CC BY
53
УДК 349.4 ББК 88
DOI 10.24411/2073-0454-2019-10056
© Т.М. Гандилов, В.В. Ерин, 2019
Научная специальность 19.00.01 — общая психология, психология личности, история психологии
РОДОВЫЕ ПОМЕСТЬЯ — АГЛОМЕРАЦИИ НОВОГО ТИПА
Тофик Миртагиевич Гандилов, профессор кафедры гражданского и трудового права, гражданского процесса, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации
Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя (117437, Москва, ул. Академика Волгина, д. 12) E-mail: tgandilov@mail.ru
Василий Васильевич Ерин, кандидат юридических наук, доцент кафедры трудового, экологического права и гражданского процесса Юридического института Кемеровского государственного университета Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя (117437, Москва, ул. Академика Волгина, д. 12)
Аннотация. В статье рассматривается новый тип агломераций - родовые поместья или родовые усадьбы. Обозначаются их основные признаки. Выявляются проблемы развития нового типа агломерации, которые выражаются в необходимости изменения предельных размеров земельных участков в населенных пунктах, необходимости урегулирования вопроса строительства жилых строений на землях сельскохозяйственного назначения, формы организации деятельности на землях сельскохозяйственного назначения. Предлагаются способы решения анализируемых проблем.
Ключевые слова: родовое поместье, родовая усадьба, агломерация, гектар, единый недвижимый комплекс, земли сельскохозяйственного назначения, экологическое поселение, органическая продукция.
ANCESTRAL ESTATE — NEW TYPE OF AGGLOMERATION
Tofik Mirtagievich Gandilov, Professor of Departmentof Civil and Labour Law, Civil Procedure in Moskow university of the Ministry of Internal Affairs of Russia, Doktor of Law, Professor, the Deserved lawyer of the Russian Federation Moscow University of the Ministry of Internal affairs of Russia named after V.Ya. Kikot' (117437, Moscow, ul. AkademikaVolgina, d. 12) E-mail: tgandilov@mail.ru
Vasily Vasilyevich Erin, PhD in Law, Associate Professor of the department of labor, environmental law and civil procedure. Law Institute, Kemerovo State University
Moscow University of the Ministry of Internal affairs of Russia named after V.Ya. Kikot' (117437, Moscow, ul. AkademikaVolgina, d. 12)
Annotation. The article reviews a new type of agglomeration — ancestral estates or ancestral farms. Their main features are indicated. The problems of the development of a new type of agglomeration are revealed, which are expressed in the need to change the limiting sizes of land plots in localities, the need to resolve the issue of construction of residential buildings on agricultural lands, forms of organization of activities on agricultural lands. Ways of the solution of analyzed problems are offered.
Keywords: ancestral estate, ancestral farm, agglomeration, hectare, unified immovable property, agricultural lands, ecological settlement, organic products.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Для цитирования: Гандилов Т.М., Ерин В.В. Родовые поместья — агломерации нового типа. Вестник Московского университета МВД России. 2019;(1):237-41.
В марте 2018 года в своем очередном послании Федеральному собранию Президент России В.В. Путин отметил необходимость поддержки небольших насе-
ленных пунктов, их интеграции в экономическое пространство России, социального, инфраструктурного развития сельских территорий. В нем Президент четко
обозначил необходимость решения проблемы для каждого человека, связанной с обладанием своего дома, своего жилья [1]. На итоговом «Форуме Действий» Общероссийского народного фронта «За Россию» «Россия, устремленная в будущее» была представлена секция «Территория будущего: новые пространства». На данной секции была показана концепция «Поселения, состоящие из родовых поместий».В данной концепции речь идет о развитии уже имеющихся в России агломераций нового типа — родовых поместьях (далее — РП), которые позволяют людям создавать самовосстанавливающуюся экосистему и производить экологически чистые продукты. В настоящий момент в 61 регионе нашей страны появилось около 400 поселений, в основном в экологически чистых местах, в которых более 10 тысяч семей ведут органическое земледелие, развивают экологически чистые производства. Как отметил координатор проекта развития родовых поместий Александр Самохин «родовое поместье - это участок земли не менее одного гектара с домом для постоянного проживания, садом, лесом, водоемом, где живет семья. Несколько поместий образуют поселение со своей инфраструктурой — дорогами, школой и т.д.» [2]
Сторонники данного проекта отмечают экономические и социальные причины угасания сельских территорий, необходимость формирования долгосрочной стратегии развития деревни, увеличение административных барьеров для получения земли, кредитов на развитие фермерского и подсобного хозяйства и государственной поддержки.
Идея родовых поместий, озвученная на «Форуме Действий» не является совсем уж новой, в 2014 году в Государственную Думу РФ был внесен проект Федерального закона № 555205-6 «О родовых поместьях и родовых поселениях в Российской Федерации» [3] и проект Федерального закона № 269545-6 «О родовых усадьбах» [4]. Помимо этого понятие «родовое поместье»встречается в Законе Белгородской области от 15 марта 2010 года № 331 «О родовых поместьях в Белгородской области» (в редакции законов Белгородской области от 03.05.2011 № 36, от 31.10.2013 № 239)[5], другое понятие близкое к понятию «родовая усадьба» встречается в законе Краснодарского края от 03 июля 2012 года № 2536-КЗ «О сельских усадьбах в малых населенных пунктах Краснодарского края» (в редакции Закона от 01.06.2018 N 3804-КЗ) [6]. Проведя анализ проектов федеральных законов, можно выделить несколько общих характеристик, присущих родовым поместьям и родовым усадьбам (далее — РП и РУ):
• РП и РУ — это участок земли, с находящимися на нем индивидуальным жилым домом и иными строениями, т.е. РП и РУ является объектом права;
• получение земельного участка под РП и РУ
осуществляется на безвозмездной основе;
• минимальная площадь земельного участка должна составлять минимум 1 гектар;
• прямые ограничения, предусмотренные для строительства на территории РП и РУ индивидуального жилого дома (максимум 3 этажа);
• предоставление уполномоченным органом (исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления), в компетенцию которого входит предоставление земельных участков для обустройства РП и РУ;
• возможность создания зон вокруг РП и РУ для обеспечения благоприятных экологических условий и сохранения естественной природы и её богатств;
• появление нового вида населенного пункта — родовое поселение либо поселение родовых усадеб.
Одним из самых спорных параметров РП и РУ является площадь земельного участка. Она должна быть минимум 1 гектар. На данной площади должны располагаться жилой дом, хозяйственные постройки, огород, сад, пастбище и т.д. В случае расположения земельного участка под РП и РУ на территории населенного пункта необходимо учитывать предельные размеры земельного участка. Предельные размеры земельного участка определяются в соответствии со статьями 30 и 38 Градостроительного кодекса РФ (далее — ГрК) [7] градостроительными регламентами, которые входят в состав правил землепользования и застройки (далее — ПЗЗ). Принимая во внимание, что территория населенного пункта имеет определенные границы (ст. 23 ГрК), как правило, со сложившейся структурой, определены функциональные зоны и порядок размещения различных объектов с учетом транспортной инфраструктуры, то органы местного самоуправления, в большинстве случаев, заинтересованы в использовании имеющихся земельных участков с максимальной выгодой. Наличие земельных участков большой площади (1 гектар) в населенном пункте, повлечет за собой дефицит земельных участков и в дальнейшем приведет к необходимости увеличить площадь населенного пункта и изменить границы за счет внешней территории (ст. 84 Земельного кодекса РФ)[8]. А для изменения границ населенного пункта необходимо изменить генеральный план поселения,что является достаточно долгой и дорогостоящей процедурой. В связи с этим не каждое муниципальное образование готово на это пойти.
Законом (п.6 ст. 18 ГрК) предусмотрено для сельского поселения возможность отсутствия генерального плана и ПЗЗ в случае отсутствия программы социально-экономического развития и возможности изменения существующего использования террито-
рии, а также отсутствия возможности размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения и объектов местного значения. В случае отсутствия утвержденных в установленном порядке ПЗЗ для целей образования и предоставления земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, применяются предельные размеры земельных участков, которые действовали до вступления в силу ФЗ РФ от 23.06.2014 № 171-ФЗ (п.20, ст.34) [9] и были утверждены законами субъектов РФ в соответствии со ст. 33 Земельного кодекса РФ (далее — ЗК РФ).На основании вышеизложенного, можно сделать вывод о том, что создание земельных участков под РП на территории существующих населенных пунктов достаточно сложная и дорогостоящая процедура. Этим, прежде всего, обусловлено отсутствие у некоторых муниципальных образований заинтересованности в создании РП на своих территориях.
Многие люди, желающие обустраивать свое РП, брали в аренду земельные участки сельскохозяйственного назначения, расположенные за пределами населенных пунктов, площадью от 1 га и в дальнейшем строили на них необходимые постройки и жилые дома без наличия каких-либо правовых оснований. Данная ситуация бесспорно противоречит действующему законодательству, в частности ст. 77 ЗК РФ, не предусматривающего наличие жилого дома на землях сельскохозяйственного назначения. Наличие жилых домов на землях сельскохозяйственного назначения привело к тому, что данные жилые дома подлежат сносу по судебному решению [10]. Выйти из сложившейся ситуации можно путем перевода земель из одной категории в другую (ст.8 ЗК РФ), но на практике реализовать данный механизм достаточно сложно [11]. Поэтому в порядке de lege ferenda было бы целесообразно существующий перечень разрешенного использования дополнить новым видом — а именно, под родовые поместья с правом строительства индивидуального жилого дома определенной этажности и площади [12].
В проектах ФЗ РФ о РП и РУ отмечалось их предназначение для круглогодичного проживания. Между тем ныне данный признак присущ такой форме организации сельскохозяйственной деятельности как личное подсобное хозяйство (далее — ЛПХ). Последнее согласно ст.2 ФЗРФ от 07.07.2003 № 112-ФЗ «О личном подсобном хозяйстве» (далее -Закон о ЛПХ) [13] является формой непредпринимательской деятельности по производству и переработке сельскохозяйственной продукции. ЛПХ ведется гражданином лично либо совместно с членами его семьи. Земельный участок, предоставляемый для ведения ЛПХ, может находиться в границах населенного пункта и за его пределами (ст. 4 Закона о ЛПХ). Законом о ЛПХ (ст.4) установлено, что предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков для ведения ЛПХ, предоставляе-
мые из государственной и муниципальной собственности, определяются органами местного самоуправления, при этом максимальная площадь установлена в 0,5 га. Вышеуказанная площадь может быть увеличена по решению субъекта РФ, но не более чем в 5 раз.
Земельные участки, предоставляемые для ведения ЛПХ, делятся на два вида:
1. приусадебный земельный участок, находящийся в границах населенного пункта;
2 полевой земельный участок, находящийся за пределами населенного пункта.
При этом законодатель четко предусматривает, что приусадебный земельный участок используется для производства сельскохозяйственной продукции, также строительства жилого дома, бытовых, производственных и иных зданий и сооружений с соблюдением регламентов, и нормативов. Полевой земельный участок используется исключительно для производства сельхозпродукции, на нем нельзя возводить никаких здании и сооружений. Соответственно получение земельного участка площадью минимум 1 гектар в границах населенного пункта для ведения ЛПХ также представляется достаточно проблематичным.
Следующей возможной формой организации деятельности в сельской местности является крестьянское (фермерское) хозяйство (далее — КФХ). КФХ, как форма объединения граждан, связанных родством и (или)свойством, имеющих в общей собственности имущество и совместно осуществляющих деятельность, может осуществляться в единоличной форме, так и путем создания коммерческого юридического лица (ст.1 ФЗ РФ от 11.06.2003 № 74-ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» (далее — Закон о КФХ) [14]. КФХ при осуществлении деятельности на землях сельскохозяйственного назначения может создавать хозяйственные и иные постройки, мелиоративные и другие сооружения, но как уже было отмечено выше, законом запрещено строить индивидуальные жилые строения на землях сельскохозяйственного назначения. При этом следует учитывать еще и тот факт, что деятельность по ведению ЛПХ относится к непредпринимательской деятельности, в то время как деятельность КФХ отнесена законом к самостоятельной, осуществляемой на свой страх и риск деятельности, направленной на систематическое получение прибыли.
Граждане, ведущие ЛПХ и другие сельскохозяйственные производители могут объединяться в целях удовлетворения своих материальных и иных потребностей и создавать сельскохозяйственные кооперативы в соответствии с ФЗ РФ от 08.12.1995 № 193-Ф3 «О сельскохозяйственной кооперации» [15]. Сельскохозяйственные кооперативы могут быть созданы в форме коммерческого юридического лица (производственный кооператив) или в форме некоммерческого юридического лица (потребительский кооператив).
Наличие данной возможности для лиц, осуществляющих свою деятельность в сфере сельского хозяйства, и желающих обустраивать свои РП, позволяет создавать сельскохозяйственные кооперативы на базе родовых поселений. С одной стороны, это будет способствовать достижению задач по созданию и развитию родовых поселений, с другой стороны, развитию мелкого и среднего предпринимательства в сельском хозяйстве.
Принимая во внимание опыт легализации сложившихся отношений в России ( «дачная амнистия», «лесная амнистия»), законодатель пошел по верному пути, предложив внести существенные изменения в такие нормативные правовые акты, как: Земельный кодекс РФ, Градостроительный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ и др., в целях совершенствования правового регулирования вопросов установления видов разрешенного использования земельных участков [16]. При этом в упомянутом выше законопроекте предусматривается возможность строительства жилого дома на земельном участке, предоставленном крестьянскому фермерскому хозяйству с учетом ограничений предусмотренных федеральным законом. С целью недопущения злоупотребления правом и исключения застройки земель сельскохозяйственного назначения авторы законопроекта предлагают ряд ограничений: этажность жилого дома, однократность строительства, площадь застройки и т.д. Принимая во внимание предложения законодателя, жилой дом, в результате, будет образовывать с земельным участком единый недвижимый комплекс, предусмотренный ст. 133.1 Гражданского кодекса РФ[17].А поскольку в соответствии с нормами гражданского законодательства к единым недвижимым комплексам применимы правила о неделимых вещах, которые в соответствии со ст. 133 ГК РФ, выступают в обороте как единый объект, то, как справедливо отмечают Л.А.Чеговадзе, Е.Е. Ягунова [18] данная норма достаточно хорошо коррелируется с положениями Закона о КФХ. В частности ст.9 Закона о КФХ предусматривает, что «средства производства и земельный участок при выходе одного из членов фермерского хозяйства не подлежат разделу, бывшему члену полагается денежная компенсация, соразмерная его доли», что, по замыслу законодателя, будет способствовать сохранению хозяйства как единого субъекта права.
Однако непонятно по какой причине законодатель предусмотрел возможность строительства жилого дома только для КФХ, исключив возможность строительства на землях сельскохозяйственного назначения жилых строений для граждан, ведущих ЛПХ. По мнению авторов, для граждан, ведущих ЛПХ, следует предусмотреть в проекте федерального закона (ст.6) [16]возможностьстроительства жилых домов для круглогодичного проживания на землях сельскохозяйственного назначения с ограничениями по площади и
количеству этажей.
Что касается самих родовых поместий, создание их несомненно позволит решить ряд существенных задач в сфере сельского хозяйства. Так,поскольку РП и РУ позиционируют себя как экологические поселения, находящиеся в экологически чистом месте, в котором используются натуральные либо новые экологически чистые технологии, то это, в свою очередь, может способствовать регулированию внутренней трудовой миграции.
Кроме того, посредством РП и РУможно будет создать систему экологического туризма, гармонизировать национальные и этнокультурные отношения, добиться продовольственной безопасности, снизить безработицу, а также обеспечить производство экологически чистой продукции в соответствии с ФЗ РФ от 03.08.2018 г № 280-ФЗ «Об органической продукции и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [19] с реализацией ее как в России , так и за рубежом. При этом для производства и реализации этой продукции возможно использование и таких организационных форм хозяйствования как ЛПХ и КФХ, а также сельскохозяйственные кооперативы, что даст толчок к развитию малого и среднего предпринимательства.
Основные направления правового регулирования родовых поместий, как уже отмечалось, предусмотрены впроекте закона о нем. Однако в ходе его подготовки считаем необходимым предусмотреть возможность выдачи государственного сертификата по аналогии с сертификатом на материнский (семейный) капитал. Не менее важно и использование практики ипотечного кредитования и системы грантов для создания, поддержания и развития поселений и усадеб, особенно в малонаселенных сельских местностях, которое применяется в Белгородской области [20] и Краснодарском крае (ст. 7 Закона Краснодарского края № 2536-КЗ)[6].
Итак, с целью развития родовых поместий как агломераций нового типа, прежде всего, необходимо увеличение предельных размеров земельных участков. Для этого возможны два варианта: либо принимать правила землепользования и застройки для соответствующего муниципального образования либо вносить изменения в существующие правила землепользования и застройки. Важно также дополнить перечень видов разрешенного использования для земель населенных пунктов с акцентом на родовые поместья с правом на строительство жилого дома, но с ограничениями к жилому дому, предусмотренными в законопроекте № 496293-7 «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и некоторые законодательные акты Российской Федерации». В этом акте, по мнению авторов, было бы уместно также расширить перечень лиц, имеющих право на строительства жилых домов (например, применительно к гражданам, ведущим
личное подсобное хозяйство) разумеется,с ранее отмеченными ограничениями по площади и этажности зданий.
Все эти меры могли бы способствовать полноценному правовому регулированию порядка формирования и развития родовых поместий как агломераций нового типа на базе существующих населенных пунктов.
Литература
1. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 01 марта 2018 года // URL:http://www. kremlin.ru/events/president/news/56957;
2. Развитие родовых поместий на сельских территориях страны невозможно без прямого диалога граждан и власти // https://onf.ru/2018/05/16/ eksperty-onf-razvitie-rodovyh-pomestiy-na-selskih-territoriyah-strany-nevozmozhno-bez.
3. Проект ФЗ РФ № 555205-6 «О родовых поместьях и родовых поселениях в Российской Федерации» // URL: http://asozd.duma.gov.ru/ main.nsf/(Spravka)?0penAgent&RN=555205-6;
4. Проект ФЗ РФ № 269542-6 «О родовых усадьбах» // URL: http://asozd.duma.gov.ru/main.nsf/ (Spravka)?OpenAgent&RN=269545-6 (дата обращения: 07.09.2018)
5. О родовых поместьях в Белгородской области: закон Белгородской области от 15 марта 2010 года № 331 в ред. от 31.10.2013// URL:http:// base.garant.ru;
6. О сельских усадьбах в малых населенных пунктах Краснодарского края: закон Краснодарского края от 03 июля 2012 года № 2536-K3 в ред. от 01.06.2018// СПС «Гарант»;
7. Градостроительный кодекс РФ: федеральный закон РФ от 29.12.2004 № 190-ФЗ (в ред. от 01.09.2018) // Собрание законодательства РФ, 03.01.2005, № 1 (часть 1), ст. 16;
8. Земельный кодекс РФ: федеральный закон РФ от 25.10.2001 № 136-ФЗ (в ред. от 03.08.2018) // Собрание законодательства РФ, 29.10.2001, № 44, ст.4147;
9. О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации: федеральный закон РФ от 23.06.2014 № 171-ФЗ (в ред. От 21.12.2017 // Собрание законодательства РФ, 30.06.2014, N 26 (часть I), ст. 3377.;
10. Кистанова Е. Можно ли строить жилой дом
или жилое строение на земельном участке категории «земли сельскохозяйственного назначения»? // Жилищное право. 2017. № 4. С.67-78;
11. Справка ОНФ «За Россию» по состоянию на 01.09.2018;
12. Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков: Приказ Министерства экономического развития РФ от 01.09.2014 № 540 (в ред. 06.10.2017) // Российская газета, 24.09.2014, № 217;
13. О личном подсобном хозяйстве: федеральный закон РФ от 07.07.2003 № 112-ФЗ (в ред. от 03.08.2018) // Собрание законодательства РФ, 14.07.2003, № 28, ст. 2881;
14. О крестьянском (фермерском) хозяйстве: федеральный закон РФ от 11.06.2003 № 74-ФЗ (в ред. от 23.06.2014) // Собрание законодательства РФ, 16.06.2014, № 24, ст. 2249:
15. О сельскохозяйственной кооперации: федеральный закон РФ от 08.12.1995 № 193-ФЗ (в ред. от 23.04.2018) //Собрание законодательства РФ, 11.12.1995, № 50, ст.4870;
16. Проект федерального закона № 496293-7 «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и некоторые законодательные акты Российской Федерации (в целях совершенствования определения видов разрешенного использования земельных участков) // URL:http://sozd.parlament.gov.ru;
17. Гражданский кодекс РФ (часть первая): федеральный закон РФ от 30.11.1994 № 51-ФЗ (в ред. от 03.08.2018) // Собрание законодательства РФ, 05.12.1994, № 32, ст.3301;
18. Л.А.Чеговадзе, Е.Е..Ягунова. Признак неделимости единого недвижимого комплекса (на примере родовой усадьбы) //Законы России : опыт, анализ, практика. 2015. № 8. С.83-88.
19. Об органической продукции и о внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации: федеральный закон РФ от 03.08.2018 г № 280-ФЗ // URL: http://www. pravo.gov.ru;
20. О реализации закона Белгородской области «О родовых поместьях в Белгородской области»: Постановление Правительства Белгородской области от 26.07.2010 № 5254-пп // СПС «Консультант Плюс»;
