CC BY
94
* В ГОСУДАРСТВАХ СОДРУЖЕСТВА *
Строительство жилых домов на землях, выделенных для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства по законодательству России и стран СНГ
Н. Н. Мельников
В соответствии с законодательством стран СНГ фермерское хозяйство является семейной формой сельскохозяйственного производства. При этом возникает вопрос, может ли жилой дом являться общей собственностью членов КФХ?1 Некоторые авторы утвердительно ответили на поставленный вопрос, отнеся к имуществу хозяйства не только дом2, но и приватизированное жилье3 , и при этом отмечали необходимость специального регулирования данной проблематики, обращая внимание на необходимость дифференцированного подхода к различным угодьям, выделяемым для ведения КФХ4. Другие ученые, основываясь
Мельников Николай Николаевич—научный консультант фонда поддержки аграрной реформы «Агромир», кандидат юридических наук (г. Орел).
1 КФХ — крестьянское (фермерское) хозяйство.
2 См.: ЧефрановаЕ. Правовое регулирование имущественных отношений супругов // Российская юстиция. 1996. № 7. С. 19.
3 См.: Интервью с П. В. Крашенинниковым, доктором юридических наук, председателем Комитета Государственной Думы по законодательству // Законодательство. 2002. № 3 // СПС «Гарант».
4 См.: Галиновская Е. А. Правовое регули-
рование земельных отношений в крестьян-
ских хозяйствах: Автореф. дис. ... канд. юрид.
наук. М., 1995. С. 9.
на ст. 257 ГК РФ и положении о том, что приобретаемое хозяйством имущество должно соответствовать обозначенной в законе цели — для деятельности КФХ, делали вывод, что жилой дом не может быть отнесен к имуществу фермерского хо-зяйства5.
Для правильного разрешения рассматриваемой ситуации предлагается обращать внимание на следующие обстоятельства. В соответствии со ст. 14 Закона РСФСР 1990 г. «О крестьянском (фермерском) хозяйстве»6 жилые помещения включались в состав имущества КФХ. В ГК РФ и Федеральном законе от 11 июня 2003 г. № 74-ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве»7 эти положения воспроизведены не были, следовательно, в отношении хозяйств, образованных после введения в действие части первой ГК РФ, они применению не подлежат.
По-другому решен вопрос в Кыргызстане, где ст. 8 Закона «О крестьянском (фермерском) хозяйст-
5 См.: Комментарий к Федеральному закону «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» / Отв. ред. М. Ю. Тихомиров (автор комментария — М. Ю. Тихомиров). М., 2004 // СПС «Гарант».
6 См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 26. Ст. 324; № 1. Ст. 5.
7 См.: СЗ РФ. 2003. № 24. Ст. 2249.
ве»8 прямо говорит, что в собственности КФХ может находиться жилой дом. Такие же нормы предусмотрены в ст. 24 Закона Беларуси «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» и ст. 2 Закона Туркменистана «О дай-ханском хозяйстве»9.
Интересно рассматриваемая проблематика решается в Азербайджане. Согласно ст. 9 Закона «О крестьянском (фермерском) хозяйстве»10, если земля для создания КФХ выделяется гражданам, приехавшим из других местностей, то при отсутствии у них на данной территории жилого дома им в установленном законодательством порядке продается приусадебный земельный участок для строительства индивидуального дома на этом же массиве.
Схожие положения содержались в постановлении Совета Министров РСФСР от 14 июня 1991 г. № 331 «О дополнительных мерах по развитию крестьянских (фермерских) и сельскохозяйственных кооперативов в РСФСР»11, где подразумевалось, что граждане, переезжающие из других местностей и организующие КФХ, должны обзавестись жильем. Однако на каком участке следует осуществлять строительство жилого дома, в постановлении, к сожалению, не говорилось.
Правомерность возведения жилого дома на землях фермерского хозяйства неоднократно являлась предметом судебного рассмотрения. Так, из
12
материалов одного дела12 следовало,
8 См.: Ведомости Жогорку Кенеша Кыргызской Республики. 1999. № 11. Ст. 446.
9 См.: Закон «О дайханском хозяйстве» // Ведомости Меджлиса Туркменистана. 1994. № 1—2. Ст. 2.
10 См.: сайт законодательства Азербайджана // http://www.stracker.bos.ru/laws/ 0102.html
11 См.: Законодательство и экономика. 1991. № 11. С. 24—26.
12 См.: Постановление Федерального арбит-
ражного суда Волго-Вятского округа от 22 ав-
густа 2003 г. № А38-1579-14/176-2003 //
СПС «Гарант».
что решением районного совета народных депутатов гражданину предоставлен земельный участок сельскохозяйственного назначения для ведения КФХ. Проведя проверку, главный государственный инспектор по охране и использованию земель установил факт нецелевого использования земли, выразившийся в строительстве на участке КФХ жилого дома. Нарушение было зафиксировано в акте проверки и протоколе о привлечении к административной ответственности по ст. 8.8 КоАП РФ (использование земель не по целевому назначению, невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв). Не согласившись с таким решением, фермерское хозяйство обратилось в суд с иском о признании постановления о привлечении к административной ответственности недействительным.
В удовлетворении требований было отказано в связи с тем, что согласно ст. 42 ЗК РФ собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками, обязаны использовать землю по целевому назначению. При этом ст. 78 ЗК РФ не допускает строительство жилого дома на сельскохозяйственных землях.
Но из обстоятельств дела следовало, что правовое положение привлеченного к ответственности хозяйства регулировалось Законом РСФСР «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» 1990 г. На момент проведения проверки новый Закон «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» 2003 г. еще не вступил в силу13. В соответствии со ст. 10 Закона «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» 1990 г. граждане, ведущие хозяйство, вправе на земельном участке,
13 Текст настоящего Федерального закона опубликован в «Российской газете» 17 июня 2003 г. № 115, в «Парламентской газете» 18 июня 2003 г. № 109, в Собрании законодательства Российской Федерации 16 июня 2003 г. № 24. Ст. 2249.
выделенном для ведения хозяйства, возводить жилые строения и сооружения. Следовательно, вынесенное по рассматриваемому делу судебное решение является незаконным и подлежит отмене.
Можно отметить, что нормы Закона РСФСР «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» 1990 г., допускающие строительство жилых домов на землях КФХ, получили развитие в подзаконных нормативных актах. Например, в постановлении Президиума Верховного Совета РФ от 9 марта 1992 г. № 2481-1 «О мерах по оказанию помощи лицам офицерского состава, прапорщикам, мичманам и военнослужащим сверхсрочной службы, уволенным в запас в связи с сокращением Вооруженных Сил, в создании крестьянских (фермерских) хозяйств»14 Правительству РФ рекомендуется осуществлять строительство жилых домов на территориях, где располагаются фермерские хозяйства.
К сожалению, приходится констатировать, что ныне действующий Федеральный закон «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» не допускает строительство жилого дома на выделенном хозяйству земельном участке сельскохозяйственного назначения, хотя постановление Правительства РФ от 18 декабря 1996 г. № 1499 «О Федеральной целевой программе развития крестьянских (фермерских) хозяйств и кооперативов на 1996—2000 годы»15 предусматривает возможность получения фермерами бюджетных средств на строительство жилья.
Вопрос о правовом режиме жилого дома в качестве объекта общей собственности фермерского хозяйства вызвал серьезную дискуссию в научной литературе. Поскольку Закон РСФСР 1990 г. «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» допускал строительство жилого дома на участке, предоставленном для ведения
14 См.: Ведомости РФ. 1992. № 13. Ст. 674.
15 СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. 157.
КФХ, Е. Чефранова обращала внимание на то, что жилой дом, находящийся в собственности членов фермерского хозяйства, является основным средством производства, поэтому разделу в натуре между супругами-фермерами не подлежит, а «судом может быть определен лишь порядок пользования им»16. С такой точкой зрения не согласилась Ю. С. Харитонова, указав, что жилые постройки не отнесены Федеральным законом «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» к имуществу КФХ. Поэтому жилой дом может быть разделен и на него не распространяется преимущественное право приобретения наследства членов КФХ17. Схожей точки зрения придерживается С. П. Гриша-ев, который со ссылкой на ст. 258 ГК РФ подчеркивает, что жилой дом не входит в состав имущества фермерского хозяйства18. В. В. Устюкова обращает внимание на то, что ст. 257 ГК РФ в качестве признака отнесения объектов к имуществу КФХ называет производственное назначение. Поскольку жилой дом указанными характеристиками не обладает, он не относится к имуществу фермерского хозяйства19. Противоположное мнение высказано М. Ю. Тихомировым, который отмечал, что критерий производственного назначения имущества КФХ важен для хозяйства, поскольку оно отвечает перед кредиторами своим имуществом, т. е. необходимым имуществом для его деятельности. При этом четкое разграничение имущества решает две задачи: 1) защищает права членов КФХ, так как не позволяет обратить взыскание на лич-
16 См.: Чефранова Е. Указ. соч.
17 См.: Харитонова Ю. С. Наследование имущества в крестьянском (фермерском) хозяйстве // Журнал российского права. 2003. № 9.
18 См.: Гришаев С. П. Наследственное право // СПС «Гарант».
19 См.: Комментарий к Гражданскому кодексу РФ: В 3 т. Т. 1. 3-е изд., перераб. и доп. / Под ред. Т. Е. Абовой, А. Ю. Кабалкина. М., 2007. (автор комментария — В. В. Устюкова).
ное имущество участника, например жилой дом; 2) защищает права кредиторов, поскольку снижается возможность перевода имущества из состава КФХ в личную собственность членов этого хозяйства20.
Иной точки зрения придерживается В. Н. Литовкин, говоря, что жилой дом может использоваться для ведения хозяйства21. К сожалению, правовое обоснование данной позиции не приведено.
Анализируя указанные точки зрения, следует отметить, что если фермерское хозяйство образовалось в качестве юридического лица в соответствии с Законом РСФСР 1990 г. «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», приобрело права на земельный участок, на котором в установленном законом порядке построен жилой дом, то такой дом является общей собственностью членов хозяйства. С введением в действие Федерального закона «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» на сельскохозяйственных землях КФХ строить жилые дома нельзя.
Как быть, если члены КФХ на общие средства планируют построить жилое помещение для размещения наемных рабочих, например в период уборки, когда требуется дополнительная рабочая сила? Учитывая территориальную отдаленность сельских поселений, ежедневная перевозка людей займет много времени и по экономическим причинам будет невыгодна. То есть самым оптимальным решением будет организовать место пребывания людей в непосредственной близости от проведения работ. Можно, конечно, предложить организовать палаточное раз-
20 См.: Комментарий к Федеральному закону «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» / Отв. ред. М. Ю. Тихомиров (автор комментария — М. Ю. Тихомиров) // СПС «Гарант».
21 См.: Гражданское право России. Общая часть: Курс лекций / Отв. ред. О. Н. Садиков
(автор главы — В. Н. Литовкин). М., 2001 // СПС «Гарант».
мещение, но оно скорее подходит для пребывания небольшой группы людей в период отдыха, а не для рабочих, которым нужно организовать питание, гигиенические и иные бытовые условия, для чего необходимо жилое помещение. Это имущество непосредственно связано с производственным процессом, а посему может быть отнесено к общей собственности членов фермерского хозяйства.
Являются ли вышеуказанные действия участников КФХ правомерными? К сожалению, анализ материалов судебной практики показывает, что суды дают отрицательный ответ на этот вопрос. Так, предметом рассмотрения арбитражного суда было заявление общества с ограниченной ответственностью о признании незаконными действий администрации муниципального образования, выразившихся в отказе согласовать размещение жилого дома на арендуемом обществом земельном участке. Суд поддержал позицию администрации по следующим основаниям.
Из материалов дела22 следовало, что между Комитетом по управлению имуществом и обществом заключен договор аренды земли сельскохозяйственного назначения. Обратившись к главе муниципального образования с заявлением о согласовании на размещение жилого дома, общество в обоснование своих требований указало, что жилое помещение необходимо для проживания работников, осуществляющих сельскохозяйственное производство.
Согласно выписке кадастровой палаты спорный земельный участок относится к землям сельскохозяйственного назначения, которые в соответствии со ст. 77, 78 ЗК РФ могут использоваться только для производства сельскохозяйственной продукции. Действующее законода-
22 См.: Постановление Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 28 февраля 2006 г. № Ф03-А51/06-1/4 // СПС «Гарант».
тельство не предоставляет органам государственной власти и местного самоуправления права выдавать согласования для строительства жилого дома на сельскохозяйственных землях.
В другом судебном акте ФАС Северо-Западного округа указал, что изменение вида разрешенного использования земельного участка сельскохозяйственного назначения, выделенного для ведения фермерского хозяйства, возможно только после изменения категории земель в порядке, предусмотренном действующим законодательством23.
На земельных участках сельскохозяйственного назначения могут возводиться объекты недвижимости при условии, что они используются для ведения сельскохозяйственного производства или непосредственно связанных с ним целей. Например, строительство фермы и откормочного комплекса полностью соответствует принципу целевого использования сельскохозяйственных земель (ст. 77, 78 ЗК РФ). При возведении указанных объектов необходимо получать разрешение на строительство. В противном случае строение может быть признано самовольной постройкой, которая подлежит сносу осуществившим ее лицом (ст. 222 ГК РФ). В практике имел место случай, когда КФХ без получения разрешения произвело реконструкцию здания. Судом указанный объект был признан самовольной постройкой, а фермеру было предписано ее снести24.
Возведение помещения для размещения рабочих не противоречит действующему законодательству. Однако такой объект не может отно-
23 См.: Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 12 февраля 2009 г. № А13-3769/2008 // СПС «Гарант».
24 См.: Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от
25 апреля 2007 г. № А38-7542-1/638-2005-7545-1/39-2006.
ситься к жилому фонду. В соответствии со ст. 15 ЖК РФ жилым помещением признается изолированное помещение, которое является недвижимым имуществом и пригодно для постоянного проживания граждан (отвечает установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства). Порядок признания помещения жилым и требования, которым должно отвечать жилое помещение, устанавливаются Правительством РФ в соответствии с ЖК РФ и другими федеральными законами.
В силу ст. 17 ЖК РФ жилое помещение предназначено для проживания граждан. Допускается использование жилого помещения для осуществления профессиональной деятельности или индивидуальной предпринимательской деятельности проживающими в нем на законных основаниях гражданами, если это не нарушает права и законные интересы других граждан, а также требования, которым должно отвечать жилое помещение. При этом не допускается размещение в жилых помещениях промышленных производств.
Поскольку заявитель предполагал построить жилое помещение на землях сельскохозяйственного назначения, в удовлетворении требований было отказано. При этом суд указал, что строительство жилья возможно только при условии перевода сельскохозяйственных земель в земли соответствующей категории в порядке, предусмотренном действующим законодательством.
С таким подходом нельзя согласиться. Спорным представляется подход законодателя России, Казахстана, Таджикистана и Молдовы, который не разрешает строить на участке, выделенном для ведения фермерского хозяйства, жилой дом. В соответствии с действующим законодательством стран СНГ фермерское хозяйство — это форма семейного агробизнеса. В научной ли-
тературе правильно отмечалось, что семейно-трудовой признак отличает КФХ от других сельскохозяйственных товаропроизводителей25. Мировая и отечественная практика показывает, что семейные фермерские хозяйства превалируют над несемейными. Например, в Дании семейные фермерские хозяйства составляют 85%26. В России также более 70% хозяйств являются семейными27 . Данное положение получило свое правовое закрепление в Федеральном законе «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», согласно ст. 1 которого хозяйство представляет собой объединение граждан, связанных свойством или родством28.
В научной литературе справедливо обращалось внимание на исторический опыт столыпинской аграрной реформы, которой предусматривалось сведение надельной земли крестьянского двора «к единому массиву (отрубное хозяйство) или к обособлению земельного участка с возведением на нем усадьбы — жилого дома и хозяйственных построек (хуторское хозяйство)»29.
Действующие нормативные акты Правительства РФ, в частности постановление Правительства РФ от 7 декабря 2000 г. № 927 «О государственной поддержке развития фермерства и других субъектов малого
25 См.: Волков Г. А. Крестьянское хозяйство как субъект земельных правоотношений (историко-правовой аспект): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1993. С. 12.
26 См.: Твоя земля. 2001. № 7—8. С. 16.
27 См.: Никонов А. А. Спираль многовековой драмы: аграрная наука и политика России (18—20 вв.). М., 1995. С. 466.
28 В связи с существованием партнерских хозяйств Закон также предоставил право гражданам, не являющимся родственниками, образовывать фермерские хозяйства. Максимальное число таких лиц не может быть больше пяти человек.
29 Калинин Н. И., Удачин А. А. Постатейный комментарий к Федеральному закону от
11 июня 2003 г. № 74-ФЗ «О крестьянском
(фермерском) хозяйстве» // СПС «Гарант».
предпринимательства в сельском
30
хозяйстве»30, предусматривают материальную поддержку семьям, переселяющимся в сельскую местность для создания фермерского хозяйства. Однако отсутствие юридической возможности построить дом свидетельствует о декларативности указанных положений.
Из сказанного следует, что для семейных фермерских хозяйств запрет на строительство жилого дома на земле, предоставленной для ведения хозяйства, является абсурдным. Здесь, конечно же, нельзя ставить под сомнение принцип целевого использования сельскохозяйственной земли, который должен неукоснительно соблюдаться (ст. 78 ЗК РФ).
Ю. Г. Жариков правильно отмечает, что для осуществления деятельности фермерского хозяйства могут предоставляться земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения и земель иных кате-горий31. Но проблема заключается в правовом регулировании выделения земельного участка фермерскому хозяйству. Согласно ст. 11 Федерального закона «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» для ведения КФХ выделяются земли сельскохозяйственного назначения, а для строительства зданий, строений и сооружений должны предоставляться участки иных категорий. В силу п. 3 ст. 11 этого Закона земельные участки для создания фермерского хозяйства формируются в соответствии с земельным законодательством. Обратившись к ЗК РФ, мы увидим, что положения о фермерском хозяйстве встречаются в статье, посвященной нормам выделения земель (ст. 33), и в статьях, регулирующих порядок использо-
30 СЗ РФ. 2000. № 50. Ст. 4906.
31 См.: ЖариковЮ. Г. Право граждан на землю для жилищного, дачного, гаражного строительства, ведения личного подсобного и крестьянского (фермерского) хозяйства // Законодательство и экономика. 2005. № 5 // СПС «Гарант».
вания земель сельскохозяйственного назначения (ст. 78—81). При этом согласно п. 1 ст. 81 ЗК РФ гражданам, изъявившим желание вести КФХ, земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения предоставляются в соответствии с ЗК РФ и Федеральным законом «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», который регулирует порядок получения участка исключительно сельскохозяйственного назначения. В связи с этим непонятно, чем руководствовалось Правительство РФ, указывая в письме от 22 июля 2008 г. № 3257п-П13, что «Закон «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» (ст. 12) устанавливает порядок предоставления соответствующих земельных участков, в том числе для строительства жилого дома, без проведения торгов»32.
К сожалению, действующее законодательство РФ не содержит положений, регламентирующих условия получения фермерским хозяйством земельного участка иной категории, например для индивидуального жилищного строительства.
Аналогичное правовое регулирование наблюдается в Казахстане, Таджикистане и Молдове. Это вовсе не значит, что члены КФХ не вправе приобрести участок, отнесенный к землям поселений и предназначенный для жилищной застройки. Действующее законодательство не содержит запрет на такие сделки, а предусмотренный в ст. 257 ГК РФ перечень имущества КФХ в силу диспозитивности гражданского законодательства нельзя толковать ограничительно.
На основании изложенного законодателю России рекомендуется, а Казахстану, Таджикистану и Мол-
32 Письмо Правительства РФ от 22 июля 2008 г. № 3257п-П13 «Официальный отзыв на проект федерального закона № 18453-5 «О внесении изменений в статьи 30, 30.1, 30.2 Земельного кодекса Российской Федерации», внесенный Собранием депутатов Ненецкого автономного округа» // СПС «Гарант».
дове предлагается рассмотреть вопрос о внесении в Земельные кодексы и законы «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» изменений, в соответствии с которыми разрешалось бы строить жилой дом на земельном участке, выделяемом для ведения КФХ.
Одновременно следует предусмотреть механизмы, исключающие возможность злоупотребления и перевод фермерских земель в разряд участков под индивидуальное жилищное строительство. В качестве таких механизмов можно предложить: 1) ограничение размера земельного участка, переводимого под ИЖС; 2) ограничение количества домов одной единицей, которые разрешается строить на земельном участке КФХ; 3) запрет на отчуждение и раздел дома, кроме случаев банкротства или ликвидации КФХ; 4) запрет на отчуждение дома без земельного участка, выделенного для ведения КФХ; 5) изъятие (выкуп) жилого дома одновременно с изъятием земельного участка в случае нарушения положений о его целевом использовании.
Библиографический список
1. Волков Г. А. Крестьянское хозяйство как субъект земельных правоотношений (историко-правовой аспект): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1993.
2. Галиновская Е. А. Правовое регулирование земельных отношений в крестьянских хозяйствах: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1995.
3. Гражданское право России. Общая часть: Курс лекций / Отв. ред. О. Н. Садиков (автор главы — В. Н. Литовкин). М., 2001.
4. Гришаев С. П. Наследственное право // СПС «Гарант».
5. Жариков Ю. Г. Право граждан на землю для жилищного, дачного, гаражного строительства, ведения личного подсобного и крестьянского (фермерского) хозяйства // Законодательство и экономика. 2005. № 5 // СПС «Гарант».
6. Интервью с П. В. Крашенинниковым, доктором юридических наук, председателем
Комитета Государственной Думы по законодательству // Законодательство. 2002. № 3.
7. Калинин Н. И., Удачин А. А. Постатейный комментарий к Федеральному закону от 11 июня 2003 г. № 74-ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» // СПС «Гарант».
8. Комментарий к Гражданскому кодексу РФ: В 3 т. Т. 1. 3-е изд., перераб. и доп. / Под ред. Т. Е. Абовой, А. Ю. Кабалкина (автор комментария — В. В. Устюкова).
9. Комментарий к Федеральному закону «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» /
Отв. ред. М. Ю. Тихомиров (автор комментария — М. Ю. Тихомиров). М., 2004.
10. Никонов А. А. Спираль многовековой драмы: аграрная наука и политика России (18—20 вв.). М., 1995.
11. Твоя земля. 2001. № 7—8.
12. Чефранова Е. Правовое регулирование имущественных отношений супругов // Российская юстиция. 1996. № 7.
13. Харитонова Ю. С. Наследование имущества в крестьянском (фермерском) хозяйстве // Журнал российского права. № 9. 2003.
