Пробелы в законодательстве в сфере социальной защиты населения Текст научной статьи по специальности «Право»

2.2. ПРОБЕЛЫ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ В СФЕРЕ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ НАСЕЛЕНИЯ

Худойкина Татьяна Викторовна, д.ю.н., профессор. Должность: заведующая кафедрой правовых дисциплин. Место работы: Мордовский государственный университет им. Н.П.Огарева (гор. Саранск).

Толкунова Наталья Александровна. Должность: преподаватель кафедры гражданско-правовых дисциплин. Место работы: Мордовский гуманитарный институт (гор. Саранск).

Аннотация: В статье рассмотрены пробелы законодательства в сфере социальной защиты населения на основе их классификации по объектам, организационно-правовым формам социальной защиты и исходя из реализации гарантий социальной защиты в рамках отдельных отраслей законодательства.

Ключевые слова: пробел, законодательство, социальная защита, классификация, систематизация.

GAPS IN THE LEGISLA TION IN THE SPHERE OF SOCIAL PROTECTION

Hudoykina Tatiana Victorovna, Dr in law, professor. position: head of legal disciplines chair. Place of employment: Mordovia state university named after N.P.Ogarev, Saransk. Tolkunova Natalia Alexandrovna. Position: lecturer at civil law disciplines chair. Place of employment: Mordovia Humanitarian institute, Saransk.

Annotation: The article deals with gaps in legislation in the sphere of social protection based on their classification of objects, organizational and legal forms of social protection and on the basis of the implementation of guarantees of social protection in the individual branches of the law. Keywords: gap, legislation, social protection, classification, systematization.

Критический взгляд на современное российское законодательство, с точки зрения практического применения, приводит к мысли, что его пробельность, является одной из основных причин ущемления прав и свобод граждан, а также интересов всего общества. В связи с этим возникает убеждение о необходимости пристального внимания к этой проблеме со стороны российской науки.

Сегодня, теоретическое осмысление пробелов в законодательстве носит многоаспектный характер. Общая теория права определяет сущность и причины возникновения пробелов в законодательстве, их классификацию по различным основаниям, возможности преодоления и устранения. Представляется, что в рамках современной российской действительности становится важным все эти направления исследования пробелов перенести на конкретные отрасли законодательства. Такого рода работа позволит «теорию приблизить к практике» и добиться положительных результатов в усовершенствовании российского законодательства.

В обоснование своих доводов, хотелось бы остановиться на некоторых моментах теоретического и практического исследования пробелов законодательства в сфере социальной защиты населения. Сегодня законодательство в сфере социальной защиты далеко от совершенства, и одной из причин этого является его

пробельность. Поэтому проблема пробелов законодательства в этой сфере нуждается в серьезном теоретическом осмыслении.

Конституция Российской Федерации провозгласила Россию социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие личности. Воплотить в жизнь данный конституционный принцип невозможно без обеспечения социальной защиты, как отдельно взятой личности, так и всего населения в целом.

Современное российское законодательство не содержит определения социальной защиты населения, однако законодатель достаточно часто использует категорию «социальная защита» применительно к различным категориям граждан (военнослужащим, инвалидам, детям-сиротам, ветеранам и др.)1.

Анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод, что социальная защита это совокупность экономических, социальных и правовых мер направленных на создание приемлемых, в рамках современного развития общества, условий жизни для лиц, попавших в трудную жизненную ситуация и на обеспечение материальной и иной поддержки в установленных законом случаях, с целью обеспечения достойной жизни и свободного развития граждан.

Сегодня многие ученые исследуют социальную защиту в качестве самостоятельного правового института. Так, С.В. Солосин утверждает, что «социальную защиту можно представить, как относительно самостоятельный институт права России, включающий в себя соответствующие общественные отношения и нормативные акты, которые регламентируют гарантии социальной защиты на основе статьи 7 Конституции Российской Федерации2».

Предметом правового регулирования социальной защиты населения является:

- защита трудовых прав граждан, медицинское обслуживание, бесплатное образование, социальное обслуживание, социальное обеспечение, обязательного социального страхования, обязательное государственное страхование и пенсионное обеспечение;

- социальная защита отдельных категорий граждан (ветеранов, инвалидов, женщин и детей, военнослужащих, беженцев и вынужденных переселенцев и др.), проживающих (пребывающих) на территории России и нуждающихся в социальной защите.

Соответственно можно сделать вывод, что социальная защита населения осуществляется на основании норм, относящихся к различным отраслям права, однако, их объединяет специфика общественных отношений по социальной защите населения, на регулирование которых они направлены. Исходя из того, что законодательство в сфере социальной защиты носит комплексный характер и включает нормы различных отраслей права, пробелы законодательства о социальной защите населения соответственно будут иметь разноотраслевой (комплексный) характер.

Представляется, что под законодательством в данном случае следует понимать всю совокупность нормативных правовых актов, регулирующих сферу соци-

1 См.: Федеральный закон от 27 мая 1998 года № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих»; Федеральный закон «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»; Федеральный закон от 12 января 1995 года № 5-ФЗ «О ветеранах» и другие.

2 Солосин С.В. Конституционно-правовые основы социальной защиты. Дис. канд. юрид. наук. Казань, 2002. С. 55.

альной защиты населения, включая и подзаконные акты. Это объясняется тем, что нормы, содержащиеся в подзаконных нормативных правовых актах, зачастую способны восполнить пробелы в законах. Таким образом, в определении «пробелы законодательства в сфере социальной защиты» «законодательство» следует понимать в широком смысле.

В современной теории права пробелы в законодательстве понимаются, в основном, исходя из наличия полного или частичного отсутствия норм правовых актов, необходимость которых обусловлена развитием уже сложившихся общественных отношений.

Таким образом, пробелы законодательства в сфере социальной защиты - это полное или частичное отсутствие норм правового акта в отношении фактических обстоятельств, нуждающихся в правовом регулировании в рамках осуществления мер по социальной защите населения, необходимость которых обусловлена объективным развитием общественной жизни и потребностями правоприменения. Следует добавить, что неконкретизированность и противоречивость норм права также можно рассматривать как определенную разновидность пробелов, как законодательства в сфере социальной защиты, так и любого другого законодательства регулирующего конкретную сферу общественных отношений.

Отметим, что фактически все известные, в рамках общей теории права, критерии классификации пробелов в законодательстве можно применить к пробелам законодательства в сфере социальной защиты. Все они являются универсальными для пробелов в любой отрасли законодательства, и не отражают специфику пробелов именно законодательства в сфере социальной защиты населения. Между тем природа пробелов законодательства в этой сфере может быть раскрыта наиболее полно, если в качестве основного классификационного признака будет использован тот, который поможет выявить специфические черты пробелов, характерные именно для данной для данной сферы правового регулирования.

Анализ действующего законодательства в сфере социальной защиты позволил авторам разделить пробелы в законодательстве о социальной защите населения на три группы:

- исходя из объектов социальной защиты - пробелы законодательства в сфере социальной защиты отдельных социальных категорий, к которым относятся инвалиды, лица пострадавшие в радиационных и техногенных катастрофах, ветераны, дети и т.д.;

- исходя из организационно-правовых форм социальной защиты населения - пробелы законодательства регулирующего социальное обслуживание, социальную помощь, пенсионное обеспечение и т.д.

- исходя из реализации гарантий социальной защиты в рамках отдельных отраслей законодательства -пробелы законодательства о социальной защите населения в сфере труда и обеспечения занятости, в сфере здравоохранения, в сфере образования, в сфере культуры и спорта и т.д.

Остановимся на каждой из этих групп отдельно.

Одним из объектов социальной защиты являются граждане, имеющие детей. Отсутствие на федеральном уровне специального федерального закона, устанавливающего минимальный уровень мер социальной защиты семьи с детьми и многодетной семьи в частности, гарантируемый государством, и отнесение этого вопроса к ведению органов государственной власти субъектов Российской Федерации, создает ситуацию,

при которой право гражданина на социальную защиту поставлено в зависимость от его места жительства, что противоречит конституционному принципу равенства прав граждан независимо от их места жительства.

Так, статьей 16 Федерального закона от 19 мая 1995 года № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющих детей» предусмотрено, что размер, порядок назначения, индексации и выплаты ежемесячного пособия на ребенка устанавливается законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации.

Переход к региональному обеспечению детей указанным пособием выявил ряд проблем, обусловленных установлением различных размера, условий, порядка назначения, индексации и выплаты пособия.

Например, в разных регионах размер пособия варьируется в зависимости от предусмотренных бюджетом средств и установленных соответствующими региональными законодательными актами условий назначения и выплаты пособий. Все это способствует развитию определенного социального неравенства. Так, Законом Московской области от 12 января 2006 года № 1/2006-ОЗ «О мерах социальной поддержки семьи и детей в Московской области» установлено ежемесячное пособие на ребенка, размер которого определяется в зависимости от возраста ребенка, от его физического развития, от категории семьи, в которой он воспитывается и составляет в среднем 2 000 рублей в месяц. Законом Республики Мордовия от 9 февраля 2005 года №15-З «О мерах социальной поддержки отдельных категорий населения, проживающего в Республике Мордовия» установлено ежемесячное пособие на ребенка, размер которого определяется в зависимости от категории семьи, в которой он воспитывается составляет в среднем 150 рублей в месяц.

Вместе с тем согласно статье 19 Конституции Российской Федерации государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.

В этой связи необходимо установить на федеральном уровне минимальный размер ежемесячного пособия на ребенка и предусмотреть единые организационно-методические основы по определению порядка его назначения, индексации и выплаты.

Вторую группу выделенных нами пробелов составляют пробелы законодательства регулирующего определенные организационно-правовые формы социальной защиты населения. На сегодняшний день приняты и действуют Федеральный закон от 15 декабря 2001 года № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»4, Федеральный закон от 15 декабря 2001 года № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Фе-дерации»5, Федеральный закон от 10 декабря 1995 года № 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания в Российской Федерации»6, Федеральный закон от 16 июля 1999 года № 165-ФЗ «Об основах обязательного

3 СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1929.

4 СЗ РФ. 2001. № 51. Ст. 4831.

5 СЗ РФ. 2001. № 51. Ст. 4832.

6 СЗ РФ. 1995. № 50. Ст. 4872.

социального страхования»7, Федеральный закон от 17 июля 1999 года № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи»8 и др..

Отметим ряд негативных тенденций в правовом регулировании пенсионного обеспечения, которые связаны, прежде всего, с пробельностью законодательства, регулирующего одно их важнейших направлений социальной защиты населения.

В частности, законодателем не решена проблема правового регулирования профессиональных пенсионных систем предусмотренных положением пункта 3 статьи 27 Федерального закона от 17 декабря 2001 года № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации»9, в связи с чем, остается неопределенным правовой статуса в пенсионном обеспечении работников, занятых на опасных, тяжелых и вредных работах, не имеющих на 1 января 2003 года не менее половины требуемого специального страхового стажа работы на этих работах.

Другие пробелы в сфере пенсионного обеспечения граждан связаны с отсутствием норм регулирующих преобразования пенсионных прав военнослужащих в расчетный пенсионный капитал для назначения трудовой пенсии в том случае, когда их профессиональная деятельность состояла из военной службы и работы по трудовому договору. Для обеспечения этого требуется утверждение механизма, обеспечивающего перевод из федерального бюджета в Пенсионный фонд Российской Федерации средств, рассчитываемых исходя из получаемого в период военной службы денежного содержания и установленных в это время тарифов страховых взносов на обязательное пенсионное страхование. Ряд положений пенсионного законодательства, распространяющих обязательное пенсионное страхование на военных пенсионеров, работающих по трудовому договору, не предусматривает надлежащего правового механизма, гарантирующего установление им наряду с получаемой пенсией по государственному пенсионному обеспечению страховой части трудовой пенсии с учетом страховых взносов, накопленных на их индивидуальных лицевых счетах в Пенсионном фонде Российской Федерации.

Правовое регулирование оказания социальной помощи, так же не избежало пробелов.

Так, в части 4 статьи 10 Федерального закона от 29

декабря 2006 года № 256-ФЗ «О дополнительных ме-

„10

рах поддержки семей, имеющих детей» установлено, что жилое помещение, приобретенное с использованием средств материнского капитала, оформляется в общую собственность родителей, детей и иных совместно проживающих с ними членов семьи с определением размера долей по соглашению. Вместе с тем в соответствии с частью 2 данной статьи средства материнского капитала могут быть использованы на исполнение связанных с улучшением жилищных условий обязательств, возникших до даты приобретения права на дополнительные меры государственной поддержки. Таким образом, неурегулированной остается ситуация, когда средства материнского направляются на исполнение ранее возникшего обязательства, например, ипотечного кредита, т.к. приобретенное с привлечением ипотечного кредита жилое помещение могло быть

7 СЗ РФ. 1999. № 29. Ст. 3686.

8 СЗ РФ. 1999. № 29. Ст. 2.

9 СЗ РФ. 2001. № 52 (1ч.). Ст. 4920.

10 СЗ РФ. 2007. № 1 (1ч.). Ст. 19.

оформлено в собственность одного из родителей. Также возникает вопрос в связи с исполнением нормы, установленной части 4 статьи 10 Федерального закона «О дополнительных мерах поддержки семей, имеющих детей», в случае, когда место жительства второго родителя не установлено либо когда, место жительства установлено, но фактическое место пребывания его неизвестно.

Как уже было отмечено, третья группа, выделенных нами пробелов, это пробелы законодательства о социальной защите населения в сфере труда и обеспечения занятости, в жилищной сфере, в сфере здравоохранения и образования, в сфере культуры и спорта и т.д.

Отметим некоторые недостатки в правовом регулировании социальной защиты в жилищной сфере.

Статьей 57 Жилищного кодекса Российской Федерации11 и статьей 8 Федерального закона от 21 декабря 1996 года № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»12 предусмотрено, что детям сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, предоставляются жилые помещения на основании договора социального найма. Однако федеральный законодатель не определил порядок предоставления этой категории граждан жилых помещений вне очереди по договору социального найма, тогда как часть 2 статьи 49 Жилищного кодекса Российской Федерации указывает, что порядок предоставления жилых помещений муниципального жилищного фонда по договорам социального найма малоимущим гражданам, признанным по установленным Жилищным кодексом Российской Федерации основаниям нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, устанавливается Жилищным кодексом Российской Федерации.

На несогласованность норм статьи 8 Федерального закона от «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» и статьи 57 Жилищного кодекса Российской Федерации указал и Верховный Суд Российской Федерации1 , тем не менее, пробел законодательства до настоящего времени не устранен.

На основании обозначенных нами пробелов законодательства в сфере социальной защиты, можно сделать вывод, что, несмотря на выделенные группы законодательных пробелов, отчетливо прослеживается особенность, связанная с взаимопроникновением этих пробелов из одной группы в другую. Тем не менее, устранение всех пробелов в одной группе не будет является залогом достижения беспробельности всего законодательства в сфере социальной защиты населения. В целях комплексного выявления пробелов законодательства необходимо двигаться во всех трех направления.

11 Жилищный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 года № 188-ФЗ // СЗ РФ. 2005. № 1 (часть 1). Ст.14.

12 СЗ РФ. 1996. № 52 . Ст. 5880.

13 Обзор практики рассмотрения судами дел по заявлениям прокуроров в защиту жилищных прав несовершеннолетних детей, подпадающих под категорию лиц, которые имеют право на дополнительную социальную защиту в соответствии со ст. 1 Федерального закона «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2008. № 10.

Следует сказать, что пробелы в законодательстве во всех вышеперечисленных группах наряду с некон-кретизированностью норм и их противоречивостью имеют как полный, так и частичный характер. Причина возникновения этих пробелов связана, прежде всего, с нарушениями требований разработки и принятия нормативных правовых актов при осуществлении законотворческого процесса.

На сегодняшний день традиционным для отечественного законодателя стало «фрагментарное» регулирование общественных отношений по социальной защите населения. Известно, что законы в этой сфере нередко принимаются для решения безотлагательных задач, для снятия социальной напряженности, для привлечения голосов избирателей в период предвыборных компаний. В такой ситуации происходит подмена целей, что вызывает целый ряд нарушений законодательного процесса:

- отсутствует, либо не соблюдается программа законодательных работ. В связи с этим законы, которые должны приниматься в первую очередь, принимаются в последнюю. Один за другим появились Федеральные законы «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов»14 и «О социальной защите инвалидов», а затем Федеральный закон «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации»15, хотя было бы логично начать с позднего, как с ведущего закона в этой области;

- отсутствует пакетный способ рассмотрения и принятия законов, который особенно важен для развития законодательства в сфере социальной защиты населения. Игнорирование такого способа приводит к тому, что одни и те же правоотношения регулируются несколькими законами, в то время как другие сферы остаются неурегулированными. Это же приводит к тому, что зачастую принятые законы в сфере социальной защиты никак не связаны друг с другом, что фактически приводит к неконкретизированности и противоречивости их норм.

Следует заметить, что попытка принятия нормативных правовых актов в сфере социальной защиты пакетным способом была сделана законодателем при проведении пенсионной реформы в 2001 году16, те не менее, как было отмечено выше, пакет оказался «не полным».

Представляется, что на сегодняшний день, одним из перспективных и действенных направлений деятельности по выявлению пробелов законодательства в сфере социальной защиты населения следует признать систематизацию законодательства. Особое значение в этом процессе должно быть отведено высшей ее форме - кодификации. Активный процесс развития и становления законодательной базы в области социальной защиты дает основание для теоретических вы-

14 Федеральный закон от 2 августа 1995 года № 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» // СЗ РФ. 1995. № 32. Ст. 3198.

15 Федеральный закон от 12 декабря 1995 года № 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 50. Ст. 4872.

Один за другим были приняты Федеральный закон от 15 декабря 2001 года № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», Федеральный закон от 15 декабря 2001 года № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» и Федеральный закон от

17 декабря 2001 года № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации».

водов о необходимости принятия Социального кодек-са17.

Отзыв

на научную статью доктора юридических наук, профессора Т.В. Худойкиной и преподавателя Н.А.Толкуновой «Пробелы в законодательстве в сфере социальной защиты населения»

Статья посвящена рассмотрению пробелов законодательства в сфере социальной защиты населения.

Сегодня законодательство в сфере социальной защиты далеко от совершенства, но одной из причин этого является его пробельность. Поэтому, проблема пробелов законодательства в этой сфере нуждается в серьезном теоретическом осмыслении.

В рамках данной статьи авторами исследована категория «пробелы законодательства в сфере социальной защиты населения». Обосновано, что «законодательство» в данном случае следует понимать в широком смысле, так как нормы, содержащиеся в подзаконных нормативных правовых актах, зачастую способны восполнить пробелы в законах.

Отмечено, что фактически все известные, в рамках общей теории права, критерии классификации пробелов в законодательстве можно применить к пробелам законодательства в сфере социальной защиты. Показательным в данном случае является, то, что анализ действующего законодательства в сфере социальной защиты позволил авторам разделить пробелы в законодательстве в данной сфере на три группы исходя из объектов социальной защиты, исходя из организационно -правовых форм социальной защиты населения, исходя из реализации гарантий социальной защиты в рамках отдельных отраслей законодательства.

Это деление вполне обосновано, так как природа пробелов законодательства в сфере социальной защиты может быть раскрыта наиболее полно только в случае, если в качестве основного классификационного признака будет использован тот, который поможет выявить специфические черты пробелов,характерные именно для данной сферы правового регулирования.

Объективно отмечено, что на сегодняшний день традиционным для отечественного законодателя стало «фрагментарное» регулирование общественных отношений по социальной защите населения, законы в этой сфере нередко принимаются для решения безотлагательных задач, для снятия социальной напряженности, для привлечения голосов избирателей в период предвыборных кампаний. Приведенные авторами конкретные пробелы законодательства в сфере социальной защиты требуют незамедлительного устранения.

Мнение о том, что работа по кодификации законодательства в сфере социальной защиты в форме кодекса позволит наиболее полно выявить пробелы законодательства в этой сфере, считаю обоснованным. Разработка Социального кодекса имеет в настоящее время важнейшее значение для обеспечения целостной системы правового регулирования социальной защиты населения.

Исходя из выше изложенного, считаю, что данная статья заслуживает опубликования в открытой печати.

Доктор юридических наук, профессор А. Р. Еремин

17 Тем более, что на региональном уровне такой опыт уже есть, приняты и действуют Социальный кодекс Ярославской области (№ 65-З от 16.12.2008 г.), Социальный кодекс Белгородской области (№ 165 от 28.12.2004 г.), Кодекс Омской области о социальной защите отдельных категорий граждан (№ 225 от 19.06.2008 г.).