CC BY
14УДК 347.96 ГРНТИ 10.71.35
СТРАТЕГИЯ И ТАКТИКА ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА Зенков С. Д.
Байкальский межрегиональный природоохранный прокурор (в отставке), государственный советник юстиции 3-го класса, почетныйрабоник прокуратуры Российской Федерации, г. Иркутск, Россия
Аннотация. В статье приводится анализ целевых показателей и задач, стоящих перед органами прокуратуры. Выделяется роль опыта прокурорских работников в достижении основных целей достижения состояния законности на поднадзорной территории. Обосновывается важность глубины анализа состояния законности как основы построения стратегии прокурорского надзора. Обозначается, что прокурор должен поддерживать прямой и открытый диалог с бизнес-сообществом, в том числе с иностранными инвесторами, региональными уполномоченными по защите прав предпринимателей, с институтами развития в сфере предпринимательства, представителями деловых объединений, обеспечивая устранение препятствий, административных барьеров для предприятий и населения и выполнение иных функций, необходимых для поддержания баланса социальных, экономических и экологических прав и интересов.
На основе анализа сформулирован вывод о том, что качество и детальность анализа состояния законности позволят наиболее верно сформировать предмет планируемых проверок, обеспечить комплексность и системность прокурорского надзора, максимальный охват мерами прокурорского надзора наиболее острых проблем.
Модельным примером правильности построения концепции прокурорского надзора, стратегии достижения целевых показателей на основе анализа состояния законности приведена работа Байкальской межрегиональной природоохранной прокуратуры в первые три года с момента ее создания. С момента первичного свода собранной информации в обозначенной прокуратуре составлены документы стратегического планирования с перспективой работы на 10 лет вперед. Такими документами стали 9 концепций прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере охраны и использования компонентов природы. Именно целевая направленность, информационно-методическая проработка являются ключевым условием правильного планирования надзорных мероприятий и эффективности их проведения.
Исследование проведено с использованием таких методов исследования, как анализ, сравнение, обобщение. Был применен диалектический метод.
Ключевые слова: Байкальская межрегиональная природоохранная прокуратура, стратегия прокурорского надзора, Байкал.
STRATEGY AND TACTICS OF PROSECUTORIAL SUPERVISION Zenkov S D.
Baikal Interregional Environmental Prosecutor (retired), State Adviser of Justice of the 3rd class, Honorary Employee of the Prosecutor's Office of the Russian Federation, Irkutsk, Russia
Abstract The article provides an analysis of targets and tasks facing the procuratorial authorities. It emphasizes the role of the experience of prosecutors in achieving the main objectives of achieving the state of legality in the territory under supervision. The article justifies importance of depth of analysis of the state of legality as a basis for building the strategy of procuratorial supervision. It is specified that the prosecutor should maintain a direct and open dialogue with the business community, including with foreign investors, regional commissioners for the protection of the rights of entrepreneurs, development institutions in the field of business, representatives of business associations, By removing obstacles, administrative barriers to enterprises and people and performing other functions necessary to balance social, economic and environmental rights and interests.
Based on the analysis, the article formulates the conclusion that depth of analysis of the state of legality will allow to most correctly form the object of planned inspections, ensure complexity of procuratorial supervision, maximum coverage of the most acute problems by procuratorial supervision measures.
The model example of the correctness of the concept of procuratorial supervision, the strategy of achieving the targets on the basis of the analysis of the state of legality is the work of the Baikal Interregional Environmental Prosecutor s Office in the first three years after its establishment. Since the first collection of collected information, the designated prosecutor s office has drawn up strategic planning documents with a view to work for 10 years in the future. Such documents became 9 concepts of procuratorial supervision over the implementation of legislation in the sphere of protection of nature components. It is the target orientation, information and methodological development is a key condition for the proper planning of oversight activities and the effectiveness of their implementation.
The study was conducted using such research methods as analysis, comparison, generalization. Dialectical method was used.
Keywords: Baikal Interregional Environmental Prosecutor's Office, Prosecutor's Office Strategy, Baikal.
Сегодня, в условиях постоянно изменяющегося экологического правового регулирования, нарастающих изменений климата и проблем охраны окружающей среды, прокуратура, безусловно, играет ключевую роль в надзоре за исполнением законов в этой области. Ее функции и цели деятельности не скованы рамками надзорной деятельности, а направлены
на достижение высокого уровня законности и предупреждение правонарушений. Особые полномочия и положение в системе органов публичной власти позволяют предотвращать возможный ущерб для природы и защищать права человека и интересы общества и государства. И конечно, деятельность и компетенция прокуратуры будут только развиваться.
На современном этапе в условиях исторического формирования Прокуратура РФ придерживается общих принципов, связанных с обеспечением верховенства закона, защитой прав граждан и интересов общества и государства.
Основополагающие приказы Генерального прокурора РФ определяют фундамент построения прокурорского надзора, а их реализация оттачивается прокурорами-практиками в реальной действительности, и опыт прокурора в построении работы имеет не менее важное значение, чем знание правовых основ его организации, приведенных в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации»7 и приказах Генерального прокурора РФ.
Конкретное правоприменение может различаться между прокурорами и прокуратурами в зависимости от специализации, организации работы, опыта руководящего состава и определенных приоритетов, основанных на глубокой аналитической работе.
Опыт играет важную роль в реальной повседневной работе прокурора, достижении основных целей прокурорского надзора и существенно влияет на эффективность работы прокуратуры в сфере охраны окружающей среды. Именно опыт позволяет обеспечивать высокий КПД (коэффициент полезного действия) и справляться с колоссальной нагрузкой, возложенной на плечи прокурорских работников, грамотно реагируя на сложные и нередко обусловленные несовершенством законодательства практические проблемы.
При введении новых норм в требования федерального закона законодатель излагает свои цели в пояснительной записке к законопроекту и надеется на решение вносимыми изменениями определенных проблем. Вместе с тем при фактическом правоприменении нормы в их взаимосвязи не всегда применяются так, как предполагали лица, инициирующие изменения. Желание и реальность часто «смотрят в разные стороны». Правоприменительная практика формируется постепенно, оттачиваясь на реальных ситуациях, делах, находящихся в производстве как прокурора, так и суда.
7 О прокуратуре Российской Федерации : федер. закон от 17.01.1992 № 2202-1 // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. 20 февр.
Именно этим обусловлено то огромное значение, которое отдается сейчас правоприменительной практике судов как окончательной точке в разрешении спора, т. е. применении норм к конкретным правоотношениям. Именно этим обусловлена необходимость принятия Верховным Судом РФ значительного объема обзоров практики применения судами норм, формирования официальных разъяснений в постановлениях Пленума.
Давайте остановимся подробнее на основных приоритетных действиях, дающих основу для построения эффективного надзора.
Стратегия прокурорского надзора основывается на знаниях о проблемах, действующих предприятиях, социальных аспектах и качестве окружающей среды поднадзорной территории и грамотном, последовательном планировании работы. Прокурор должен обладать сводом достоверной информации об объектах негативного воздействия, планируемых к реализации объектах, расположенных на его территории органах государственной власти и местного самоуправления, правоохранительных, контрольно-надзорных органах, природных объектах особого режима и учреждениях, обеспечивающих их деятельность и т. д.
Каждый работник органов прокуратуры должен уметь работать с новейшими ресурсами, средствами автоматизации и активно использовать все источники информации, обладающие сведениями о нарушениях, такие как государственные информационные системы, открытые данные предприятий и органов контроля и надзора, общественные, научные организации, СМИ. Немалую роль в поиске и систематизации публично доступной информации может оказать и искусственный интеллект.
Прокурор должен соотносить сведения статистики о преступлениях, информацию о выявленных контрольно-надзорными органами нарушениях, о рассматриваемых судами делах, социальных и экономических показателях в их динамике, чтобы иметь возможность влиять на состояние законности, а также анализировать результаты работы прокуратуры по каждому направлению надзора и сопоставлять их с динамикой статистических показателей, определяя приоритеты и формируя план работы прокуратуры [1, с. 453].
В приказе Генерального прокурора от 7 декабря 2007 г. № 195 указано, что в качестве повода для прокурорских проверок следует
рассматривать материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, а значит, работать с судебной информационной системой, вступая в процессы, требующие защиты публичного интереса8.
Указанное предопределяет обязательное установление взаимодействия с органами судебной системы, постоянный мониторинг ГАС «Правосудие» и КАД «Арбитр», анализ категорий дел, рассматриваемых судами, обобщений судебной практики, проведения совместных эколого-просветительских мероприятий и распространения знаний о категориях споров, в которые может вступить прокурор.
Прокурору необходимо поддерживать прямой и открытый диалог с бизнес-сообществом, в том числе с иностранными инвесторами, с институтами развития в сфере предпринимательства, представителями деловых объединений и ассоциаций. Доступность и предупредительность работы прокурора — это не только влияние на состояние законности, но и авторитет в глазах населения. Потому как состояние законности на территории обеспечивается не только защитой прав конкретного человека, но и устранением препятствий, административных барьеров для организаций, предпринимателей и общественных активистов, необходимых для поддержания баланса социальных, экономических и экологических прав и интересов.
Прокурор по факту должен стать центром информационных потоков о допускаемых нарушениях на поднадзорной территории, местом совокупного анализа всех статистических сведений в их динамике, и только при таком подходе прокурор способен обеспечить эффективность прокурорского надзора и влиять на состояние законности на его территории, во взаимодействии со всеми органами и координируя деятельность правоохранительных органов. Но центром он может стать лишь тогда, когда все видят его заинтересованность в решении проблем. Когда прокурор оперативно реагирует на информацию о наиболее острых проблемах, когда умело пользуется инструментами взаимодействия и координации и способен влиять на распреде-
8 Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина : приказ Генпрокуратуры России от 07.12.2007 № 195 (ред. от 31.08.2023). URL: http://genproc.gov.ru (дата обращения: 20.03.2024).
ление бюджетных средств и экономические показатели. Учитывая универсальность прокурорского надзора, важное значение имеет образование прокуроров не только в рамках обмена опытом, но и с обучением экономическим инструментам, бюджетному планированию, экономическому управлению использования и охраны окружающей среды.
Глубина анализа состояния законности позволит наиболее верно сформировать предмет планируемых проверок, обеспечить комплексность прокурорского надзора, максимальный охват мерами прокурорского надзора наиболее острых вопросов [3, с. 27].
Все вышеперечисленное — это фундамент для определения конечной цели по отдельным направлениям надзора. И в качестве примера коротко изложим, как мы это реализовали в Байкальской межрегиональной природоохранной прокуратуре.
Прокуратура образована по бассейновому принципу — Байкальский бассейн и бассейн р. Ангары. В ее составе создано 8 (в основном малосоставных) межрайонных природоохранных прокуратур. Каждый прокурор был нацелен на глубокое изучение отведенной его компетенции территории. Каждый прокурор готовил паспорт экологической обстановки поднадзорной территории. Территориальная информация сводилась аппаратом межрегиональной природоохранной прокуратуры с определением основных векторов надзора.
Проведенный глубокий анализ информации о допускаемых нарушениях, основных проблемах и причинах необеспечения качества компонентов природы позволил определить наиболее острые и глобальные экологические проблемы и их причины, которые накопились в результате прошлой деятельности и для решения которых понадобятся годы работы всех заинтересованных ведомств.
По результатам анализа нами были составлены документы стратегического планирования с перспективой работы на десятилетие вперед. Такими документами стали разработанные концепции прокурорского надзора за исполнением законодательства, специализирующиеся на разных направлениях: об особо охраняемых природных территориях, отходах производства и потребления, в области лесопользования, регулирования туризма, охраны атмосферного воздуха, соблюдения режима охраны водных объектов, осуществления
недропользования, охраны объектов животного мира и водных биологических ресурсов [2, с. 20].
Концепции получили утверждение распоряжением Байкальского межрегионального природоохранного прокурора и внедрены для обязательного исполнения межрайонными природоохранными прокурорами. С учетом особой значимости и стратегического характера обозначенных организационных документов, контроль за их реализаций осуществлялся непосредственно Байкальским межрегиональным природоохранным прокурором.
В каждой из концепций прокурорского надзора были обозначены проблемы в определенной сфере, по степени негативного влияния сформирован круг объектов, надзор за исполнением законов, которыми осуществлялся в приоритетном порядке. Например, в сфере исполнения законодательства об особо охраняемых природных территориях основными проблемами явились отсутствие сведений в ЕГРН о границах таких территорий, водных объектах, их охранных зон, и, как следствие, незаконное предоставление и застройка земель, заготовка древесины, недостаточность инфраструктуры и невозможность развития и сохранения уникальных природных объектов.
Исходя из существующих проблем, в концепциях были поставлены конечные цели, определенные целевые показатели, которые необходимо было достигнуть путем последовательного и наступательного прокурорского надзора. Бесспорно, главная цель обозначена — это охрана оз. Байкал, его научной и природной ценности, добиться которой возможно, только обеспечив законность на всей Байкальской природной территории. Для надзора в сфере охраны водных объектов конечной целью явились соответствие их нормативам качества и борьба с загрязнением водных объектов свыше установленных нормативов. На регулярной основе изучался государственный цифровой мониторинг состояния водных объектов, привлекалась наука и исследовались труды по изучению состава вод и ихтиофауны водных объектов, принимались меры судебного понуждения для обеспечения компенсации негативного воздействия посредством выпуска молоди рыбы. Обеспечивалось быстрое реагирование со стороны органов контроля на аварии, загрязнения, восстановление водных биологических ресурсов, контроль нереста и предупреждение вылова и уничто-
жения байкальских эндемиков, например байкальского омуля и нерпы.
Для того чтобы меры прокурорского реагирования были эффективными и своевременными, в концепциях разработаны последовательные действия, которые обязаны выполнить органы власти, контролирующие и правоохранительные органы, и хозяйствующие субъекты.
И здесь мы переходим к тактике прокурорского надзора. Мы исходили из определения объема требующих решения задач и понимания того, в течение какого времени цель может быть достигнута.
Нами очень много использовано тактических приемов, но, стремясь к достижению цели по каждому направлению, мы исходили из необходимости решения конкретной проблемы, а не из количества мер прокурорского реагирования. Мы старались тратить максимум сил на наиболее сложные задачи. Необходимо было консолидировать усилия органов власти, контролирующих органов, бизнеса, общественности. Зачастую вместе с бизнесменами приходилось находить решение их проблем в правовом поле, требовать от органов контроля исполнения полномочий, которые просто не исполняли их. И самое главное, чтобы тебе верили, нужно поступать по закону, по совести и твердо держать слово. Быть последовательным в достижении цели, понятной всем. Мы получили очень сильную общественную, научную поддержку и уважение населения, а средства массовой информации нам помогали без просьб и принуждения.
И еще на одном направлении хотелось бы остановиться — это исковая работа. Самое эффективное — это бить рублем, уголовным делом определенный контингент нарушителей не напугаешь. Вместе с тем потерю личных финансов и имущества тяжело переживает каждый. В данном случае взыскание вреда, причиненного окружающей среде, истребование земель, снос незаконных построек несут не только функционал ответственности, но и оказывают превентивное влияние на всех, кто планировал осуществлять незаконную хозяйственную деятельность.
Подводя итог, хочу сказать о необходимости учитывать последствия своих действий и решений. При осуществлении прокурорского надзора недопустимо разрушать устоявшие хозяйственные, экономические отношения.
Прокурор не должен заниматься спорами хозяйствующих субъектов. Следует исключить факты приостановления деятельности производств и строительства объектов по инициативе прокуроров, кроме случаев угрозы безопасности граждан, обществу и природе [4, с. 5]. Нужно всегда помнить, что власть, данная прокурору, должна служить во благо прав и свобод человека, общества и государства, а не во вред публичным интересам.
Если предмет прокурорского надзора связан с охраной окружающей среды, необходимо учитывать ценность природных объектов, постепенно охватывая надзорной деятельностью и обеспечивая правомерное поведение на территории всех объектов от наиболее значимых к менее ценным. В рассматриваемом примере основной ценностью был определен Байкал и основные силы надзора сосредоточены на решении проблем в первую очередь в центральной экологической зоне (ее территорию курировали 4 наиболее многочисленные прокуратуры), далее — на Байкальской природной территории и в бассейне р. Ангары.
Комплексная, всесторонняя реализация полномочий прокурора, на основе постоянного взаимодействия с наукой, общественностью и хозяйствующими субъектами, позволила обеспечить эффективную реализацию надзорных мероприятий, снижение антропогенного воздействия на уникальные экологиче-
ские системы и оказала положительное превентивное влияние на состояние законности их территорий и защиту публичного интереса в их сохранении для настоящего и будущего поколений.
Список литературы
1. Ермаченко С. В. Особенности планирования работы прокуратуры при осуществлении надзора за исполнением законодательства об охране водных объектов // Академический юридический журнал.
2022. Т. 23, № 4 (90). С. 451-458.
2. Ермаченко С. В., Исламова Э. Р. Стратегическое планирование как основа эффективной деятельности природоохранной прокуратуры // Законность. 2021. № 5. С. 18-22.
3. Мальханова Е. В. Соблюдение законодательства об охране объектов природного наследия в разрезе прокурорского надзора // Прокурорский надзор за исполнением законодательства в сфере охраны окружающей среды: новые аспекты. М. : Проспект,
2023. С. 25-31.
4. Прокурорский надзор за исполнением законодательства в сфере экономики : сб. мето-дич. материалов. М. : Акад. Генеральной прокуратуры РФ, 2010. 875 с.
Зенков Сергей Дмитриевич — Байкальский межрегиональный природоохранный прокурор (в отставке), государственный советник юстиции 3-го класса, почетный работник прокуратуры Российской Федерации, Иркутск, Россия, zenkovsd@gmail.com
Zenkov Sergey Dmitrievich — Baikal Interregional Environmental Prosecutor (retired), State Adviser of Justice of the 3rd class, Honorary Employee of the Prosecutor's Office of the Russian Federation, Irkutsk, Russia, zenkovsd@gmail.com
2 (36)/2024 Глагол Ъ
ПРАВОСУДИЯ
