CC BY
255
2.6. СТРУКТУРА И ВНУТРИСТРУКТУРНЫЕ СВЯЗИ РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В СФЕРЕ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ НАСЕЛЕНИЯ
Толкунова Наталья Александровна аспирант кафедры правовых дисциплин, Национального исследовательского Мордовского, государственного университета им. Н.П. Огарева
Аннотация. В статье исследована проблема формирования в системе современного российского законодательства нового образования - законодательства в сфере социальной защиты населения. Автор проводит анализ структуры и внутриструктурных связей этого законодательства, анализирует точки зрения различных авторов относительно его места в системе российского законодательства.
Ключевые слова: законодательство, социальная защита, отрасль законодательства, законодательный массив, структура, связи, концепция
THE STRUCTURE AND STRUCTURAL RELATIONSHIPS WITHIN RUSSIAN LEGISLATION IN THE FIELD OF SOCIAL PROTECTION
Tolkunova Natalia, postgraduate student of legal disciplines national research Mordovian state university named after N.P. Ogarev
Annotation: The paper investigated the problem of forming a system of modern Russian legislation the new entity -the legislation in the sphere of social protection. The author analyzes the structure and structural relationships within the legislation, analyzes the perspectives of the various authors about his place in the system of Russian law.
Keywords: law, social protection, industry legislation, legislative array, structure, communication, concept
Принятая в 1993 году Конституция Российской Федерации положила начало активного формирования российского законодательства в сфере социальной защиты населения. Анализ этого законодательства «свидетельствует о необходимости признания социальной защиты населения самостоятельным правовым институтом»1. Однако, как показывает исследование различных научных работ, этот правовой институт пока не получил однозначного обозначения. Одни ученые утверждают, что «право социальной защиты - это совокупность правовых норм, специально регулирующих такие положения, как укрепление правовой защиты детства, семьи, материнства, сферы занятости, проблемы социального обеспечения, миграции и бездомности, опеки и попечительства и так далее»2, другие настаивают на выделении отношений по социальной
1 Лепихов М.И. Право и социальная защита населения в России (социальное право). - М.: Былина, 2000. - С. 9.
2 Фетюхин М.И. Социальное право: Курс лекций. - Волгоград: Изд-во Волг. гос. университета, 1998. - С. 9.
защите в рамках - не права социальной защиты, а социального права, они считают, что «социальное право представляет собой совокупность норм, посредством которых государство проводит свою политику по социальной защите населения»3.
В рамках настоящей статьи не представляется возможным проанализировать все мнения и аргументы ученых по вопросу институционализации правового регулирования общественных отношений по социальной защите населения, поэтому мы лишь отметим, что разделяем позицию С.В. Солосина, который считает, что социальную защиту следует рассматривать, не как отрасль права, а как межотраслевой институт применительно к отраслям законодательства, включающий в себя соответствующие общественные отношения и нормативные акты, которые регламентируют гарантии социальной защиты на основании статьи 7 Конституции Российской Федерации. Этот институт охватывает, в частности, сферы труда и занятости, семейной и молодежной политики, социального обеспечения, здравоохранения, поощрения мероприятий социального характера, реализуемых негосударственными субъектами. Применительно к отраслям законодательства он носит комплексный межотраслевой ха-рактер4.
Настаивая на выводах о комплексной природе законодательства о социальной защите населения, в целях дальнейшего анализа возможных направлений его систематизации, попытаемся выявить, какого рода комплексным образованием является это законодательство - комплексной отраслью законодательства или так называемым законодательным массивом, что далеко не одно и то же. Для выяснения этого вопроса необходимо обратиться к непосредственному исследованию структуры и содержания законодательства, действующего в сфере социальной защиты населения.
Несомненно, что основополагающее значение в правовом обеспечении социальной защиты населения страны принадлежит Конституции Российской Федерации как нормативному правовому акту высшей юридической силы. Конституционные основы социальной защиты уточняются и детализируются в законах. Правовую основу социальной защиты граждан составляет целый комплекс нормативных правовых актов, который включает несколько сотен законов и множество подзаконных актов. Определяя границы законодательства в сфере социальной защиты, необходимо учитывать существенную особенность нормативно-правового регулирования отношений в этой сфере - рассредоточенность норм по различным актам российского законодательства, относящимся к самым разным его отраслям. Поэтому действующие на сегодняшний день в сфере социальной защиты законы можно условно разделить на два блока:
1) собственно законы о социальной защите, принятые специально для регулирования отношений в сфере социальной защиты населения, которые включают:
- системообразующие законы о социальной защите населения и законы, принятые в их развитие;
- межотраслевые законы о социальной защите населения, определяющих отдельные категории граждан, подлежащих социальной защите и отдельные виды социальных гарантий в отношении них.
3 Трудовое и социальное право России. Учебное пособие / Под редакцией Л.Н. Анисимова. - М., 2001. - С. 23.
4 Солосин С.В. Конституционно-правовые основы социальной
защиты в Российской Федерации: Дис. канд. юрид. наук. - Казань,
2008. - С. 55.
Толкунова ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО РФ О СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЕ Н.А.
2) законы иной отраслевой принадлежности, содержащие отдельные субинституты (главы, разделы) либо отдельные нормы, посвященные мерам социальной защиты населения.
Данный вывод имеет как методологическое, так и практическое значение, существенное для систематизации российского законодательства в сфере социальной защиты населения. Во-первых, он согласуется с одним из главных принципов отбора актов, требующим максимально широкий подход к их отбору и исследованию, с тем, что бы в отборе участвовали не только собственно отраслевые акты, но и иные акты, содержащие нормы, направленные на регулирование мер социальной защиты населения. Во-вторых, он позволяет выделить определенную «сердцевину» законодательства в сфере социальной защиты населения, и его «оболочку», что особенно важно с точки зрения перспективы его кодификации.
При отнесении законодательных актов к первому из выделенных блоков необходимо учитывать критерии, позволяющие определить принадлежность акта данному блоку. По нашему мнению, таковыми являются: во-первых, установление предмета правового регулирования, определенного в самом законе; во-вторых, анализ содержания закона (большинство правовых норм в данном законе должны регулировать отношения по социальной защите населения). Так, системообразующим законом является Федеральный закон от 17 июля 1999 года № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи»5, который содержит нормы, определяющие совокупность мер по поддержанию жизненного уровня малоимущих семей, а также малоимущих одиноко проживающих граждан, совокупный доход которых ниже прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте Российской Федерации. Реализация норм этого закона осуществляется с помощью ряда других законов, принятых специально для регулирования отношений в сфере социальной защиты населения, таких как Федеральный закон от 24 октября 1997 года № 134-ФЗ «О прожиточном минимуме в Российской Федерации»6, Федеральный закон от 5 апреля 2003 года № 44-ФЗ «О порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для признания их малоимущими и оказания им государственной социальной помощи»7и др.
Следующим примером определенного системного образования внутри законодательства в сфере социальной защиты населения является пенсионное законодательство, к которому относится: Федеральный закон от 15 декабря 2001 года № 167-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Феде-рации»8, Федеральный закон от 15 декабря 2001 года № 166-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации»9, Федеральный закон от 17 декабря 2001 года № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации»10 и др. Таким образом, можно сделать вывод, что в рамках законодательства о социальной защите населения формируются отдельные институты, имеющие тесные внутренние связи и слабо выраженные внешние.
5 СЗ РФ. 1999. № 29. Ст. 3699.
6 СЗ РФ. 1997. № 43. Ст. 4904.
7 ФЗ 2003 года № 44
8 СЗ РФ. 2001. № 51. Ст. 4831.
9 СЗ РФ. 2001. № 51. Ст. 4832.
10 СЗ РФ. 2001. №52. Ч.1. Ст. 4920.
Выделенная нами в блоке собственно законов о социальной защите населения группа межотраслевых (комплексных) законов в сфере социальной защиты населения сформирована по двум принципам, первый из которых основан на выделение отдельных категории граждан, подлежащих социальной защите. К этой группе законов можно отнести Федеральный закон от 15 мая 1991 года № 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»11, Федеральный закон от 26 ноября 1998 года № 175-ФЗ «О социальной защите граждан Российской Федерации, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении «Маяк» и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча»12, Федеральный закон от 24 ноября 1995 года № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»13 и др. Второй принцип, по которому нами выделена группа межотраслевых (комплексных) законов в сфере социальной защиты населения, основан на определении отдельных видов социальных гарантий в отношении конкретных категорий населения страны. К числу таких законов можно отнести, например, Федеральные законы от 10 января 2002 года № 2-ФЗ «О социальных гарантиях граждан, подвергшихся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипа-
14
латинском полигоне» , Федеральные законы от 9 января 1997 года № 5-ФЗ «О предоставлении социальных гарантий Героям Социалистического труда и полным кавалерам ордена Трудовой Славы» 5 и др. Нетрудно заметить, что приведенные выше законодательные акты абсолютно не связаны между собой, они определяют гарантии социальной защиты отдельных категорий населения, а их внутреннее содержание, по большей части, наполнено бланкетными нормами, отправляющими к ряду других законов и подзаконных нормативных правовых актов. Эти законы являются своего рода «стрелочниками», определяющими направление поиска норм, содержащих положения об осуществлении конкретных мер социальной защиты тех или иных категорий населения страны.
Специфика отношений, складывающихся в сфере социальной защиты населения, особенности субъективного состава правоотношений по социальной защите населения (субъектами правоотношений по социальной защите являются инвалиды, ветераны, дети, лица, освободившиеся из мест лишения свободы и т.д.), тесная связь социальной защиты с экономикой и другими важными сферами общественной жизни привели к тому, что в российском законодательстве сформировался блок так называемых норм, прямо или косвенно относящихся к социальной защите населения. Это нормы о социальной защите отдельных категорий граждан или о конкретных гарантиях этой защиты. Такие нормы, как правило, носят эпизодический и фрагментарный характер, но встречаются в большинстве законах. Так, в статье 12 Закона Российской Федерации от 18 октября 1991 г. № 1761-1 «О реабилитации жертв политических репрессий»16 содержится указание на предоставление мер социальной поддержки реабилитированным лицам. Тем не менее, с
11 Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 21. Ст. 699.
12 СЗ РФ. 1998. № 4. Ст. 5850.
13 СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4563.
14 СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 128.
15 СЗ РФ. 1997. № 3. Ст. 349.
16 Ведомости СНД и ВС РФ. 1991. № 44. Ст. 1428.
технической точки зрения, конструирование этих норм определяется либо прямым указанием на конкретные виды помощи, либо указанием на них путем отсылки к подзаконным нормативным актам.
Множество норм о социальной защите отдельных категорий граждан и о конкретных гарантиях социальной защиты содержится и во многих отраслевых законодательных актах, таких как Жилищный кодекс РФ от 29 декабря 2004 года17, Семейный кодекс РФ от 29 декабря 1995 года18, Трудовой кодекс РФ от 30 декабря 2001 года19, Основы законодательства РФ от 22 июля 1993 № 5487-1 «Об охране здоровья граждан»20, Закон РФ от 10 июля 1992 года № 3266-1«Об образовании»21. Приведенные законодательные акты представляют собой не полный перечень законов различных отраслей права и законодательства, в которых содержаться нормы о социальной защите отдельных категорий граждан или о конкретных гарантиях социальной защиты населения. Однако такая ситуация является объективно обусловленной. Известно, что правовые нормы, регламентирующие ту или иную обособленную группу общественных отношений, как правило, не могут полностью укладываться в рамки одной соответствующей отрасли законодательства. Д.А. Керимов отмечает, что «каких бы значительных успехов мы ни достигли в деле укрупнения правовых актов, едва ли нам удастся объединить все без исключения однородные постановления по тому или иному вопросу, вкрапленные в различные правовые акты... Зачастую без этих разбросанных по другим правовым актам предписаний, относящихся к данному вопросу, правовой акт не дает вполне исчерпывающего законодательного регулирования»22. Таким образом, содержание норм направленных на социальную защиту населения в рамках «непрофильных» законов выступает не только особым приемом регулирования этих общественных отношений, но и являет собой одновременно вполне закономерный процесс взаимопроникновения правовых норм в акты разных отраслей законодательства.
Обобщенный анализ законов, действующих в сфере социальной защиты населения, показывает, насколько они различаются, как по характеру и отраслевой принадлежности регулируемых отношений, так и по их значимости и всеобъемлимости. Это свидетельствует о том, что нынешняя структура законодательства в сфере социальной защиты населения чрезвычайно неоднородна по своему составу, что обусловлено как спецификой регулируемых отношений, так и уровнем законодательной разработанности этой сферы. Однако, имея свои собственные цели и задачи указанные нормативные правовые акты, взятые в отдельности, выполняют свою конкретную роль в достижении общей социальной цели - обеспечение законодательной базы деятельности по социальной защите населения. Таким образом, при формировании комплексного законодательства определяющим является фактор це-леполагания - стремление государства к достижению определенных практических результатов (удобство обозрения определенного комплекса норм, объединение норм, направленных конкретному адресату, и т.д.).
17 СЗ РФ. 2005. № 1. Ст. 14.
18 СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 16.
19 СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 3.
20 Ведомости РФ. 1993. № 33. Ст. 1318.
21 Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1992. № 30. Ст. 1797.
22 Керимов Д.А. Кодификация и законодательная техника. - М., 1962. - С. 88 - 89.
Вместе с тем, как считает М.И. Милушин, при вычленении комплексных образований в структуре законодательства следует рассматривать в качестве критерия не только возможность выделения определенной сферы государственного управления, но и наличие или отсутствие у данной совокупности комплексных нормативных актов связей управления. По мнению М.И. Милушина, важно установить, возглавляется ли (или должна возглавляться) данная группа актов, охватывающих всю совокупность соответствующих отношений, кодифицированным нормативным актом (законом либо правительственным постановлением), выступающим в качестве активного центра, аккумулирующего и формирующего связи управления данной системой. Однако сказанное справедливо лишь в отношении комплексных отраслей законодательства, что же касается других комплексных образований, в частности, комплексных массивов законодательства, то здесь имеется или должно иметься несколько активных центров, формирующих связи управления в подсистемах массивов законодательства2 .
Анализ законодательства в сфере социальной защиты населения показал, что в этой сфере отсутствует единый системообразующий акт, а перечисленные выше отдельные системообразующие законы, фактически устанавливают самостоятельные комплексные институты законодательства, во многом непосредственно отталкиваясь от Конституции Российской Федерации. Таким образом, на сегодняшний день всю совокупность актов законодательства в сфере социальной защиты населения можно скорее отнести к нормативному массиву (комплексу), находящемуся на стадии возможного превращения в комплексную отрасль законодательства, чем к уже сформировавшейся комплексной отрасли законодательства. На наш взгляд, вопрос о сближение российского законодательства в сфере социальной защиты населения и его структурирование в рамках единой комплексной отрасли, находится в прямой зависимости от проведения единой государственной политики в сфере социальной защиты населения и ее нормативно-правового закрепления в форме Концепции социальной защиты населения Российской Федерации, которая стала бы своего рода программным документом, закрепляющим наиболее общие направления совершенствования мер по социальной защите населения, основные приоритеты, цели, направления ее правового обеспечения, а также средства, способы ее реализации и т.д.
Список литературы:
1. Керимов Д.А. Кодификация и законодательная техника. -М., 1962. - С. 88 - 89.
2. Лепихов М.И. Право и социальная защита населения в России (социальное право). - М.: Былина, 2000. - С. 9.
3. Милушин М.И. Формирование комплексных образований в системе законодательства Российской Федерации: Дис. канд. юрид. наук. - М., 2003. - С. 43.
4. Солосин С.В. Конституционно-правовые основы социальной защиты в Российской Федерации: Дис. канд. юрид. наук. - Казань, 2008. - С. 55.
5. Трудовое и социальное право России. Учебное пособие / Под редакцией Л.Н. Анисимова. - М., 2001. - С. 23.
6. Фетюхин М.И. Социальное право: Курс лекций. - Волгоград: Изд-во Волг. гос. университета, 1998. - С. 9.
23 Милушин М.И. Формирование комплексных образований в системе законодательства Российской Федерации: Дис. канд. юрид. наук. - М., 2003. - С. 43.
Толкунова ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО РФ О СОЦИАЛЬНОМ ЗАЩИТЕ Н.А.
References:
1. Kerimov, D.A. Codification and legislative technique. - M., 1962. - P. 88 - 89.
2. Lepihov, M.I. Law and Social Protection in Russia (social right). - M. Bilina, 2000. - P. 9.
3. Milushin, M.I. The formation of complex structures in the legislation of the Russian Federation: Dis. Candidate. Juridical. of Sciences. - M., 2003. - P. 43.
4. Solosin, S.V. Constitutional and legal framework for social protection in the Russian Federation: dis. doc. juridical. science. -Kazan, 2008. - P. 55.
5. Labor and social law in Russia. Textbook / edited by L.N. Anisimov. - M., 2001. - P. 23.
6. Fetyuhin, M.I. Social Law: Course of lectures. - Volgograd: Publishing House of the Volga. state. university, 1998. - P. 9.
РЕЦЕНЗИЯ
на статью аспиранта кафедры правовых дисциплин Толкуновой Натальи Александровны «Структура и внутриструктурные связи российского законодательства в сфере социальной защиты населения».
В статье рассмотрены проблемы формирования в системе современного российского законодательства нового образования - законодательства в сфере социальной защиты населения, определен статус и содержание этого законодательства, выявлена его структура.
Для достижения указанных целей проведен анализ позиций различных авторов, касающихся определения места законодательства, действующего в сфере социальной защиты населения в системе российского законодательства, в результате которого был сделан вывод о том, что это законодательство представляет собой комплексное образование, охватывающее широкий спектр отношений по социальной защите населения, сгруппированных на базе их единой социальной направленности.
В целях определения возможных направлений систематизации российского законодательства в сфере социальной защиты населения проведено исследование его структуры и содержания. Приведены определенные теоретические доводы в пользу формирования комплексной отрасли законодательства в сфере социальной защиты населения и указано на отсутствие практических доводов. В связи с чем, вполне логичным выглядит точка зрения автора о том, что на нынешнем этапе развития нашего государства первостепенным является вопрос о разработке и нормативном закреплении основ социальной защиты населения в форме общероссийской Концепции социальной защиты населения Российской Федерации, которая явилась бы своего рода программным документом, закрепляющим наиболее общие направления совершенствования мер по социальной защите населения, основные приоритеты, цели, а также явилась бы основой системы правового обеспечения социальной защиты населения Российской Федерации.
Исходя из выше изложенного, считаю, что данная статья заслуживает опубликования в открытой печати.
Профессор
Д.юн. Т.В. Худойкина
