CC BY
13УДК 347.96 ГРНТИ 10.71.35
ЗАЩИТА ПРОКУРОРОМ ПУБЛИЧНЫХ ИНТЕРЕСОВ В СФЕРЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ВОДНЫХ ОБЪЕКТОВ
Мальханова Е. В.
Восточно-Сибирский филиал Российского государственного университета правосудия, г. Иркутск, Россия
Аннотация. Статья посвящена особой миссии прокурора в защите публичных интересов в сфере использования и охраны водных объектов. Анализ данных мониторинга водных объектов, правовых актов стратегического планирования Российской Федерации фиксирует ухудшение качества вод и состояния водных экологических систем в результате негативного воздействия хозяйственной деятельности человека, а также трансграничного перемещения загрязняющих веществ по водотокам. По оценкам специалистов, мировой дефицит пресной питьевой воды в условиях климатических изменений будет возрастать. Сохранение качества и запаса пресной воды является стратегической задачей, выполнение которой наряду с другими мерами обеспечивается полномочиями органов прокуратуры.
На основе исследования возрастающей актуальности дефицита водных ресурсов, изменений климата и снижения качества вод обозначается приоритетное направление прокурорского надзора за использованием и охраной водных объектов с единовременным принятием превентивных мер, направленных на предупреждение негативного воздействия разрушительной силы вод на население.
Настоящая работа проведена с использованием таких общенаучных методов исследования, как личное наблюдение, анализ, синтез и сопоставление, а также частно-научных методов познания, таких как формально-юридический метод и сравнительное правоведение. В заключение автор приходит к выводу об особом статусе прокурора, предопределяющем правовую возможность комплексного воздействия на состояние законности в сфере охраны и использования водных объектов и обеспечения конституционных прав граждан на благоприятную окружающую среду. Обращает на себя внимание то, что реализация особых надведомствен-ных и процессуальных полномочий по защите публичных интересов в обозначенной сфере нуждается в более глубоком анализе правоприменительной практики, обобщении и систематизации применяемых подходов и способов защиты нарушенных прав.
Ключевые слова: прокурор, водные объекты, надзор, ЮНЕСКО, Байкал, судебная практика.
PROTECTION OF PUBLIC INTERESTS IN THE USE AND PROTECTION
Malkhanova E. V.
East Siberian branch of the Russian State University of Justice, Irkutsk, Russia
Abstract. The article is devoted to the special mission of the prosecutor in the protection of public interests in the sphere of use and protection of water bodies. Analysis of data from monitoring of water bodies, legal acts of strategic planning of the Russian Federation records deterioration of water quality and status of water ecological systems as a result of negative impact of human economic activity, and the transboundary movement of pollutants through watercourses. According to experts, the global shortage of freshwater will increase in the context of climate change. The preservation of the quality and availability of fresh water is a strategic objective, which, among other measures, is ensured by the powers of the procuratorial authorities.
On the basis of the study of the increasing relevance of water scarcity, climate change and water quality reduction, the priority direction of the procuratorial supervision of the use and protection of water bodies with the adoption of preventive measures is indicated, aimed at preventing the negative impact of the destructive power of the waters on the population.
This work has been carried out using general scientific methods such as personal observation, analysis, synthesis and comparison, as well as private scientific methods of cognition such as formal law and comparative law. In conclusion, the author concludes that the special status of the prosecutor predetermines the legal possibility of a comprehensive impact on the state of law in the field of protection and use of water bodies and ensuring the constitutional rights of citizens to a favourable environment. Draws attention that the exercise of special supra-departmental and procedural powers for the protection of public interests in the specified sphere requires a more in-depth analysis of the law enforcement practice, generalization and systematization of the approaches and methods of protection of violated rights.
Keywords: prosecutor, water bodies, supervision, UNESCO, Baikal, judicial practice.
OF WATER BODIES BY THE PROSECUTOR
Среди наиболее значимых экологических проблем, наблюдаемых на территории России, все большее значение обретают проблемы охраны водных объектов от истощения, загрязнения, засорения, обмеления и иных негативных изменений, ухудшающих природные свойства водоемов. Водоносные горизонты выполняют особую роль, питая нашу планету, обеспечивая естественный оборот природных процессов и жизнь на земле.
Особое значение для человека и поддержания экологических систем имеют запасы пресной питьевой воды. На международной арене доступ к водным объектам, обеспечение их охраны и восполнение дефицита чистой питьевой воды нередко становятся политическим инструментом, влияющим на суверенитет государства. Загрязненная вода в мировой истории унесла больше жизней, чем войны и вооруженные конфликты. Качество потребляемой воды, бесспорно, оказывает воздействие на здоровье и продолжительность жизни человека.
Запасы пресной воды составляют всего 2,7 % от общего количества сосредоточенной на планете воды, а легко доступны человеку только 0,36 %. По оценкам специалистов, сегодня почти 1 млрд человек на планете не имеют доступа к безопасной питьевой воде. Около 2,8 млрд (40 % населения Земли) испытывают недостаток воды для хозяйственно-бытовых нужд, а 3,4 млн человек умирают ежегодно от заболеваний, связанных с нехваткой воды [3, с. 115]. Проблема дефицита чистой питьевой воды отнесена к одной из глобальных проблем человечества. Практика показывает, что вода способна быть мощным инструментом реализации национальных интересов. Ситуационный анализ происходящих на мировой арене процессов закладывается в основу политических прогнозов о том, что вода становится новым золотом будущих столетий. Сохранение качества и запаса пресной воды является стратегической задачей, выполнение которой наряду с другими мерами обеспечивается полномочиями органов прокуратуры.
Российская Федерация принадлежит к числу государств, наиболее обеспеченных водными ресурсами1. Только в оз. Байкал со-
1 Об утверждении Водной стратегии Российской Федерации на период до 2020 года : распоряжение Правительства РФ от 27.08.2009 № 1235-р / / Собрание законодательства РФ. 2009. № 36. Ст. 4362.
средоточено почти 20 % мирового запаса пресной питьевой воды.
Однако, при всем богатстве, результаты экологического мониторинга свидетельствуют о сокращении запасов пресной воды в России на 20 % за последние 10 лет. Также быстро ухудшаются доступность и качество воды2.
Интересы Российской Федерации и стратегические приоритеты государственной политики Российской Федерации определяют и основные направления надзора за исполнением экологического законодательства.
Особое значение надзор за охраной и использованием водных объектов приобретает в условиях изменения климата, которые носят глобальный характер. Всемирный характер принимает и проблема дефицита чистой питьевой воды. Указанные проблемы можно отнести к одним из наиболее непредсказуемых и опасных вызовов XXI в. К опосредованному воздействию изменения климата относится глобальное перераспределение природных, в том числе водных, ресурсов3. Ученые прогнозируют экстремальные проявления засухи в одних регионах с одновременным наблюдением многоводности, подтоплений — в других регионах нашего государства.
Повышение средних температур сокращает запасы пресной воды, сосредоточенные в ледниках. Негативное воздействие на состояние водных объектов оказывается в результате химического, физического и биологического воздействия объектами промышленности, топливно-энергетической, транспортной сферы [2, с. 224] и жилищно-коммунального хозяйства. Влияет на состояние водных объектов и трансграничный перенос водными потоками загрязняющих веществ на территорию Российской Федерации. В условиях обозначенных процессов фиксируется сокращение доступности пресной воды и увеличение конкуренции за воду в трансграничных речных бассейнах. Пресная вода становится стратегическим ресурсом и неотъемлемой частью экологической безопасности.
2 Материалы выступления руководителя представительства Программы ООН по окружающей среде (ЮНЕП) в России Владимир Мошкало на пресс-конференции ТАСС «Вода для жизни. Вода для продовольствия», посвященной Всемирному дню продовольствия, официальный сайт. URL: http:// tass.ru/ (дата обращения: 20.10.2023)
3 Об утверждении Климатической доктрины Российской Федерации : указ Президента РФ от 26.10.2023 № 812 // Собрание законодательства РФ. 2023. № 44. Ст. 7865.
глаголъ правосудия
Необходимость сохранения стабильного состояния экологических систем водных объектов требует не только пристального надзора за исполнением внутригосударственного правового регулирования, но и эффективного применения норм международного права, а также международных договоров.
Решению обозначенных проблем будет способствовать комплексный подход в организации прокурорского надзора, основанного на тщательно проработанном аналитическом материале о состоянии окружающей среды и прогнозных изменениях. Прокурорский надзор в сфере охраны и использования водных объектов должен учитывать не только требования охраны водных экологических систем, но и предупреждать причинение вреда населению в результате воздействия разрушительной силы вод.
Требуют дополнительной регламентации организация прокурорского надзора на данном направлении, стратегическое планирование с учетом водохозяйственной обстановки по бассейновому принципу.
Особое значение для правильного планирования приобретают взаимодействие органов, доступность и обмен информацией о прогнозных планах и моделях развития водохозяйственной обстановки на поднадзорных территориях, правильное определение приоритетов в работе. Немалое значение в обеспечении законности имеют меры превентивного характера и правового просвещения, позволяющие как предотвратить нарушения, так и защитить от опасных природных явлений.
Прокуратуре необходимо обеспечить состояние законности и защиту прав граждан от затоплений, подтоплений, наводнений, селевых потоков, разрушений, связанных с поднятием уровня вод в одних территориях и защитой источников водоснабжения населения и их гидрологического режима в условиях засухи и малой водности в других.
При этом защита данных прав не может быть отделена от защиты самих водных объектов и их экологических систем, качества вод как гаранта прав граждан на благоприятную окружающую среду.
Организация такого надзора и координирующая, надведомственная роль органов прокуратуры, особое положение органов прокуратуры в системе органов публичной власти являются предметом жарких дискуссий.
Соглашаясь с К. И. Амирбековым, что в настоящее время в Российской Федерации отсутствует конституционная доктрина, которая основывалась бы на глубоких конституционных правовых научных разработках о прокуратуре, ее статусе, структуре и назначении [1, с. 25], полагаем необходимым формирование теоретических положений и практических рекомендаций для определения места прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере охраны и использования водных ресурсов в системе государственного правового регулирования контроля за рациональным, неистощимым использованием и охраной водных экологических систем.
В соответствии с требованиями приказа Генерального прокурора РФ от 15 апреля 2021 г. № 198 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства в экологической сфере»1 важнейшей задачей надзорной деятельности считается реализация установленного ст. 42 Конституции РФ права каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением.
Прокуроры уделяют приоритетное внимание фактам нарушений условий водопользования, сбросов неочищенных и недостаточно очищенных сточных вод, размещению выведенных из эксплуатации судов и иных плавучих средств, ограничению беспрепятственного доступа граждан к водоемам общего пользования [4, с. 90].
Системный сбор и анализ сведений, характеризующих состояние законности в экологической сфере, позволяют повысить эффективность превентивных мер, добиваясь снижения негативного воздействия. Такая предупредительная модель взаимодействия с хозяйствующими субъектами в полной мере соответствует концепции совершенствования контрольной (надзорной) деятельности до 2026 г., утвержденной распоряжением Правительства РФ от 21 декабря 2023 г. № 3745-р.
В целях оперативного выявления участков загрязнения водоемов и своевременной организации мер по его ликвидации, проку-
1 Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства в экологической сфере : приказ Генеральной прокуратуры РФ от 15.04.2021 № 198 / / Консультант-Плюс: справочная правовая система.
роры нацелены на применение новейших технологических средств и цифровых ресурсов, данных аэрофотосъемки и космического мониторинга.
При выявлении данных, свидетельствующих об устойчивых негативных тенденциях в этой сфере, полученные сведения закладываются в основу планирования соответствующих надзорных мероприятий.
Большое количество нарушений продолжает выявляться в ходе проверок соблюдения установленных нормативов водоотведения при сбросе сточных вод в систему канализации [5, с. 165].
Прокурорами принимались меры по возвращению неправомерно отчужденного государственного имущества, пресекались факты его незаконного использования [5, с. 169].
Примером эффективной защиты публичных интересов является возвращение по иску Северобайкальской межрайонной природоохранной прокуратуры в собственность государства оз. Личимо (Личемо). Данный водный объект под видом сельскохозяйственного земельного участка был незаконно передан муниципалитетом в частную собственность местного жителя. Собственником озера был ограничен свободный доступ к водному объекту. Незаконное отчуждение природного озера выявлено природоохранной прокуратурой в ходе проверки исполнения законодательства об охране окружающей среды и природопользования при осуществлении рекреационной деятельности в Центральной экологической зоне Байкальской природной территории1.
По иску Западно-Байкальского межрайонного природоохранного прокурора признан незаконным приказ Енисейского бассейнового управления Росводресурсов об утверждении нормативов допустимых сбросов для очистных сооружений г. Байкальска. Суд посчитал обоснованными доводы прокурора о невозможности применения требований подзаконных правовых актов, позволяющих утверждать нормативы на 5 лет, без применения специальных норм права, а именно ст. 14 Федерального закона «Об охране озера Байкал», обязывающей ежегодно пересматривать объем сбросов с учетом состояния окружающей среды Байкальской территории (решение Слюдянского рай-
1 Система ГАС «Правосудие». URL: http://severobaikalsky. bur.sudrf.ru/ (дата обращения: 01.02.2024).
Глагол Ъ
правосудия
онного суда Иркутской области от 20 мая 2021 г., апелляционное определение Иркутского областного суда от 29 сентября 2021 г. по делу № 33а-7251/2021).
В административном судопроизводстве по искам природоохранных прокуроров органы региональной власти понуждаются к принятию мер, направленных на предупреждение загрязнения оз. Байкал, попадания в его акваторию загрязняющих веществ, отнесенных к категории высокоопасных для его экологической системы. По искам природоохранных прокуроров на органы государственной власти субъекта и Министерство природных ресурсов и экологии РФ по искам природоохранных прокуроров возложена обязанность по выявлению, оценке и учету объектов накопленного вреда окружающей среде, образовавшегося в результате прошлой экономической и производственной деятельности предприятий. Такие решения выносились судами Иркутской области и Республики Бурятия.
Например, по иску Восточно-Байкальского межрайонного природоохранного прокурора признано незаконным бездействие правительства Республики Бурятия по выявлению, оценке и учету объекта накопленного вреда в результате деятельности Джидинского вольфрамо-молибденового комбината (дело № 33а-1333/2021, Верховный Суд Республики Бурятия).
Основанием обращения в суд явилось невыполнение правительством Республики Бурятия мероприятий по выявлению, оценке, учету объекта накопленного вреда, что препятствует надлежащей оценке наносимого окружающей среде ущерба, а также своевременности и качеству проведения мероприятий по ликвидации объекта накопленного вреда, в том числе по очистке подотвальных вод р. Гуджирка, проведению рекультивационных работ, очистке шахтных вод, демонтажу и утилизации разрушенных зданий, оставшихся после прекращения деятельности комбината.
Органы прокуратуры занимают особое место среди органов публично-правового регулирования охраны окружающей среды, осуществляя надзорные полномочия, координируя деятельность контролирующих и правоохранительных органов в указанной сфере.
С учетом присущей прокуратуре РФ многофункциональности, едва ли какая-либо еще
государственная структура может принимать столь комплексное воздействие на состояние законности в сфере охраны и использования водных объектов и обеспечивать исполнение законов, гарантируя обеспечение конституционных прав граждан на благоприятную окружающую среду. Реализация особых надведом-ственных и процессуальных полномочий по защите публичных интересов в обозначенной сфере нуждается в более глубоком анализе правоприменительной практики, обобщении и систематизации применяемых подходов и способов защиты нарушенных прав.
Список литературы
1. Амирбеков К. И. Конституционная доктрина о статусе, структуре и функциях прокуратуры России в современных условиях // Конституционное и муниципальное право. 2023. № 7. С. 23—27.
2. Дицевич Я. Б. Надзор за исполнением законодательства об охране водных объектов как значимое направление природоохранной деятельности органов прокуратуры России // Вопросы российского и международного права. 2018. Т. 8, № 12А. С. 223—232.
3. Клинцов А. Н. Вода как политический ресурс // Практическая философия: состояние и перспективы : сб. материалов науч. конф. Симферополь, 27—28 мая 2021 г. Симферополь : Тип. «Ариал», 2021. С. 113-120.
4. Отческая Т. И. Роль прокурора в рассмотрении арбитражными судами публичных споров // Проблемы реализации полномочий прокурора в гражданском, административном и арбитражном процессе : сб. материалов круглого стола. Москва, 26 окт. 2018 г. / под общ. ред. Н. В. Субановой. М. : Ун-т прокуратуры РФ, 2019. С. 87-92.
5. Скупченко А. К. Прокурорский надзор за исполнением водного законодательства // Законность и правопорядок в современном обществе : сб. материалов XXXVI Междунар. науч.-практ. конф. Новосибирск, 21 марта 2017 г. / под общ. ред. С. С. Чернова. Новосибирск : Центр развития науч. сотрудничества, 2017. С. 165-170.
Мальханова Елена Валерьевна - старший преподаватель кафедры гражданского права, ВосточноСибирский филиал Российского государственного университета правосудия, занимавшая должность старшего помощника Байкальского межрегионального природоохранного прокурора по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе, старший советник юстиции, Иркутск, Россия, [email protected]
Malkhanova Elena Valerievna - Senior Lecturer in the Department of Civil Law, East Siberian Branch of the Russian State University of Justice, who held the position of Senior Assistant to the Baikal Interregional Environmental Prosecutor to ensure the participation of prosecutors in civil and arbitration proceedings, Senior Counselor of Justice, Irkutsk, Russia, [email protected]
