CC BY
74
УДК: 342.4 ББК: 67.400.5
Ильин И.М.
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОТНОШЕНИЙ ПО РЕАЛИЗАЦИИ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ РОССИЙСКИМ ГОСУДАРСТВОМ
Ilyin I.M.
CONSTITUTIONAL AND LEGAL REGULATION OF THE RELATIONS ON REALIZATION OF SOCIAL POLICY BY THE RUSSIAN STATE
Ключевые слова: конституционно-правовые отношения, предоставление социальных льгот, категории граждан, финансовые возможности государства.
Keywords: constitutional legal relations, granting social privileges, categories of citizens, financial opportunities of the state.
Аннотация: социальная защита и поддержка населения - важнейшая, фундаментальная функция государства. Гарантии социальной защиты и социальной поддержки граждан в различных формах закреплены в Конституции РФ (ст.ст. 7, 37, 39, 41, 43). С другой стороны, статус социального государства, также закрепленный Конституцией, определяет необходимость ориентации всего комплекса мероприятий, проводимых государством, на обеспечение достойного уровня жизни граждан страны. Между тем, несмотря на продолжающийся как абсолютный, так и относительный рост затрат государства на реализацию своих социальных функций в настоящее время складывается ситуация сокращения доходов всех уровней бюджета, что может привести к сокращению оказываемой социальной и льготной помощи нуждающимся гражданам.
Abstract: social protection and support of the population - the most important, fundamental function of the state. Guarantees of social protection and social support of citizens in various forms are enshrined in the Constitution of the Russian Federation (st.st. 7, 37, 39, 41, 43). On the other hand, the status of the social state which is also fixed by the Constitution defines need of orientation of all complex of the events held by the state on providing a worthy standard of living to citizens of the country. Meanwhile, despite proceeding, both the absolute, and relative growth of costs of the state of realization of the social functions, develops a situation of reduction of the income of all levels of the budget now that can lead to reduction of the given social and preferential help to the needing citizens.
В соответствии со ст. 7 Конституции РФ, Российская Федерация является социальным государством с политикой, направленной на создание условий для достойной жизни и свободного развития граждан страны, на реализацию которой в бюджете закладываются довольно значимые суммы в относительном выражении и варьируются в последние годы от 27,7 % (в 2008 г.) до 30,9 % (в 2015 г.).
Однако увеличение затрат государства на реализацию социальной политики невозможно без проведения реформ, трансформаций в законодательной, организационно-институциональной, экономической, финансовой и прочих сферах. Проводимые вместе с увеличением затрат на социальную защиту и поддержку граждан, изменения в различных сферах осложняются нестабильностью внешнеэкономической и внешнеполитической ситуации, особенно обострившейся в связи с политическим кризисом соседних государств, значительной вола-тильностью курсов валют и прочими негатив-
ными экономическими процессами1. Опыт наиболее эффективных в сфере развития системы социального обеспечения государств показывает, что гарантированное благополучие всех граждан не может быть достигнуто сугубо на основах принципов рыночного регулирования социально-экономических процессов.
На сегодняшний день России до сих пор не удалось преодолеть всех последствий резкого перехода государства на рыночные принципы социально-экономического развития, что проявляется, как было отмечено выше в наличии в стране значительной части граждан, в большей степени ограниченных в ресурсах, товарах и услугах, в сравнении с другими государствами с развитой рыночной экономикой.
1 Гавалиди К.Н. О необходимости развития методологических аспектов СЗПН с точки зрения экономической теории / К.Н. Гавалиди // Журнал правовых и экономических исследований. 2014. № 4. С. 26.
Особенно остро данные проблемы проявляются в регионах с более низким, в сравнении с общероссийским, «средним» уровнем социально-экономического развития - главным образом в регионах Северо-Кавказского федерального округа. Действующая в стране система социальной защиты и поддержки населения (далее СЗПН) включает в себя множество различных форм поддержки и социальных программ, которые делятся как на общие, так и на специализированные, направленные на отдельные группы населения. Такая многоаспектность и многообразие рассматриваемой сферы также определяет наличие множества, зачастую, противоречивых подходов к формированию категориального аппарата социальной политики государства, в целом и отдельных его аспектов (социальной защиты и социальной помощи) в частности. Деструктивный вклад в состояние терминологического аппарата вносит также отсутствие законодательно закрепленных, развернутых трактовок рассматриваемых терминов, определяющих специфику взаимодействия отдельных элементов социальной защиты населения.
В последние годы особенно четко наблюдаются проводимые государством структурные и социально-экономические изменения, затрагивающие практически все сферы и виды экономической деятельности. При этом данные процессы наиболее остро и противоречиво происходят в сфере СЗПН или в рамках осуществления отдельных направлений социальной политики государства.
В ходе реализации любых реформ ключевыми проблемами становится создание и эффективное внедрение организационно-экономических механизмов и условий, которые бы позволили обеспечить приемлемый для граждан уровень социальной защищенности, а также получение базовых социальных услуг (образовательных, медицинских и др.). Решение данных задач осуществляется государством в рамках социальной политики, одним из ключевых направлений которой является политика по организации СЗПН1.
На текущем этапе развития основными категориями населения и, соответственно, направлениями социальной защиты населения в России являются: граждане младшего возраста, трудящееся население, нетрудоспособное население и др. Сложившаяся система социальной
1 Черкасская, Г.В. Национальные системы социальной защиты: сущность, классификации, особенности управления // Вестник Ленинградского государственного университета им. А.С. Пушкина. 2013. Т. 6. № 3. С. 34.
защиты в России, по сути, направлена на сопровождение граждан в течение всей жизни.
С точки зрения функциональной составляющей, система СЗПН в России включает следующие блоки:
1. Социальные выплаты в рамках обязательного социального страхования.
Обязательное социальное страхование выступает одной из основных форм социальной защиты населения и реализуется в рамках ФЗ от 16.07.1999 г. № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования»2. В соответствии с положениями законодательства, обязательной социальное страхование представляет собой систему разработанных государством мер, направленных на снижение последствий изменения материального или социального положения занятых граждан. Страховщиками по различным направлениям обязательного социального страхования являются Пенсионный фонд, Фонд социального страхования и фонды обязательного медицинского страхования.
2. Социальная поддержка населения, в том числе:
а) социальные выплаты и пособия отдельным категориям граждан без учета их нуждаемости. Стоит отметить, что, несмотря на изменение действовавшей в России системы льгот в 2005 г., на текущем этапе развития на федеральном и региональном уровнях остается значительное число различных льгот, пособий дотаций, предоставление которых осуществляется по категориальному принципу. В числе недостатков такого рода социальной поддержки населения выделяются: их натуральный характер, затрудняющий денежный учет и являющийся зачастую причиной недофинансирования обязательств государства по их предоставлению; предоставление отдельным категориям граждан без учета нуждаемости.
б) адресные меры поддержки населения, или меры социальной поддержки, осуществляемые на основе проверки нуждаемости.
В числе основных форм адресной поддержки населения можно выделить такие как ежемесячные пособия на ребенка, субсидии гражданам на оплату жилья и коммунальных услуг, государственная адресная социальная помощь малоимущим гражданам и т.д.
3. Социальное обслуживание населения.
Система СЗПН России представлена двумя группами взаимосвязанных между собой элементов, функционирование которых направ-
2 Федеральный закон от 16.07.1999 № 165-ФЗ (ред. от 01.12.2014) "Об основах обязательного социального страхования"
лено на реализацию конституционных прав и подсистемой социальной поддержки населе-граждан в социальном обеспечении (ст. 39 Кон- ния (таблица 1). ституции РФ): подсистемой социальной защиты
Таблица 1 - Функциональные составляющие системы СЗ ПН
Критерий Социальное страхование Категориальные социальные выплаты Адресные меры поддержки Социальное обслуживание
Цель Реализация прав экономически активных граждан на материальное обеспечение при достижении пенсионного возраста, старости, в случае болезни, утраты трудоспособности и др. Реализация конституционных прав малоимущих граждан на получение мер социальной помощи и поддержки Реализация конституционных прав малоимущих граждан на получение мер социальной помощи и поддержки Реализация конституционных прав граждан на получение помощи в виде социальных услуг (периодической, постоянной или разовой)
Нормативная база ФЗ от 16 июля 1999 г. № 165 ФЗ «Об основах социального страхования» ФЗ от 17 июля 1999 г. «О государственной социальной помощи»; региональные нормативные акты ФЗ от 17 июля 1999 г. «О государственной социальной помощи»; региональные нормативные акты ФЗ от 28 декабря 2013 г. «Об основах социального обслуживания граждан»; ФЗ от 2 августа 1995 г. «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов»
Виды, формы Пенсия по старости; пенсия по инвалидности; пособие по временной нетрудоспособности; ежемесячное пособие по уходу за ребенком; страховые выплаты отдельным категориям граждан и др. Социальные пособия; субсидии; социальные доплаты к пенсии; социальные контракты и др. Поддержка в натуральной форме (лекарства, продукты питания, одежда и др.); единовременные и разовые выплаты. Социальные услуги: социально-бытовые, социально-медицинские, социально-педагогические, социально-трудовые, социально-правовые и др.
Специфика каждого элемента системы СЗПН проявляется в зависимости от его целевой и субъектной направленности, финансовых механизмов реализации, правовых основ обеспечения. Гарантируя каждому социальное обеспечение по возрасту, инвалидности, потери кормильца и в иных случаях, установленных законом, часть 1 статьи 39 Конституции РФ определяет условия (социальные риски), при наступлении которых государство предоставляет пенсии. Они связаны с возрастом (старость), состоянием здоровья (инвалидность), утратой денежного содержания в связи с потерей кормильца1.
От эффективности функционирования пенсионной системы напрямую зависит материальное благополучие пенсионеров, составляющих почти четверть населения России (38 млн. человек). Подавляющее большинство пенсионеров обеспечивается страховыми пенсиями, что является основной статьей расходов государства на социальную защиту. Для большинства пенсионеров пенсия является наиболее существенным, если не единственным, источником жиз-необеспечения2.
1 "Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ)
2 Аракчеев В.С. О необходимости и целесооб-
В настоящее время, в связи с ухудшением экономической ситуации в Российской Федерации, существует новелла об увеличении страховой пенсии в случае обращения гражданина за ее назначением позднее установленного пенсионного возраста, планируемое ограничение выплаты пенсий работающим пенсионерам, повышение пенсионного возраста и др. Нестабильность и непредсказуемость экономической ситуации можно назвать одной из наиболее характерных черт современного этапа развития как мировой, так национальной и региональной экономик. Общая стагнация мировой экономики и, по сути, ее кризисный характер, продолжающийся по настоящее время, может еще более усугубиться в связи с рядом региональных кризисов и, в особенности, «украинским», с точки зрения потенциала его влияния на российскую экономику3. Специалисты, ввиду объективных причин, на сегодняшний день не могут точно просчитать последствия «войны санкций» для
разности принятия социального кодекса РФ /
B.С. Аракчеев // Вестник Томского государственного университета. - 2013. - № 1. - С. 19.
3 Жеребцова Е.Е. Институт судебного конституционного контроля в механизме обеспечения единства правового пространства РФ / Е.Е. Жеребцова // Конституционное правосудие в странах СНГ и Балтии: Дайджест официальных материалов и публикаций периодической печати. - М., 2013. -№ 2. -
C. 113-116.
экономики России, тем не менее уже сейчас очевидно, что сложившаяся ситуация в кратко-и среднесрочный период обернется, с большой долей вероятности, негативными результатами для национальной экономики. Так, официальные ведомства уже ухудшают прогнозы развития экономики страны.
Учитывая, что целью России как социального государства, закрепленной в Конституции РФ (ст. 7), являются гарантии социальной защиты, то с уверенностью можно сказать, что такие конституционные права, как право на труд и его достойную оплату (ст. 37), право на охрану здоровья (ст. 41), право на образование (ст. 43) и др. находятся вне зависимости от качеств того
или иного гражданина и уровня его благососто-
1
яния .
Между тем, современные реальные масштабы бедности в России не соответствуют провозглашенным в основополагающим конституционным положениям о социальном государстве. В этом плане, стоит отметить, что по справедливому мнению исследователей, официальная статистика «приглаживает» реальную ситуацию в области борьбы с бедностью.
Решение проблем бедности во многом зависит от методологии и терминологического аппарата, используемого на государственном уровне для определения основных понятий и, в частности, критериев отнесения населения к бедному. Доля бедных семей в России за минувший год выросла почти в два раза - с 22 до 39%, этот показатель вернулся на уровень 2009 года.
Установленный в стране критерий для определения уровня бедности - прожиточный минимум - является, с точки зрения реализации принципов социального государства и исполнения конституционных положений, не более чем законодательно установленной «бутафорией». Формируемый в России на основе минимально необходимого потребительского набора прожиточный минимум не соответствует стандартам потребления для обеспечения приемлемого уровня и качества жизни граждан. Решение этих проблем требует прежде всего их осмысления и систематизации в соответствии с характером проблем и их приоритетностью.
На мой взгляд, в современных условиях следует выделить следующие группы проблем, которые в равной степени проявляются на фе-
1 "Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ).
деральном и региональном уровне, препятствующих полноценной и эффективной борьбе с таким явлением, как бедность2:
1. Политические проблемы.
Именно политика государства определяет вектор решения социальных проблем и борьбы с бедностью. Принятие на политическом уровне концептуальных взглядов по борьбе с бедностью в России является одним из необходимых условий ее постепенного, планомерного эффективного преодоления. В этом контексте ключевой проблемой видится отсутствие основного политического документа, определяющего основополагающие принципы и направления социальной политики, в целом и системы борьбы с бедностью, в частности. Таким документом могла бы стать Социальная доктрина Российской Федерации. В наиболее общем смысле социальная доктрина позволяла бы сконцентрировать теоретико-методологические представления о направлениях реализации социальной политики и борьбы с бедностью в России с учетом прочих условий и проблем - правовых, экономических, организационных, институциональных, социальных и др. Принципы социальной доктрины позволят создать единую, непротиворечивую концептуальную конструкцию, позволяющую обеспечить их согласованность с существующей в России социальной и экономической реальностью.
2. Институционально-правовые проблемы.
Суть данных проблем выражается в недостаточном развитии институтов по борьбе с бедностью, а также несовершенстве законодательства в части формирования мер по преодолению бедности в России. Говоря о неразвитости институтов по борьбе с бедностью в России, следует указать прежде всего те из них, которые позволяют обеспечить условия для «разгрузки» государственного бюджета и сформировать систему отношений, характерную для социально-ориентированной экономики. В этом плане приоритетными направлениями на современном этапе видится развитие следующих институтов, функционирование которых в той или иной степени позволит внести вклад в развитие системы борьбы с бедностью в России3:
2 Кижикина В.В. Эволюция системы социальной защиты населения в России (сравнение со странами Европы) / В.В. Кижикина // Вестник Томского государственного университета. Экономика. 2013. №3 (23), - С. 94.
3 Бондарь Н.С. Конституционное правосудие и развитие конституционной юриспруденции в России / Н.С. Бондарь // Журнал российского права. - 2011. -№ 10. - С. 26.
а) государственно-частное партнерство.
Борьба с бедностью может быть направлена на достижение различных по характеру целей и задач. Борьба с бедностью предполагает повышение не только непосредственном материального благосостояния нуждающихся граждан, но также их конкретных профессиональных навыков, психологического состояния, здоровья и др. В современных условиях государство может создать условия для совместного решения с бизнесом ряда задач в области борьбы с бедностью по разным направлениям и сферам деятельности: сотрудничество в области образования, здравоохранения, предоставления социальных услуг и др. На федеральном и региональном уровне, зачастую устанавливаются декларативные положения, не развитые в конкретных механизмах и инструментах, позволяющих обеспечить эффективное взаимодействие государства и частного сектора в ходе борьбы с бедностью по отдельным направлениям.
б) несовершенство и непроработанность механизмов взаимодействия традиционных государственных форм социальной защиты и поддержки и добровольно-частных форм (на периодической или системной основе).
Данному направлению уделяется недостаточно внимания как со стороны государства, так и со стороны исследователей. С этой точки зрения становится важным совершенствование правовых основ и механизмов стимулирования деятельности в направлении реализации отдельных функций системы СЗПН общественных некоммерческих организаций. Несмотря на то, что ст. 31.1 Федерального закона от 12.01.1996 г. №7-ФЗ «О некоммерческих организациях» декларирует возможность оказания органами государственной власти и органами местного самоуправления в соответствии с законодательством поддержки социально ориентированным коммерческим организациям при условии осуществления ими деятельности, направленной на СЗПН, данное направление остается нормативно и организационно непроработанным1.
Так, ключевой проблемой видится, во-первых, недостаточное, в сравнении с опытом зарубежных стран, государственное финансирование социально ориентированных некоммерческих организаций (называемых также «третьим сектором»), а, во-вторых, отсутствие действенных механизмов ресурсной (финансовой, материальной и прочей) государственной поддержки деятельности социально ориентированных некоммерческих организаций в России.
В рамках указанной группы проблем важное значение для решения проблем бедности имеет совершенствование отдельных сфер законодательства - оказывающего прямое и косвенное влияние на бедность в России.
Поскольку решение правовых проблем требует проведения специализированных теоретических и прикладных исследований, отмечу лишь основные направления совершенствования правовых сфер с целью развития системы борьбы с бедностью в России:
необходимость совершенствования налогового законодательства с целью создания стимулирующих условий для вовлечения коммерческих и некоммерческих организаций в различные сферы борьбы с бедностью: непосредственно повышение материального благосостояния нуждающихся граждан, образовательную сферу, сферу здравоохранения и др.;
- необходимость совершенствования социального законодательства, развития правовых основ предоставления конкретных видов адресной помощи нуждающимся, в том числе оказываемых в рамках социального контракта;
- необходимость ликвидации пробелов в области регулирования деятельности коммерческих и некоммерческих организаций в части оказания поддержки бедному населению.
- необходимость создания законодательной базы, закрепляющей и регулирующей вопросы благотворительной деятельности состоятельных граждан, оказывающих помощь особо нуждающимся слоям населения.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. "Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ).
2.Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ (ред. от 09.03.2016) "О некоммерческих организациях".
3. Федеральный закон от 16.07.1999 № 165-ФЗ (ред. от 01.12.2014) "Об основах обязательного социального страхования" .
4. Федеральный закон от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ «О ветеранах» // СЗ РФ. - 1995. - № 3. - Ст. 168.
1 Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ (ред. от 09.03.2016) "О некоммерческих организациях".
5. Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» // СЗ РФ. - 1995. - № 21. - Ст. 1929.
6. Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в РФ» // СЗ РФ. - 1995. - № 48. - Ст. 4563.
7. Федеральный закон от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи» // СЗ РФ. - 1999. - № 29. - Ст. 3699.
8. Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в РФ» // СЗ РФ. - 2001. - № 51. - Ст. 4831.
9. Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в РФ» // СЗ РФ. - 2001. - № 51. - Ст. 4832.
10. Федеральный закон от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в РФ» // СЗ РФ. -2001. - № 52 (1ч.). - Ст. 4920.
11. Аракчеев, В.С. О необходимости и целесообразности принятия социального кодекса РФ / В.С. Аракчеев // Вестник Томского государственного университета. - 2013. - № 1. - С. 19.
12. Бондарь, Н.С. Конституционное правосудие и развитие конституционной юриспруденции в России / Н.С. Бондарь // Журнал российского права. - 2011. - № 10. - С. 26.
13. Гавалиди, К.Н. О необходимости развития методологических аспектов СЗПН с точки зрения экономической теории / К.Н. Гавалиди // Журнал правовых и экономических исследований. -2014. - № 4. - С. 26.
14. Жеребцова, Е.Е. Институт судебного конституционного контроля в механизме обеспечения единства правового пространства РФ / Е.Е. Жеребцова // Конституционное правосудие в странах СНГ и Балтии: Дайджест официальных материалов и публикаций периодической печати. - М., 2013. -№ 2.- С. 113-116.
15. Кижикина, В.В. Эволюция системы социальной защиты населения в России (сравнение со странами Европы) / В.В. Кижикина // Вестник Томского государственного университета. Экономика. - 2013. - №3 (23). - С. 94.
16. Черкасская, Г.В. Национальные системы социальной защиты: сущность, классификации, особенности управления // Вестник Ленинградского государственного университета им. А.С. Пушкина. - 2013. - Т. 6. № 3. - С. 34.
Вестник Волжского университета имени В.Н. Татищева № 2, том 1, 2016
