CC BY
703
М.О. Кульков, 2005
КРАТКИЕ НАУЧНЫЕ СООБЩЕНИЯ
МЕХАНИЗМ И ФОРМА ГОСУДАРСТВА: ВОПРОСЫ СООТНОШЕНИЯ ПОНЯТИЙ
М.О. Кульков
Политико-правовые процессы, происходящие в современном мире и, в частности, в России, все более настойчиво требуют демократических преобразований в системе организации и осуществления государственной власти, неуклонного движения к формированию правового государства. Такое движение предполагает всестороннее развитие государственности по пути демократии и укрепление авторитета государства как организации политической власти, эффективно регулирующей общественные отношения с помощью и в рамках права. Значительную роль в решении этих задач играет совершенствование таких институтов государственной власти, как механизм и форма государства. Обратимся к анализу этих важных категорий юридической науки.
Механизм, или аппарат, государства как специфическая и организованная особым образом группа, «прослойка» людей, на профессиональной основе осуществляющих управление обществом, являет собой один из фундаментальных и неотъемлемых сущностных признаков государства, наряду с суверенитетом, территориальным принципом организации и др. Механизм «непосредственно олицетворяет государство, представляет собой его реальное материализованное воплощение... Вне и без государственного механизма нет и быть неможет государства»1.
Под механизмом государства в государственно-правовой науке понимается основанная на единых, законодательно закрепленных принципах система государственных органов, реализующих задачи и функции го-10) сударства.
Основными признаками механизма государства выступают следующие:
1. Механизм государства образуют государственные органы, каждый из которых наделен конкретными государственновластными полномочиями (принятие общеобязательных в данном обществе актов, проведение их в жизнь, контроль за соблюдением и др.) в соответствии с компетенцией данного органа.
2. Неразрывная связь механизма с функциями государства.
3. Сложная структура, определяющая соотношение и взаимосвязь звеньев механизма и находящая свое выражение в форме государства.
4. Организация и деятельность на основе единой системы принципов (народовластие, законность, разделение властей и др.).
5. Наличие материальных средств, необходимых для обеспечения деятельности механизма государства.
Не ставя целью настоящего исследования детальную характеристику всех признаков механизма государства, остановимся подробнее на такой важнейшей его особенности, как взаимосвязь с функциями государства. Данную взаимосвязь можно с полным правом охарактеризовать как диалектическую.
С одной стороны, именно выполняемые государством функции диктуют необходимость и целесообразность существования тех или иных органов — звеньев механизма государства и, таким образом, «являются решающим фактором, определяющим его
структуру»2. Изменение функций государства влечет соответствующие изменения в механизме, и в этом определяющее воздействие функций на механизм государства.
Однако, с другой стороны, реализация задач и функций государства невозможна вне деятельности его механизма. «Государство существует как таковое, проявляет себя вовне, функционирует как объективная реальность не иначе, как через свой механизм, через те или иные входящие в этот механизм государственные органы»3.
Функции государства «оживают» в его механизме, а механизм «живет» и «дышит» функциями государства.
Таким образом, и механизм, и функции государства представляют собой явления, в которых раскрывается сущность и содержание государства: первый представляет собой структурный аспект проявления сущности и содержания государства; последние, соответственно, — функциональный аспект. Поэтому рассмотрение механизма государства в отрыве от функций государства, и наоборот, не представляется возможным.
Другим важным аспектом государственности и фундаментальной категорией госу-дарствоведения выступает форма государства. В диалектике философских категорий форма любого объекта выступает способом существования содержания, его внутренним устройством и внешним выражением.
Под формой государства в юридической литературе понимается совокупность способов организации государственной власти, в которой традиционно выделяются три элемента: форма правления, форма государственного устройства и политический режим.
На наш взгляд, форма государства включает два пласта организации государственной власти. Во-первых, это организация, или структура, механизма государства: по горизонтали (форма правления) и по вертикали (форма государственного устройства). Во-вто-рых, это организация осуществления функций государства на основе тех или иных методов (политический режим).
Форма правления отражает распределение и соотношение государственно-властных полномочий между звеньями механизма государства «по горизонтали», то есть между главой государства, парламентом и правительством, порядок их формирования, в том числе участия в этом процессе населения, а также подконтрольности.
Форма государственного устройства выражает распределение государственно-властных полномочий между звеньями механизма государства «по вертикали», что подразумевает количество самостоятельных уровней государственной власти, соотношение власти центральных и региональных органов, характер участия региональной власти в выработке общегосударственной политики, формировании общегосударственной власти и осуществлении власти на своей территории.
Если первые два элемента формы государства служат способом выражения, в первую очередь, механизма государства, то в третьем элементе — политическом режиме — находят свое отражение прежде всего функции государства: какими методами действует власть, проводит свою политику, реализует государственные функции. Хотя отражается режим, безусловно, и на механизме государства, в частности, на его открытости или закрытости (бюрократизации) для населения, степени участия органов государства в регулировании общественных процессов и т. п.
Общим, объединяющим для механизма и формы государства выступает то, что оба этих понятия выполняют функцию проявления вовне, развертывания, обогащения сущности и содержания такого сложного и многогранного феномена, как государство.
Механизм государства, как отмечалось выше, представляет собой важный сущностный признак государства, вне которого организация политической власти оставалась бы «виртуальной». Любая организация, в том числе и государство, есть явление абстрактное; это, прежде всего, союз, объединение людей, невидимые узы, соединяющие их в целостный коллектив. Поэтому государство как таковое невозможно увидеть, потрогать и т. п. Однако незримое присутствие государства ощущается во многих сферах общественной жизни. И происходит это благодаря тому, что абстрактная организация политической власти предстает в образе вполне конкретных, действующих от ее имени органов и должностных лиц, которые в своей совокупности образуют механизм государства.
В механизме раскрывается содержание государства, а именно: характер стоящих перед государством на то или ином историческом этапе задач и выполняемых в соответствии с ними функций, количество, специ-
фика и субординация органов, осуществляющих эти функции. Иными словами, механизм и есть то самое содержание4 («плоть»), наполняясь которым государство обретает свое реальное бытие.
Форма государства, хотя сама по себе не является признаком государства, также логически вытекает из его природы. Форма обеспечивает упорядочение, организацию содержания государства. Содержание государства имеет объективную тенденцию к порождению соответствующей ему формы 5, в чем убеждает анализ форм, присущих государствам того или иного исторического типа. В этом смысле форма зависима от содержания. Определенное содержание государства может облекаться в лидерскую6 или парламентскую, унитарную или федеративную, демократическую или недемократическую форму.
Однако форма, благодаря своей организующей, упорядочивающей направленности, сама оказывает существенное воздействие на содержание государства. Форма, соответствующая содержанию, придает его развитию мощный импульс, обеспечивает его прогресс и совершенствование. Форма же, не соответствующая содержанию государства, напротив, становится тормозом его развития в объективно заданном направлении. Именно поэтому решающим условием изменения содержания государства часто выступает реформа государственного правления или устройства, а тем более — политического режима. Итак, форма государства не пассивно следует за содержанием, но оказывает на него активное обратное воздействие.
Основное различие между понятиями «механизма» и «формы» государства состоит в том, что они обозначают разные стороны, а точнее, разные уровни проявления сущности и содержания государства.
На первом уровне, как мы уже отмечали, государство являет себя в двух аспектах: структурном (механизм государства) и функциональном (функции государства), взятых в теснейшем единстве.
На втором уровне оба этих аспекта находят свое выражение в форме государства, причем функции государства преломляются, главным образом, в системе методов реализации государственной власти, то есть в политическом режиме, а механизм государства — в форме правления и форме государственного устройства.
Если механизм — это система органов государства, реализующих его задачи и функции, то форма государства выступает как структура данной системы. Причем под структурой понимается не просто та или иная «картина» государственной власти (структура правительства, количество и наименование органов и т. п., которые могут меняться довольно часто, не меняя при этом формы государства), но совокупность устойчивых связей и отношений между элементами системы, а именно, в нашем случае, соотношение государственно-властных полномочий между основными звеньями механизма государства.
К основным звеньям механизма государства в плане соотношения полномочий относятся:
1. Глава государства — официальный (монарх, президент) либо фактический (глава единственной партии в стране, вождь).
2. Законодательный или законосовещательный орган (при наличии такового).
3. Исполнительный орган (правительство, двор, администрация главы государства).
4. Органы власти в регионах государства7. К основным полномочиям, распределение которых между указанными органами образует ту или иную форму государства, относятся полномочия по формированию (избранию, назначению и т. п.) и контролю за деятельностью органов власти. В зависимости от этого определяется, какая ветвь и какой уровень власти принимает решающее участие в формировании других.
Так, при лидерских формах правления (абсолютная и дуалистическая монархия, президентская республика) доминирующая роль принадлежит главе государства, а при парламентских — законодательному органу. В федеративных государствах образующие их субъекты представлены в общесоюзном парламенте, как правило, в верхней палате и принимают непосредственное участие в формировании политики федеральной власти, а также относительно самостоятельны в реализации власти на своей территории; тогда как в унитарных государствах центральная власть самостоятельно формирует не только свою, но и региональную политику. При этом демократический режим предполагает зависимость политики органов государства от волеизъявления народа, недемократический режим эту зависимость сокращает, иногда весьма существенно.
Итак, для более полного познания сущности и содержания государства необходимо изучение обоих уровней их проявления: 1) механизма государства в единстве с выполняемыми им функциями; 2) формы государства как структуры, совокупности закономерных связей, пронизывающих этот механизм.
Будучи двумя уровнями раскрытия сущности и содержания государства, механизм и форма государства находятся в теснейшем взаимодействии, проявляющемся в их взаимном влиянии друг на друга.
Воздействие механизма на форму государства проявляется прежде всего в том, что механизм, как уже было отмечено, входит в содержательную сторону понятия «государство», по отношению к которой форма выполняет служебную, упорядочивающую функцию.
Именно специфика органов, образующих механизм государства, во многом определяет форму государства. Например, ближневосточный «диван» принципиально отличается от британского парламента, так же как канцлер ФРГ от председателя Совмина СССР, а «Звездная палата» или «Высокая комиссия» — от Верховного Суда РФ. Показательным является и различие статуса губернаторов американских штатов и их казахских коллег — акимов. Формы государства зачастую «прочитываются» уже в самом характере создаваемых государством органов.
Немаловажную роль в этом определяющем воздействии механизма на форму государства играют выполняемые им функции, а именно, их баланс. Так, если механизм государства ориентирован преимущественно на выполнение функций подавления выступлений рабов или удержание в зависимости крестьян, наиболее соответствующей ему формой является лидерская форма правления, унитарное государственное устройство, а политический режим уже по определению не будет демократическим. Большая общесоциальная направленность работы механизма государства создает возможности для развития парламентских, федеративных, демократических форм государства.
Определяя во многом форму государства, механизм государства сам испытывает ее активное воздействие. Форма правления и политический режим обусловливают наличие либо отсутствие в стране представительных органов, порядок формирования тех или иных органов; форма государственного уст-
ройства — количество уровней государственной власти и т. д.
Форма в значительной мере определяет принципы организации и деятельности механизма государства. Например, такие основополагающие принципы деятельности механизма современного Российского государства, как народовластие, гуманизм, законность, разделение властей, федерализм, а также проистекающие из них принципы верховенства Конституции РФ и федеральных законов, приоритета прав и свобод человека и гражданина, единства механизма государства и др. продиктованы выбором России в пользу демократической, республиканской, федеративной формы государства. Эти принципы, «рассматриваемые во взаимосвязи и взаимодействии, придают механизму государства необходимые для его успешного функционирования целенаправленность, единство и целостность»8.
Форма государства есть связующая сеть, в конечном итоге определяющая всю конструкцию государственного механизма, структура, придающая механизму осмысленность, без которой он оставался бы простым набором органов. В этом смысле государственный механизм является результатом сложившейся формы государства.
Единство и взаимодействие механизма и формы государства не исключает противоречивости тенденций их развития.
Механизм, как содержательная характеристика государства, отличается изменчивостью, стремлением к постоянному совершенствованию. Эта тенденция находит свое отражение в систематически проводимой реформе госаппарата. В различных странах происходит объединение и разделение ведомств, переименование и перераспределение функций органов государственной власти.
В то же время для формы государства определяющей является тенденция к устойчивости. Форма менее подвержена изменениям политической конъюнктуры и способна оказывать сдерживающее воздействие на механизм государства. Парламентская форма препятствует чрезмерному усилению роли главы государства, лидерская — подчинению одной ветви власти другой. Унитарное государственное устройство сдерживает «местнические» тенденции в механизме государства, а федеративное устройство позволяет регионам активно препятствовать разрастанию центрального аппарата. Демократический режим служит залогом опти-
мального, сбалансированного развития механизма государства, однако в определенных конкретно-исторических условиях, например, во многих государствах Востока, его единство и эффективность работы способен обеспечить лишь авторитарный или даже тоталитарный режим.
Активное взаимодействие и противоречивые тенденции развития механизма и формы государства подчеркивают неоднозначность, многогранность и диалектичность связи этих стержневых категорий государ-ствоведения, отражающих столь важные институты государственной власти. Отсюда вытекает необходимость тщательного изучения, мониторинга и прогнозирования развития механизма и формы государства в целях их дальнейшего совершенствования и оптимизации применительно к непростым условиям современного Российского государства.
ПРИМЕЧАНИЯ
'Байтин М.И. Механизм современного Российского государства // Правоведение. 1996. № 3. С. 7.
2 Каск Л. И. Функции и структура государства. Л., 1969. С. 47.
3 Байтин М.И. Указ. соч. С. 4.
4 Точнее, структурный аспект содержания (см. предыдущий раздел).
5 См.: Категории материалистической диалектики / Под ред. М.М. Розенталя, Г.М. Штрак-са. М., 1957. С. 245.
6 См.: Кульков М.О. Современные критерии классификации форм правления // Вопросы права и социологии. Вып. 18. Волгоград, 2004. С. 28—31.
7 Положение судебных органов в целях настоящего исследования следует признать не столь принципиальным, хотя и оно характеризует форму государства, главным образом, в части политического режима.
8 Байтин М.И. Указ. соч. С. 11.
