CC BY
163
4.2. ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ЗДРАВООХРАНЕНИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Дудко Игорь Геннадьевич, д.ю.н., профессор, заведующий кафедрой государственного и административного права. ГОУВПО «Мордовский государственный университет им. Н.П. Огарева»
idu2000@yandex.ru
Аннотация: Статья посвящена анализу тенденций развития законодательства РФ о здравоохранении, возможностям его систематизации и кодификации
Ключевые слова: законодательство, здравоохранение, кодекс, регулирование, концепция.
PROBLEMS OF LEGISLATION’S DEVELOPMENT ON HEALTH IN THE RUSSIAN FEDERATION
Dudko Igor Gennadievich, doctor of legal sciences, professor, Chair of the State and Administrative Law Department of the Mordovian State University.
idu2000@yandex.ru
Annotation: The article is devoted to the analysis trends of legislation’s development of the Russian Federation on public
Health, possibility systematization and codification. Keywords: legislation, health, code, regulation, concept.
Одной из тенденций современного российского законодательства является активное развитие нормативных образований (массивов) охватывающих определенную сферу общественных отношений. К такого рода нормативным образованиям относятся законодательство в сфере образования, обороны, энергетики, транспорта и ряда др. В этом ряду, несомненно, находится законодательство о здравоохранении, получившее за последние два десятилетия активное «восхождение» как с позиции «набора» актов, так и в плане охвата общественных отношений.
Однако если в советский период регулирование отношений по охране здоровья граждан происходило в основном на уровне подзаконных актов (Основы законодательства СССР и союзных республик о здравоохранении 1969 г. не обладали свойством прямого действия и требовали принятия соответствующих актов на уровне республик), то сегодня в области
здравоохранения только на федеральном уровне
действуют более двух десятков законов, несколько тысяч подзаконных актов. Кроме того, в федеральных законах и подзаконных актах, имеющих иную отраслевую принадлежность, также содержатся нормы,
регулирующие вопросы охраны здоровья граждан.
Поскольку в соответствии с п. «ж» ст. 72 Конституции РФ координация вопросов здравоохранения находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, приняты и действуют несколько сотен законов субъектов РФ, а также сотни тысяч подзаконных актов. Замечу, при этом, что нередко субъекты Федерации шли на опережение федерального законодателя, стремясь разрешить региональные
проблемы в сфере здравоохранения (например, Закон Республики Башкортостан «О предупреждении распространения на территории Республики Башкортостан заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)», Закон Саратовской области «О народной (альтернативной) медицине», Закон Самарской области «О частной медицинской деятельности»). Однако в настоящее время число законов отражающих региональную специфику не велико. Регулирование сместилось на уровень подзаконных актов, тогда как в отдельных
законах субъектов РФ господствует дублирование положений федеральных законов.
В силу реализации национального проекта «Здоровье», в субъектах РФ законами утверждаются региональные программы (например, Закон Республики Марий Эл «О республиканской целевой программе «Неотложные меры по борьбе с туберкулезом в Республике Марий Эл на 2005-2009 гг.»», Закон Нижегородской области «Об утверждении областной целевой программы «Неотложные меры борьбы с туберкулезом в Нижегородской области на 20052009 гг.»»). В результате доминируют законодательные нормы временного характера, что не способствует устойчивости развития отношений в сфере здравоохранения и снижает эффективность законодательного регулирования. Следует признать, что стабильных региональных структур законодательства не сложилось.
Принятие Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан в 1993 г. позволило установить базовые направления правового регулирования, закрепить права граждан в данной сфере, сформулировать гарантии их реализации1. Казалось, что Основы выступят платформой, в укрепление которой будет приниматься законодательство, дополняющее, но не нарушающее системность базовой составляющей. Однако этого не произошло. Во-первых, Основы законодательства не достигли должной стабильности, федеральный законодатель «подправлял» их 26 раз. Во-вторых, действующие в сфере здравоохранения федеральные законы разнятся по характеру и специфике регулируемых отношений, по их значимости и объемлемости, тем самым, установившаяся структура законодательства весьма неоднородна по своему составу.
Анализ федеральных законов в сфере здравоохранения показывает, что они не всегда скоординированы с Основами. Связи управления между Основами законодательства и законами нередко схематичны, а в некоторых случаях вообще
1 Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 29.07.1993 г. // Ведомости СНД и ВС РФ. -1993. - № 33. - Ст. 1318 (с изменениями и дополнениями).
И. Г. Дудко
ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ЗДРАВООХРАНЕНИИВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
прослеживаются слабо (таковы, например, ФЗ «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации», ФЗ «О санитарноэпидемиологическом благополучии граждан»); в тоже время, далеко не все законы коррелируют друг с другом.
Правовое регулирование сферы здравоохранения в современном российском обществе стало чрезвычайно дифференцированным и
сориентированным на более узкие области отношений. В тоже время, подзаконные нормативные акты, принимаемые в развитие федеральных законов, нередко выходят за пределы очерченные законом, активно «дополняют» их, а подчас излишне дублируют. В тоже время, несмотря на обилие подзаконных актов, многие нормы законов практически не действуют по причине отсутствия должного подзаконного регулирования актами Правительства РФ или Министерства здравоохранения и социального развития РФ. Так, по предмету регулирования Основ законодательства об охране здоровья граждан до сих пор не принят ряд подзаконных актов.
Предполагалось, что с развитием элементов инициативы, свободы поведения участников общественных отношений, правовая
зарегулированность этих отношений может ослабнуть. Однако в государстве и обществе не имеющем устойчивых демократических традиций, к тому же не выработавшем «иммунитет» от легисломании и не достигшем высокого уровня правовой культуры, это оказалось иллюзорным. Призывая к принятию того или иного закона, отечественные законодатели уповают на то, что данный акт решит все проблемы. В ряде случаев складывается «анекдотичная» ситуация, когда потребность в принятии закона объясняется игнорированием, неисполнением актов Правительства РФ. Как итог, разновекторность в законодательном регулировании отношений в сфере здравоохранения.
Становление и развитие отрасли законодательства -процесс длительный и многоплановый, который обуславливается ростом числа норм, их постепенным обособлением и условной автономизацией (специализацией) в рамках институтов отрасли. Современное законодательство о здравоохранении сложилось в комплексную, весьма разветвленную структуру, которая охватывает широкий спектр отношений, обусловленный спецификой сферы деятельности. Оно состоит из федеральных законов, подзаконных актов органов государственной власти РФ, законов и подзаконных актов субъектов РФ. Имея значительную иерархическую (Основы, федеральный закон, постановление, типовое положение и т.д.) и федеративную составляющие (федеральное законодательство и законодательство субъектов РФ), законодательство о здравоохранении, будучи комплексной отраслью, формируется из целого ряда институтов, интеграция которых обусловлена необходимостью структурно-содержательной
упорядоченности всего массива нормативных правовых актов. Должную «устойчивость» и «определенность», отрасль законодательства обретает в процессе кодификации.
Идея создания кодекса в сфере здравоохранения возникла в России на рубеже столетий. Были предложены различные варианты его наименования и содержательной части. В недрах Государственной Думы предлагался вариант «Кодекса законов об
охране здоровья граждан», который рассматривался как основа реформирования всего массива законодательства в сфере здравоохранения2. Другое предложение, высказанное в литературе, заключалось в создании «Медицинского» кодекса России, с ключевой направленностью на регулирование отношений врача и пациента3. Некоторые ученые предлагали создание иных самостоятельных кодексов, например, «Санитарно-эпидемиологического кодекса», своего рода «локального» закона в области охраны здоровья4. Итоговой концепции Кодекса об охране здоровья граждан не сложилось.
Полагаю, что создание единого кодифицированного акта (кодекса), который бы охватывал весь комплекс отношений в сфере здравоохранения, в ближайшей перспективе вряд ли продуктивно. Действующее законодательство о здравоохранении сегодня столь обширно, отчасти противоречиво и разнородно по самой природе регулируемых отношений, что замена существующего массива законодательства (в широком смысле) единым Кодексом задача сложно выполнимая и вряд ли эффективна на современном этапе развития правотворчества. Сам факт пересмотра (полного или частичного) действующего законодательства априори означает содержательную критику всех предшествующих юридических документов. Готова ли к этому российская власть? Ответом служит затянувшаяся на десятилетие дискуссия о том, какой кодекс в сфере здравоохранения необходим.
Тем не менее, предпосылки «расчистки» действующего нормативного массива в обсуждаемой сфере существуют со всей очевидностью. В общем виде их можно разграничить на две составляющие - теоретическую и практическую. Теоретическая, состоит в разработке методологической базы для решения практических вопросов кодификации законодательства о здравоохранении. Практическая связана с необходимостью совершенствования норм, регулирующих соответствующие отношения, а также социальными факторами, вызвавшими такую потребность.
Кодекс представляет собой объединение и систематизацию норм одной отрасли законодательства. Его общие признаки в юридической литературе сформулированы и вполне могут быть применимы к обсуждаемой отрасли5. Проблема состоит в том, какие правоотношения относятся собственно к сфере здравоохранения, ибо эта сфера в реальности вбирает сегодня значительный пласт существующих общественных связей, которые возникают в процессе регулирования объектов средствами различных отраслей законодательства (административным, финансовым, гражданским, трудовым и т.д.).
Основу отношений в сфере здравоохранения составляют конституционные установления: жизнь и здоровье человека как конституционные ценности (ч. 1
2 Сборник докладов на расширенном заседании коллегии Минздрава РФ 20-21 марта 2001 г. «О ходе реализации концепции развития здравоохранения и медицинской науки, задачах на 2001 -2005 годы и на период до 2010 года». М., 2001. С. 14.
3 Стеценко С.Г. Право и медицина: проблемы соотношения. М., 2002. С.210.
4 Новоселов В.П. Административно-правовые проблемы управления здравоохранением в субъектах федерации. Автореферат дис ...докт. юрид. наук, Екатеринбург, 1999. С. 9.
5 Рахманина Т.Н. Кодификация законодательства. М., 2005. С.
425,426.
ст. 20, ч. 3 ст. 55) право каждого на охрану здоровья и медицинскую помощь (ч.1 ст. 41), право каждого на благоприятную окружающую среду (ст. 42), право на возмещение вреда, причиненного здоровью (ст. 53), принципы правового и социального государства (ст. 2, 7). Именно конституционные положения задают должный алгоритм системообразования отрасли. Как убедительно доказано В. И. Круссом с позиций конституционного правопонимания, данная отрасль должна быть выстроена в рамках надлежащего (конституционного) правового воздействия в связи с системообразующей целью охраны жизни и здоровья людей. Он выделяет наиболее общие направления правового регулирования, которые, несомненно, могут служить ориентиром для законодателя: «1) правовое регулирование отношений по охране здоровья (физического и психического) государством и оказанию медицинской помощи, а также по юридической ответственности за нарушение такого рода правоохранительных требований; 2) защиту прав и свобод человека, наиболее тесно взаимосвязанных со здоровьем как конституционной ценностью; 3) рамочное и принципиальное регулирование отношений в сфере гражданского общества по оказанию допустимых медицинских (профилактических, лечебных и реабилитационных) услуг, а также услуг, направленных на удовлетворение соматических притязаний личности6.
Процессу создания Кодекса должна предшествовать деятельность, которая может быть сведена к нескольким направлениям, осуществляемым параллельно.
Прежде всего, выработка концепции развития отрасли законодательства. Государство, в лице законодательной и исполнительной власти, должны обеспечить единую правовую политику построения отрасли здравоохранения.
Второе, оценка эффективности действующих норм различных отраслей законодательства,
затрагивающих сферу здравоохранения; пересмотр всего массива нормативных правовых актов действующих в сфере здравоохранения.
Третье, учет ведущихся в настоящее время законопроектных работ.
Четвертое, учет доктринального (судебного) опыта.
Пятое, изучение национального и международного опыта законодательного регулирования данной сферы.
Однако главным в этом процессе является государственная политика по модернизации сферы здравоохранения и, соответственно, разработка концепции реформирования данной отрасли законодательства. На стабильность законодательства о здравоохранении влияет, в первую очередь, единая, согласованная государственная политика. Между тем, попытки формирования государственной политики, направленной на развитие данной отрасли законодательства в ее системном виде предпринимаются лишь на концептуальном уровне, и крайне ограничены. Так, еще в докладе «О ходе реализации концепции развития здравоохранения и медицинской науки, задачах на 2001 - 2005 годы и на период до 2010 года» министр здравоохранения России указал на важность задачи модернизации системы управления здравоохранением, подчеркнув при этом, что характер развития российского здравоохранения как целостной системы
6 Крусс В.И. Конституционный генезис современного медицинского права и проблема злоупотребления правом // Медичне право. - 2010. - № 5. С. 38.
предполагает не региональную или муниципальную, а единую государственную политику. Он отметил, что цель такой политики не жесткий тоталитарный контроль деятельности системы здравоохранения из единого центра, а усиление ответственности государственной власти всех уровней за эффективность системы охраны здоровья населения. Эта ответственность должна быть определена, в первую очередь, законодательным путем7.
Однако за истекшее десятилетие сколь-нибудь внятной государственной политики не выработано. Более того, многие ученые констатируют существенную деформацию на практике конституционных положений по мере развития рыночных отношений и фактического «ухода» государства из социальной сферы. «Государственная политика, -пишет В.И. Крусс, - фактически ведущая к умалению гарантий социальных конституционных прав, медицинской дискриминации малоимущих, должна быть
охарактеризована как неконституционная»8.
Законодательство об охране здоровья относится к числу тех отраслей российского законодательства, которые остро нуждаются в скорейшей систематизации с целью устранения множественности актов, дублирования, декларативности норм и слабого сопряжения законов и подзаконных актов. В этой связи, полагаю, опыту кодификации должна предшествовать работа по инкорпорации и консолидации действующего законодательства.
Список литературы:
1. Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 29.07.1993 г. // Ведомости СНД и ВС РФ. - 1993. - № 33. - Ст. 1318 (с изменениями и дополнениями).
2. Крусс В.И. Конституционный генезис современного медицинского права и проблема злоупотребления правом // Медичне право. - 2010. - № 5.
3. Милушин М.И. Проблемы формирования комплексных образований в законодательстве России. - М., 2003.
4. Новоселов В.П. Административно-правовые проблемы управления здравоохранением в субъектах федерации. Автореф. дисс.докт. юрид. Наук, Екатеринбург, 1999.
5. Рахманина Т.Н. Кодификация законодательства. М., 2005.
6. Сборник докладов на расширенном заседании коллегии Минздрава РФ 20-21 марта 2001 г. «О ходе реализации концепции развития здравоохранения и медицинской науки, задачах на 2001 - 2005 годы и на период до 2010 года». М., 2001.
7. Стеценко С.Г. Право и медицина: проблемы
соотношения. М., 2002.
7 Сборник докладов на расширенном заседании коллегии Минздрава РФ 20-21 марта 2001 г. «О ходе реализации концепции развития здравоохранения и медицинской науки, задачах на 2001 -2005 годы и на период до 2010 года». М., 2001. С.7.
8 Крусс В.И. Конституционный генезис современного медицинского права и проблема злоупотребления правом // Медичне право. - 2010. - № 5. С. 46, 47.
