 13 октября М.К. Дитерихс отменил чрезвычайные меры Ю.К. Старка во Владивостоке30.
После принятия решения о прекращении вооруженной борьбы с большевиками и отходе армии 14 октября М.К. Дитерихс в личной записке сообщил Старку, что с указанного дня он становился «хозяином полуострова», то есть Владивостока с окрестностями. Ю.К. Старк решил оборонять Владивосток и поручил Н.Д. Меркулову образовать «временный гражданский аппарат» и подготовить декларации и распоряжения, не касающиеся армии, связанные с намерением удержать город31. Образовался Совет по гражданской части во главе с Н.Д. Меркуловым, в который вошли несколько управляющих
32
ведомствами. Жители Владивостока посчитали создание Совета новым переворотом . Узнав о действиях Старка, Правитель прибыл во Владивосток экстренным поездом в ту же
33
ночь .
Во Владивостоке 16 октября М.К. Дитерихс издал указ № 66, согласно которому Дума прерывала работу, контр-адмирал Ю.К. Старк возвращался к исполнению обязанностей командующего флотилией, а все управляющие ведомствами вызывались для доклада
26 Куцый В.Ю. Указ. соч. С. 154.
27 ГАРФ. Ф. Р-937. Оп. 1. Д. 5. Л. 26; Вестник Земского Приамурского края. [Владивосток], 1922. 11 октября. С. 1.
28 Вестник Земского Приамурского края. [Владивосток], 1922. 6 сентября. С. 6.
29 Слово. [Владивосток], 1922. 7 сентября. С. 5.
30 Старк Ю.К. Последний оплот: отчёт о деятельности Сибирской флотилии, 1920-1924. СПб., 2003. С. 246-247, 263.
31 Старк Ю.К. Указ. соч. С. 265, 268.
32 Куцый В.Ю. Указ. соч. С. 165.
33 Артемьев И.К. Указ. соч. С. 175.
Сообщения и заметки
Правителю. 19 октября перед выездом к Земской рати (армии Земского края), Дитерихс успел издать несколько указов, в том числе указ № 69. В указе говорилось о предоставлении Владивостокскому самоуправлению «прав, присвоенных законом правительственной власти, но с тем, что до оставления командующим Сибирской флотилии контр-адмиралом Старком Владивостокского порта, для обеспечения назначенной мною эвакуации, за ним сохраняется вся полнота власти в отношении полуострова Муравьева-Амурского, присвоенной командующим районом, объявленным в осадном положении». Согласно этому же указу, с 20 октября расформировывались все правительственные органы власти, кроме личной канцелярии Правителя, остававшейся с М.К. Дитерихсом34. Несколько дней заняла эвакуация лиц, желавших уехать из Владивостока. 25 октября 1922 г. в город вступили части Народно-революционной армии Дальневосточной республики.
Исследователи гражданской войны на Дальнем Востоке единогласно считают установившийся в Приамурском Земском крае режим диктатурой М.К. Дитерихса. Вместе с тем стоит отметить и работу представительных структур - Приамурской Земской думы и Совета Приамурской Земской думы. Система власти южного Приморья сформировалась на основе указов №№ 2, 36 и 46. Серьезной проблемой чиновников стало отсутствие четких указаний и положений о новых органах власти. Дублирование функций привело к созданию параллельного правительства контр-адмирала Ю.К. Старка во главе с Н.Д. Меркуловым.
Основанная на подчинении всех органов власти Правителю М.К. Дитерихсу система, сформированная первыми указами, подверглась коренным изменениям. В середине сентября 1922 г. Дума стала осуществлять и исполнительные функции, став во главе ведомств, а практически все нити управления гражданскими ведомствами сосредоточились в руках председателя Думы И.К. Артемьева. Весь период существования Приамурского Земского края отмечались проблемы с дублированием как функций, так и обязанностей правительственных учреждений. Реформа проводилась во время последнего этапа гражданской войны на Дальнем Востоке и, естественно, за три месяца не смогла показать свою эффективность.
34 ГАРФ. Ф. Р-937. Оп. 1. Д. 5. Л. 11, 14.
