CC BY
1008
© М.О. Кульков, 2006
СТРУКТУРА ФОРМЫ ГОСУДАРСТВА КАК ОСНОВАНИЕ ЕЕ ТИПОЛОГИИ
М.О. Кульков
Целью настоящей работы является разработка теории типологии форм государства, основанной на единстве и взаимосвязи структурных элементов его формы: формы правления, формы государственного устройства и политического режима. Сама постановка вопроса о сочетании, логической и исторической взаимосвязи всех трех элементов позволяет принципиально по-новому осмыслить все учение о классификации форм государства.
Разработка в современной науке вопроса о классификации форм государства в целом является, на наш взгляд, недостаточной. Она сводится, как правило, к традиционной классификации форм правления, форм государственного устройства и политических режимов. Развитие же форм государства в рамках его исторических типов рассматривается, как правило, путем сравнения форм правления различных эпох 1. Изложение соответствующего материала в учебной литературе по теории государства и права часто строится по принципу: «форма государства есть совокупность формы правления, формы государственного устройства и политического режима», с отведением каждому из элементов отдельного параграфа при едва уловимом указании на их взаимосвязь. Такой подход затрудняет формирование у обучающихся целостного представления о форме государства как определенной системе, в которой проявляется сущность и содержание государства.
Для решения этой задачи необходим качественно новый подход, основу которого составляет рассмотрение формы государства как триединой системной категории юридической науки. Именно в рамках такого подхода классификация выходит на уровень типологии. Типология есть особая разновидность научной классификации, результатом которой выступает выявление высшей и наиболее обобщенной
классификационной единицы - типа. Под типом следует понимать, во-первых, совокупность основных черт, в своем единстве позволяющих выделить определенную группу явлений и отграничить ее от других аналогичных групп, а во-вторых, саму качественно обособленную группу явлений, объединенных такими свойствами. Типология основывается на выявлении не случайных, а наиболее важных, существенных признаков и свойств тех или иных объектов, которые могут быть использованы как критерии их разграничения. Критерием типологии формы государства, на наш взгляд, являются закономерности внутренней структуры указанной категории.
Категория «форма государства» имеет системный характер, то есть представляет собой упорядоченную совокупность взаимосвязанных и взаимообусловленных элементов. Принимая во внимание дискуссию о количестве элементов формы государства, оговоримся, что форма государства понимается нами в составе трех элементов: формы правления, формы государственного устройства и политического режима. Под структурой системы в науке понимается ее внутренняя организация, способ взаимосвязи составляющих ее элементов. Следовательно, способ сочетания трех названных элементов выступает как структура категории «форма государства» и основание ее типологии. Сочетание элементов может быть разнообразным в зависимости от национальных, культурных, исторических и других особенностей конкретной страны, поскольку форма государства есть «строй жизни и живая организация народа»2. В одних государствах парламентская форма правления сочетается с федеративной формой государственного устройства и демократическим политическим режимом, в других лидерская форма правления - с унитарным устройством и авторитарным режимом и т. д.
Постараемся уяснить, какие сочетания структурных элементов объективно возможны, а какие не реализуемы на практике. Для этого необходимо установить закономерности таких сочетаний и качественные отличия одной формы от другой, которые они позволяют выявить. Итак, исходными данными для нашего исследования выступают традиционно выделяемые разновидности форм правления, форм государственного устройства и политических режимов. Наш взгляд на классификацию форм правления изложен в отдельной статье 3, в которой раскрываются понятия лидерской и парламентской форм правления как различных способов соотношения верховных государственных полномочий между главой государства и законодательным органом. Именно это соотношение, а не способ замещения должности главы государства, видится основным критерием классификации форм правления; порядок формирования высших органов следует признать значимым лишь в части влияния этих органов на формирование друг друга. Взаимоотношения же органов, обладающих высшей властью, с населением, по нашему мнению, характеризуют в большей степени не форму правления, а политический режим. По двум другим элементам формы государства (форме государственного устройства и политическому режиму) мы придерживаемся традиционной классификации с уточнением существа различий между видами. Так, унитарная и федеративная формы государственного устройства рассматриваются в зависимости от количества уровней государственной власти и характера участия каждого из этих уровней в делах другого. Демократический, авторитарный и тоталитарный режимы различаются в зависимости от методов реализации политической власти, среди которых представляются значимыми методы формирования и функционирования органов власти (государственный режим), управления (правовой режим), взаимоотношений государства с обществом, в том числе с оппозицией (общественный режим), а также обуславливающие их традиции политического бытия (традиционный режим)4.
Для выявления закономерностей сочетания элементов друг с другом установим и выделим ведущий элемент в структуре фор-
мы государства. Таковым, на наш взгляд, является политический режим - совокупность методов осуществления государством политической власти. Политический режим является формой выражения динамического, или функционального, аспекта содержания государства, ибо в системе методов реализации власти преломляются выполняемые государством функции, их баланс, приоритетность отдельных направлений деятельности и т. д. Поэтому политический режим иногда рассматривают как внутреннюю форму государства. Два других элемента являются формой выражения статического, или структурного, аспекта содержания государства, поскольку в них преломляется сама совокупность органов, составляющих государство, то есть его механизм. Форма правления отражает соотношение полномочий между органами государства по горизонтали, а форма государственного устройства - по вертикали. Эти два элемента можно характеризовать как внешнюю форму государства 5. По нашему мнению, внутренняя форма имеет определяющее значение для внешней формы. Соответственно, развитие политического режима во многом определяет судьбу остальных элементов, и существенные изменения в режиме часто влекут трансформацию формы правления и формы государственного устройства.
Перейдем непосредственно к вариантам сочетания политического режима с формой правления и формой государственного устройства. Демократический режим обладает хорошей сочетаемостью с обеими формами правления и обеими формами государственного устройства, что подтверждается разнообразной практикой государственного строительства в признанных демократических державах. Сравнительно-правовой анализ сочетаний соответствующих элементов в США и Италии, во Франции и ФРГ убеждает в отсутствии жесткой и однозначной связи демократии с какой-либо одной формой правления или государственного устройства.
В свою очередь, авторитарный режим внутренне сочетается только с лидерской формой правления и унитарной формой государственного устройства. Парламентская форма правления предполагает определенное ограничение верховной власти, а именно постанов-
ку исполнительной власти в зависимость от воли парламентского большинства. Это противоречит сути авторитарного режима, при котором исполнительная власть «подминает» под себя все другие ветви власти, предпочитая быстрый централизованный путь решения государственных вопросов, исключающий длительные консультации и согласования. Федеративная форма государственного устройства также содержит в себе известное ограничение центральной власти, не совместимое с авторитарным режимом. Тоталитарный режим, как и авторитарный, не способен сосуществовать с федерализмом и парламентаризмом, а если они и провозглашаются в конституции, то неизбежно вырождаются в свои противоположности. Опыт диктатуры КПСС в нашем государстве подтверждает, что тоталитарные методы в организации власти приводят к свертыванию федеративных и парламентарных начал в пользу унитаризма и лидерской формы правления именно потому, что они имманентно необходимы и запрограммированы для существования этого режима. Следовательно, к закономерностям сочетания элементов относятся:
1) определяющая роль внутренней формы государства (политического режима) по отношению к внешней форме (к другим элементам);
2) частичное обратное воздействие внешней формы государства на внутреннюю;
3) ограничительный по отношению к верховной власти характер парламентской формы правления и федеративной формы государственного устройства;
4) национально-историческое своеобразие сочетания элементов формы конкретного государства.
Определяющая роль политического режима по отношению к форме правления и форме государственного устройства обусловлена тем, что методы реализации политической власти, будучи выражением динамической стороны содержания государства, выступают наиболее подвижным и изменчивым элементом формы государства и во многом предопределяют организацию взаимоотношений внутри механизма государства. Демократический режим открывает путь к большему
разнообразию форм правления и государственного устройства, он не связан рамками какой-либо отдельно взятой формы. Так, в Соединенных Штатах демократия функционирует в условиях лидерской формы правления, а в Великобритании - в условиях парламентаризма. Государственное устройство Франции является унитарным, а Бельгии - федеративным, что не является основанием для умаления демократических достижений ни одной из этих стран. Авторитарный и тоталитарный режимы, напротив, сужают возможность выбора формы правления и формы государственного устройства, поскольку могут реализовать себя только в жестко ограниченных условиях. Авторитарные и, тем более, тоталитарные методы руководства не предполагают каких-либо консультаций власти ни с представительными органами, ни с регионами, а государственная политика часто идет вразрез с нормами действующего права, которые приобретают все более фиктивный характер. При переходе от демократии к авторитаризму усиливается давление исполнительной власти на парламент, а реальные полномочия последнего сужаются, получает распространение делегированное законодательство главы государства, происходит непропорциональное перераспределение власти от регионов в сторону центрального правительства. В свою очередь, демократизация политического режима дает возможность реализовать принципы парламентаризма и федерализма, недоступные при авторитарном и тоталитарном режимах. Соответственно, смена политического режима влечет известную трансформацию формы правления и формы государственного устройства.
Обратное воздействие на политический режим со стороны формы правления и формы государственного устройства связано с тем, что выраженная в двух последних элементах организация механизма государства в определенных условиях способна стать катализатором перехода к тому или иному режиму. Так, сочетание лидерской формы правления и унитарного устройства само по себе не противоречит демократическому режиму, примером чему могут служить Франция, Польша. Однако при определенной политической конъюнктуре, вызванной изменением расстановки сил в
обществе и приходом к власти определенных кругов, такое сочетание формы правления и формы государственного устройства способно деформировать политический режим и послужить готовой почвой для перехода к авторитарному режиму. В свою очередь, федерализация государства или введение парламентской формы правления может способствовать укреплению демократических принципов и институтов. Таким образом, взаимодействие внутренней и внешней форм государства носит диалектический характер.
Ограничительный по отношению к верховной власти характер парламентской формы правления и федеративной формы государственного устройства заключается в том, что эти формы позволяют наряду с центральным правительством включить дополнительных субъектов в процесс выработки и реализации государственной политики. При парламентаризме таким субъектом выступает другая ветвь власти, при федерализме - другой уровень власти. Тем самым обеспечивается соответственно горизонтальное и вертикальное распределение власти, подробная характеристика которых будет дана ниже, при рассмотрении выделяемых нами типов формы государства. При этом горизонтальное распределение (парламентскую форму правления) следует признать более сильным ограничителем, поскольку он действует непосредственно на высшем уровне власти. В свою очередь, вертикальное распределение власти (федеративное устройство) дает возможность нижнему уровню государственной власти контролировать верхний лишь опосредованно -через федеральный парламент, который при лидерской форме правления естественным образом ослаблен. Понятно, что сила вертикального ограничителя в конечном итоге зависит опять же от горизонтального распределения власти. Эту закономерность можно условно выразить формулой: «Сила парламента не страдает от слабости регионов, а сила регионов страдает от слабости парламента». Таким образом, ограничительная функция федеративного государственного устройства может быть в значительной мере нейтрализована лидерской формой правления, как это имеет место в современной России. В то же время опыт Великобритании, Японии, Сканди-
навских стран свидетельствует, что ограничительное воздействие парламентской формы правления вряд ли может быть уменьшено унитарным государственным устройством.
Национально-историческое своеобразие сочетания элементов формы конкретного государства означает, что нет и не может быть ни единой, универсальной и эталонной, формы государства, ни более или менее «желательных» сочетаний ее элементов. «Нет одинаковых государств, - писал И.А. Ильин, - и не должно быть одинаковых форм и конститу-ций»6. Внутренняя структура формы государства складывается под влиянием ряда экономических, социальных, географических, этнических, религиозных, культурных факторов и эволюционирует в процессе исторического развития данного государства.
Из приведенных закономерностей сочетания элементов формы государства между собой следуют такие возможности сочетания для каждой отдельно взятой формы правления, формы государственного устройства и политического режима:
- лидерская форма правления может сосуществовать с обеими формами государственного устройства и любым политическим режимом;
- парламентская форма правления сочетается с обеими формами государственного устройства, а также с демократическим режимом, но при авторитарном и тоталитарном режимах по своей сути вырождается в лидерскую;
- унитарная форма государственного устройства способна сосуществовать с обеими указанными выше формами правления и любым политическим режимом;
- федеративная форма государственного устройства сочетается с обеими формами правления, а также с демократическим режимом, но при авторитарном и тоталитарном режимах по своей сути вырождается в унитарную;
- демократический режим обладает сочетаемостью с обеими формами правления и обеими формами государственного устройства;
- авторитарный режим естественным образом сосуществует с лидерской формой правления и унитарной формой
государственного устройства, вызывая вместе с тем «эрозию» парламентской и федеративной форм в государствах, в которых такие формы официально провозглашены;
- тоталитарной режим также обладает естественной сочетаемостью с лидерской формой правления и унитарной формой государственного устройства и весьма искусственной - с парламентской и федеративной формами.
Таким образом, объективно возможными и практически осуществимыми следует признать шесть конкретных сочетаний элементов, или вариантов, структуры исследуемой категории, которые предлагается обозначить как шесть типов формы государства (см. таблицу).
Итак, под типом формы государства следует понимать определенный способ взаимосвязи структурных элементов в рамках той или иной формы государства, а также саму качественно обособленную группу форм государства, объединенных спецификой единства и взаимосвязи их элементов. Каждый из указанных типов не просто является формальной совокупностью трех специфических разновидностей элементов, но и обладает качественными отличиями от других типов, в чем проявляется принцип перехода формального в содержательное и обратно. Основным качественным отличием, своеобразной мерой, отделяющей один тип от другого, представляется факт и/или способ ограничения верховной государственной власти, понимаемой как совокуп-
ность важнейших государственно-властных полномочий по выработке и осуществлению внутренней и внешней политики государства. С позиции этого критерия становится возможным дать общую характеристику выявленных типов формы государства.
«Грубый» тип (СССР, гитлеровская Германия, КНДР, восточные деспотии) не предполагает никакого ограничения высшей государственной власти, чем открывает дорогу произволу в ее осуществлении. Вся власть принадлежит организации, возглавляемой единоличным правителем: деспотом, «вождем», лидером единственной политической партии и т.п. Политический режим в этом типе формы государства является тоталитарным, что означает проникновение власти и контроля государства во все сферы жизни общества. При этом само государство срастается с руководящей верхушкой вышеуказанной безраздельно правящей организации, становясь лишь инструментом аппарата этой организации, получающего и реализующего через государство полный контроль над обществом. Соответственно, формирование органов власти осуществляется не народом, а указанной организацией, внутри же государственного аппарата происходит слияние всех ветвей власти. Как отмечено выше, такой политический режим по своей природе совместим лишь с лидерской формой правления и унитарной формой государственного устройства. Декларативное конституционное закрепление принципов прямой и представительной демократии, разделения властей, федерализма в тоталитарных государствах имеет мало общего с действительностью.
Таблица
Типы формы государства
Т ип формы государства Форма правления Форма государственного устройства Политический режим
1. «Грубый» (неограниченный) Лидерская Унитарная Тоталитарный
2. «Жесткий» (условно ограниченный) Лидерская Унитарная Авторитарный
3. Простой (конституционный) Лидерская Унитарная Демократический
4. Вертикально распределенный Лидерская Федеративная Демократический
5. Горизонтально распределенный Парламентская Унитарная Демократический
6. Сложно распределенный Парламентская Федеративная Демократический
«Жесткий» тип (Белоруссия, Куба, Кувейт, Россия до 1906 года) содержит определенное ограничение высшей государственной власти, которое можно охарактеризовать как традиционное. Данный тип базируется на авторитарном политическом режиме в сочетании с лидерской формой правления и унитарным государственным устройством. Власть практически полностью принадлежит главе государства - наследственному, избранному или узурпатору - и его окружению. При этом потенциальный произвол сдерживается не внешними формально закрепленными и реально действующими нормами и институтами, а сложившимися в стране традициями властвования, религиозными нормами, национальными интересами, осознаваемыми официальным руководством. По сути, речь идет о самоограничении главы государства, поскольку перечисленные факторы имеют для него силу не юридически обязательную, а скорее морально-рекомендательную. Обычно такое ограничение проявляется в отсутствии стремления государства к установлению тотального контроля над обществом, при сохраняющемся вмешательстве в политическую сферу с целью оградить себя от политической конкуренции. Население может ограниченно привлекаться к формированию государственных органов. В системе последних относительная самостоятельность ветвей власти сохраняется, однако исполнительная власть возвышается над другими ветвями власти, вмешивается в их деятельность.
Простой, или конституционный, тип формы государства (Франция, Польша, Россия в 1906-1917 годах) имеет качественное отличие от предыдущих типов - наличие внешнего ограничения верховной власти. В данном типе ограничение является нормативным, то есть осуществляется посредством системы правовых норм, закрепленных в реально «работающем» законодательстве во главе с конституцией страны. Эти нормы закрепляют, прежде всего, демократический политический режим, в том числе отсутствие притязаний власти на вторжение в политические и иные права граждан, решающее участие населения в формировании высших органов государственной власти, принцип разделения властей. Демократический режим в простом типе сочетается с
лидерской формой правления и унитарной формой государственного устройства. Это означает, что внутренняя и внешняя политика определяются главой государства и его администрацией при относительно «слабых» парламенте и регионах. Такая форма обеспечивает быстрое и эффективное решение многих государственных задач без опасения вотумов недоверия и т. п. Однако ее устойчивость, очевидно, зависит от прочности демократического режима в государстве. При недостаточной эффективности нормативного ограничения власти форма государства начинает неизбежно стремиться к «жесткому» типу: как было показано при анализе закономерностей сочетаемости элементов, к этому могут весьма предрасполагать лидерская форма правления и унитарное устройство. Вкратце характеризуя данный тип, можно заметить, что его основные принципы - законность, компактность и стабильность в управлении.
Следующие три типа формы государства также предполагают ограничение власти, однако здесь оно выходит на качественно новый уровень - институциональный. Институциональное ограничение заключается в распределении основных государственно-властных полномочий между несколькими институтами -центрами, или полюсами, власти. Подчеркнем, что под институтами в рамках исследуемой проблемы понимаются не просто социальные учреждения, способные в той или иной мере контролировать верховную власть (суды, политические партии, средства массовой информации, «общественное мнение» и т. п.), а именно активные субъекты осуществления власти. Таким субъектом может являться либо другая ветвь власти - по отношению к правительству, либо другой уровень власти - по отношению к центральным органам.
Феномен распределения власти предлагается отличать от разделения властей (ветвей власти). Последнее предполагает «разведение» между юридически независимыми органами с четко разграниченной компетенцией отдельных видов государственной деятельности: законотворчества, управления и правосудия - и характеризует методы осуществления власти, то есть политический режим. Однако и при таком разделении одна из ветвей власти может быть «сильнее» других
и оставаться доминирующей в смысле определения и проведения государственной политики, как это видно на примере простого (конституционного) типа формы государства. В свою очередь, под распределением верховной власти как совокупности важнейших полномочий в государстве нами понимается вовлечение более чем одного органа в процесс принятия решений на высшем уровне, способность более чем одного субъекта полноценно влиять на данный процесс. Наличие или отсутствие распределения власти характеризует соотношение полномочий между органами государства, то есть форму правления и форму государственного устройства. Поскольку авторитаризму и тоталитаризму не свойственно какое-либо распределение власти, существование парламентарной и федеративной форм становится возможным исключительно в условиях демократического режима. Таким образом, установленное законом разделение властей выступает как нормативное ограничение власти и является предпосылкой для распределения, или институционального ограничения, власти. Последнее базируется на нормативном ограничении власти и, соответственно, на демократическом политическом режиме. Распределение (институциональное ограничение) высшей власти, в зависимости от участвующих в ее осуществлении институтов, может быть вертикальным, горизонтальным или комбинированным.
Вертикально распределенный тип формы государства (Российская Федерация, США), как следует из предложенного наименования, предполагает распределение власти по вертикали. Этому служит федеративная форма государственного устройства. В качестве института, вовлеченного в осуществление верховной власти, здесь выступает другой уровень власти. При федеративном устройстве, в отличие от унитарного, существуют два уровня государственной власти: федеральный и региональный. В унитарном государстве, каким бы децентрализованным оно ни было, есть только один субъект принятия решений на государственном уровне - центральное правительство, а государственные чиновники на местах являются лишь проводниками его политики. Органы, избираемые населением регионов, относятся хотя и к расширенному, но
все же местному самоуправлению, их компетенция определяется на общегосударственном уровне, то есть фактически без их участия. В свою очередь, вертикальное распределение власти означает существование двух самостоятельных уровней государственной власти: федерального и регионального. Региональный уровень принимает участие не только в определении своей компетенции путем разграничения предметов ведения, но и в выработке государственной политики другого - федерального уровня власти. Каждый субъект федерации имеет гарантированное представительство в федеральном парламенте, как правило в его верхней палате, где он принимает участие в совместной «ратификации» законов. Власть федерации в целом, соответственно, предстает как совокупная власть ее субъектов, и таким образом, региональный уровень власти вносит определенное ограничение в деятельность федеральной власти. Специфика данного типа заключается в сохранении лидерской формы правления, что известным образом ослабляет влияние регионов.
Горизонтально распределенный тип (Великобритания, Япония, Италия) предполагает другой способ институционального ограничения власти - ее распределение по горизонтали. Для этого используется парламентская форма правления. Институтом, принимающим непосредственное участие в осуществлении верховной власти, является народное представительство как другая ветвь власти по отношению к исполнительной. Если лидерская форма правления обеспечивает команде главы государства оперативное и «компактное» управление, то парламентская форма требует от правительства постоянной уверенности в поддержке его начинаний парламентским большинством; в противном случае возможны санкции со стороны законодательного органа, вплоть до вотума недоверия, влекущего отставку кабинета министров. Парламент становится ключевым игроком на политической арене, что имеет свои как положительные, так и отрицательные стороны 7. Для данного типа характерна унитарная форма государственного устройства. Несмотря на то что горизонтальное и вертикальное распределение номинально выступают самостоятельными и «равноправными» способами ограни-
чения власти, на практике влияние парламента на решение важнейших государственных вопросов следует признать более ощутимым, чем влияние регионов, не подкрепленное парламентской формой правления.
Сложно распределенный тип (ФРГ, Бельгия, Швейцария) вбирает в себя оба способа институционального ограничения власти. Горизонтальное распределение власти дополняется здесь вертикальным, соответственно, парламентская форма правления сочетается с федеративной формой государственного устройства. Данный тип имеет двойное, укрепленное ограничение верховной государственной власти. Парламент, а через него и регионы в этом случае максимально вовлечены в процесс принятия решений федеральным правительством.
Итак, представленные типы формы государства отличаются друг от друга фактом и/ или способом ограничения верховной власти. От типа к типу наблюдается эволюция такого ограничения. В «грубом» типе оно полностью отсутствует, в «жестком» типе его можно квалифицировать как условное, в простом типе присутствует нормативное, а в последующих типах институциональное ограничение в виде вертикального, горизонтального и сложного распределения власти. Подводя итог предложенной типологии форм государства, следует
отметить всемирно-исторический масштаб ее применения, поскольку данная типология не ограничивается рамками одной исторической эпохи или отдельно взятого государства и позволяет проследить тот или иной тип в динамике исторического развития.
ПРИМЕЧАНИЯ
1 См., например: Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М., 1999. С. 81-84.
2 Ильин И.А. О грядущей России. Джордан-вилл, 1991. С. 26.
3 Кульков М.О. Современные критерии классификации форм правления // Вопросы права и социологии. Межрегион. науч. изд. Вып. 18. Волгоград, 2004. С. 28-31.
4 Подробнее об этом см.: Вопленко Н.Н. Социалистическая законность и применение права. Саратов, 1983. С. 14-16.
5 О двух аспектах содержания государства, а также о внутренней и внешней формах государства см.: Каск Л.И. Функции и структура государства. Л., 1969. С. 5-6; Петров В.С. Сущность, содержание и форма государства. Л., 1971. С. 65-66, 99.
6 Ильин И.А. Указ. соч. С. 28.
7 См. об этом: Кулябин А.И. Президентство -лучшая ли это форма исполнительной власти? // Государство и право. 1992. N° 8. С. 20; Чиркин В.Е. Нетипичные формы правления в современном государстве // Государство и право. 1994. № 1. С. 113.
