Стратегия экологической безопасности и энергетическая стратегия России Текст научной статьи по специальности «Энергетика и рациональное природопользование»

УДК 504(094)+620.9(094) (470+571) А.А. Соловьянов1

СТРАТЕГИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ И ЭНЕРГЕТИЧЕСКАЯ СТРАТЕГИЯ РОССИИ

В статье приведена предыстория разработки проекта Стратегии экологической безопасности Российской Федерации до 2025 года. Изложено содержание основных положений данного документа и его соответствие Энергетической стратегии России.

Ключевые слова: экологическая безопасность, Стратегия экологической безопасности Российской Федерации, Энергетическая стратегия России.

Введение - понятие экологической безопасности

До настоящего время в стране не сложилось однозначного понимания того, что стоит за понятием «экологическая безопасность», и это хорошо демонстрируют варианты ее определения, которые встречаются в работах ведущих российских экологов-правоведов [1-5].

Так, профессор А.К. Голиченков считает [1], что экологическая безопасность (ЭБ) - это «форма экологической деятельности, содержание которой составляют достижение и поддержание такого качества окружающей природной среды, при котором воздействие ее факторов обеспечивает здоровье человека и его плодотворную жизнедеятельность в гармонии с природой, а в практическом смысле - сведение (снижение) до возможно малой вероятности опасности вредного воздействия неблагоприятных факторов окружающей природной среды или вероятности экологических аварий и катастроф с помощью системы адекватных мер экономического, политического, организационного, правового и иного характера на здоровье человека и другие объекты экологической безопасности».

Для профессора М.М. Бринчука [2] ЭБ -«деятельность по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов, отвечающая интересам сохранения благоприятного состояния окружающей среды, а также по защите экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц».

А профессор Н.Ф. Реймерс [4] полагал, что ЭБ - это «1) совокупность действий, состояний

и процессов, прямо или косвенно не приводящих к жизненно важным ущербам (или угрозам таких ущербов), наносимым природной среде, отдельным людям и человечеству; 2) комплекс состояний, явлений и действий, обеспечивающий экологический баланс на Земле и в любых ее регионах на уровне, к которому физически, социально-экономически, технологически и политически готово (может без серьезного ущерба адаптироваться) человечество».

При необходимости в специальной литературе можно обнаружить еще несколько десятков определений экологической безопасности, в которых ее рассматривают и как состояние, и как процесс, и как защиту, и как уровень негативного воздействия.

Несмотря на большую неясность в понимании того, что есть ЭБ, требование ее обеспечения (без определения этого понятия) указывается в качестве обязательного во многих законодательных актах, например таких, как:

Федеральный закон от 31.07.1998 № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации»; Федеральный закон от 30.11.1995 № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации»; Федеральный закон от 21.11.1995 № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии»;

Федеральный закон от 31.03.1999 № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации»;

1 Александр Александрович Соловьянов - заместитель директора Всероссийского научно-исследовательского института охраны окружающей среды (ФГБУ «ВНИИ Экология»), д.х.н., профессор, академик РАЕН, e-mail: soloviyanov@mail.ru

Федеральный закон от 26.03.2003 № 35-Ф3 «Об электроэнергетике»; Федеральный закон от 27.07.2010 № 190-ФЗ «О теплоснабжении»;

Федеральный закон от 24.04.1995 № 52-ФЗ «О животном мире»;

Федеральный закон от 05.07.1996 № 86-ФЗ «О государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности»;

Федеральный закон от 10.07.2001 № 92-ФЗ «О специальных экологических программах реабилитации радиационно-загряз-ненных участков территории»; Федеральный закон от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»;

Федеральный закон от 02.05.1997 № 76-ФЗ «Об уничтожении химического оружия»;

Федеральный закон от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» и др.

Что касается законодательно установленного определения ЭБ, то оно имеется в Федеральном законе № 7-ФЗ от 10.01.2002 «Об охране окружающей среды», где ЭБ - это «состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий». То есть ЭБ в этом Законе рассматривается просто как «состояние защищенности», и защищенности, по сути дела, от угроз (или вызовов), поскольку «возможное негативное воздействие» это и есть угроза. Этим нормативным определением мы будем руководствовать и в данной статье.

История разработки Стратегии экологической безопасности

В ноябре 2013 г. Президент РФ поручил Правительству РФ и Российской академии наук (п.п. 1.1 п. 1 протокола заседания Совета Безопасности РФ от 20.11.2013, утвержден Президентом РФ 04.12.2013 № Пр-2844) разработать Стра-

тегию экологической безопасности РФ до 2025 года (СЭБ) и план ее реализации.

В техническом задании на разработку СЭБ было указано, что в ней должны быть учтены требования и положения национальных стратегических и концептуальных документов, в том числе таких, как:

Экологическая доктрина РФ, одобренная распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2002 г. № 1225;

- Концепция долгосрочного социально-экономического развития РФ до 2020 г., утвержденная распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 года № 1662-р.;

- Стратегия национальной безопасности РФ до 2020 года, утвержденная Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года»;

- Основы государственной политики в области экологического развития РФ на период до 2030 года, утвержденные Президентом РФ 30 апреля 2012 года.

В течение почти двух лет (2015-2016 гг.) автор данной статьи в соответствии с техническим заданием и данным ему поручением писал и переписывал проект СЭБ, вносил правки и изменения в текст согласно пожеланиям органов исполнительной власти РФ и статьям вновь выпущенных нормативных актов, к которым относились новая версия Стратегии национальной безопасности [6] и «Положение о порядке разработки, экспертизы и корректировки документов стратегического планирования в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, мониторинга и контроля их реализации» [7].

По ходу дела в проект СЭБ вносились также дополнения, учитывающие положения стратегических и концептуальных документов, определяющих требования к хозяйственной деятельности в различных отраслях экономики, в числе которых была и Энергетическая стратегия России [8]. Промежуточные версии СЭБ неоднократно обсуждались на различных форумах, посвящены ей и несколько публикаций [9-11]. К началу 2017 г., благодаря усилиям сотрудников Министерства природных ресурсов и эколо-

гии РФ и Совета безопасности РФ, проект СЭБ приобрел необходимый нормативный вид и был направлен для утверждения Президенту РФ.

Содержание проекта СЭБ

Требования к стратегическим документам, подобным СЭБ, сформулированы в ряде нормативных актов [6, 7, 12], и проект СЭБ разработан в соответствии с ними. Названия шести его разделов, их основное содержание, а также комментарии по поводу идеологической близости проекта СЭБ и Энергетической стратегии России приведены далее.

Оценка текущего состояния экологической безопасности Российской Федерации. Одной из причин, побудивших Совет безопасности РФ, инициировать разработку СЭБ, было состоянии ЭБ на территории РФ. И поэтому после вводного раздела в проекте СЭБ дается описание сложившейся в стране экологической ситуации. Ее характерными чертами являются:

- высокий риск возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, в том числе риск аварийных разливов нефти и нефтепродуктов при авариях на объектах по их добыче, переработке, хранению и транспортировке;

- высокий уровень загрязнения атмосферного воздуха на селитебных территориях, причиной которого являются выбросы промышленных предприятий, в том числе предприятий топливно-энергетического комплекса (ТЭК);

- значительные объемы полностью или частично неочищенных сточных вод, сбрасываемых в поверхностные водоемы и содержащих в качестве одного из значимых компонентов такие загрязняющие вещества, как нефтепродукты;

- исторически большие территории, загрязненные нефтью и нефтепродуктами, в том числе в Арктической зоне РФ;

- значительные объемы накопленных отходов производства и потребления, в том числе возникшие в результате сжигания твердых и жидких видов топлива, кото-

рые загрязняют и выводят из хозяйственного оборота большие площади земель, а также ухудшают качество жизни многих людей.

По экспертным оценкам, ежегодно экономические потери, обусловленные ухудшением качества окружающей среды (состояния ЭБ) и связанными с ними экономическими факторами, составляют 4-6% величины внутреннего валового продукта РФ, и это без учета ущерба здоровью людей.

Описанная ситуация достаточно неплохо корреспондируется с тем, как ее характеризует раздел 4.1 «Экологическая безопасность энергетики» Энергетической стратегии России [8].

Угрозы и вызовы ЭБ. Определение угроз и вызовов ЭБ имеет ключевое значение для формирования всей системы ее обеспечения.

Вызовы и угрозы ЭБ РФ в долгосрочной перспективе, как они охарактеризованы в проекте СЭБ, условно можно разделить на глобальные, внутренние и региональные.

К вызовам глобального характера ЭБ отнесены негативные последствия изменения климата и ухудшения состояния окружающей среды, неуклонный рост потребления природных ресурсов при снижении их запасов, сокращение биологического разнообразия.

К наиболее значимым внутренним вызовам ЭБ, обусловленным характером ведения хозяйственной и иной деятельности на территории РФ в настоящее время и в прошлом, отнесено наличие многочисленных объектов накопленного вреда, низкий уровень финансирования природоохранной деятельности, недостаточно эффективная национальная система управления ЭБ, низкий уровень экологического образования и экологической культуры населения.

Энергетическая стратегия России [8] добавляет к внутренним вызовам ЭБ также несовершенство многих технологических процессов добычи и переработки ископаемого органического топлива, производства и потребления энергии, высокий моральный и физический износ основного оборудования на предприятиях ТЭК.

Наконец, хозяйственная и иная деятельность на сопредельных территориях иностранных го-

сударств создают в различных регионах РФ региональные угрозы ЭБ, обусловленные:

- массированным переносом загрязняющих веществ;

- перераспределением стока трансграничных водотоков;

- трансграничными лесными пожарами;

- созданием препятствий для миграции водных и наземных мигрирующих видов животных, а также их отстрелом или отловом;

перемещением на территорию РФ зараженных организмов, способных вызвать эпидемии (эпизоотии, эпифитотии) различного масштаба.

В условиях проведения политики ограничения и сдерживания РФ формируются угрозы ограничения доступа к зарубежным экологически чистым инновационным технологиям, материалам и оборудованию.

Цель, задачи, основные направления и инструменты реализации государственной политики в сфере обеспечения ЭБ РФ. К стратегическим целям государственной политики РФ в сфере обеспечения ЭБ, как они определены в проекте СЭБ, относятся:

- сохранение и восстановление природной среды;

- обеспечение качества окружающей среды, необходимого для комфортной жизни человека и устойчивого развития экономики;

- ликвидация вреда окружающей среде от хозяйственной деятельности в условиях возрастающей экономической активности и глобальных изменений климата.

Достигаться же указанные цели должны путем решения таких основных задач, как:

- снижение уровня загрязнения атмосферного воздуха на селитебных территориях стационарными и передвижными источниками;

- предотвращение загрязнения поверхностных и подземных вод, реабилитация и восстановление загрязненных водных объектов и водных экосистем;

- эффективное использование природных ресурсов, утилизация отходов производства и потребления, предотвращение деградации почв и земель;

- разработка и внедрение механизмов адаптации к негативным последствиям изменения климата.

Для этого в первую очередь необходимо:

- усовершенствовать законодательство в сфере охраны окружающей среды и природопользования, модернизировать институциональную систему обеспечения ЭБ;

- создать индустрию обезвреживания, утилизации и вторичного использования отходов производства и потребления;

- нарастить темпы строительства и модернизации сооружений и установок по очистке выбросов и сбросов загрязняющих веществ;

- снизить до приемлемого уровня риски аварий на опасных производственных объектах и чрезвычайных ситуаций техногенного характера;

- минимизировать вред, причиняемый объектами окружающей среде при всех операциях, связанных с добычей и использованием природных ресурсов, в том числе биологических;

- ликвидировать негативные последствия антропогенного воздействия на окружающую среду, а также реабилитировать территории и акватории, пострадавшие в результате хозяйственной и иной деятельности;

- усовершенствовать меры по сохранения биологического разнообразия, защиты среды обитания редких и краснокнижных видов животных и растений, развивать систему особо охраняемых природных территорий;

- расширить фундаментальные и прикладные исследования в сфере ЭБ, развивать системы экологического образования и просвещения.

Для достижения главных целей и решения задач в сфере обеспечения ЭБ наиболее примени-

мыми административными и экономическими инструментами являются:

- экологическая экспертиза, экспертиза промышленной безопасности, оценка воздействия на окружающую среду и стратегическая экологическая оценка программ и проектов хозяйственной и иной деятельности;

- государственный экологический и социально-гигиенический мониторинг и надзор, производственный экологический контроль и экологический аудит;

- экологическое нормирование, техническое регулирование, лицензирование видов деятельности, потенциально опасных для окружающей среды и населения;

- система административного и экономического регулирования и стимулирования внедрения наилучших доступных технологий и комплексных экологических разрешений;

- платежи за воздействие на окружающую среду и использование природных ресурсов, учитывающие характер воздействия и его допустимость;

- использование сводных расчетов загрязнения атмосферного воздуха для селитебных территорий с учетом стационарных и передвижных источников, государственное регулирование выбросов парниковых газов.

Обеспечение ЭБ применительно к объектам ТЭК в целом предлагается осуществлять похожими методами. Прежде всего, Энергетическая стратегия России предусматривает [8] «создание экологически чистых энерго- и ресурсосберегающих малоотходных и безотходных технологий, обеспечивающих рациональное производство и использование топливно-энергетических ресурсов, снижение выбросов (сбросов) загрязняющих веществ в окружающую среду, а также парниковых газов, сокращение образования отходов производства и других агентов вредного воздействия».

Почти повторяют соответствующие разделы проекта СЭБ и такие требования к деятельности отраслей и предприятий ТЭК, как: «после-

довательное проведение специальных природоохранных мероприятий, строительство и реконструкция природоохранных объектов, в том числе по улавливанию и обезвреживанию вредных веществ из отходящих газов, очистке сточных вод» и «увеличение темпов рекультивации земель, загрязненных и нарушенных в процессе строительства и эксплуатации энергетических объектов, использование отходов производства в качестве вторичного сырья».

Задачам же снижения негативного воздействия на окружающую среду и эффективного использования природных ресурсов соответствуют, например, такие требования, как: «экономическое стимулирование рационального использования попутного нефтяного газа, прекращение практики сжигания его в факелах ...; развитие экологически чистых технологий сжигания угля . ; улучшение качества угольного топлива .; увеличение объемов использования шахтного метана и водоугольного топлива».

Механизмы оценки состояния ЭБ РФ и контроля эффективности реализации СЭБ. Для оценки того, как будет меняться состояние ЭБ РФ, если начнется реализация СЭБ, определены наиболее представительные индикаторы (показатели). К ним относятся:

- доля территории РФ, не соответствующая экологическим нормативам;

- доля населения РФ, проживающего на территориях, на которых состояние окружающей среды не соответствует нормативам качества;

- доля населения РФ, проживающего на территориях, на которых качество питьевой воды не соответствует санитарным нормативам;

- доля объема выбросов парниковых газов к их объему в 1990 г.;

- удельный объем образующихся отходов I, II, III, IV и V классов опасности на единицу валового внутреннего продукта;

- доля утилизированных и обезвреженных отходов I, II, III, IV и V классов опасности в общем количестве образующихся отходов соответственно I, II, III, IV и V классов опасности;

- доля ликвидированных объектов накопленного вреда окружающей среде в общем количестве таких объектов в 2016 г.;

- доля нарушенных земель в общей площади территории РФ;

- доля площади территории РФ, занятой особо охраняемыми природными территориями федерального, регионального и местного значения, в общей площади территории РФ;

- доля лесных площадей в общей площади территории РФ.

Перечень индикаторов (показателей) состояния ЭБ РФ может уточняться по результатам контроля эффективности реализации СЭБ и при обновлении нормативной правовой базы РФ в сфере охраны окружающей среды и рационального природопользования.

Планируемые результаты реализации СЭБ, источники и механизмы ее ресурсного обеспечения. Предполагается, что реализация СЭБ должна осуществляться через государственные программы РФ, программы субъектов РФ и муниципальные программы, обеспеченные средствами соответствующих бюджетов, а также за счет внебюджетных источников с использованием различных финансовых или нефинансовых схем и механизмов. Именно по такой схеме действий предусматривается достижение стратегических целей СЭБ.

Задачи, функции и порядок взаимодействия органов государственной власти в целях реализации СЭБ. Проект СЭБ предусматривает организационную схему обеспечения ЭБ РФ и, соответственно, реализации СЭБ, которая в целом является стандартной для управления подобными видами деятельности:

- основные направления, цели и приоритеты обеспечения ЭБ определяет Президент РФ, и он же осуществляет координацию реализации СЭБ;

Федеральное Собрание РФ осуществляет законодательное регулирование в сфере

ЭБ РФ в рамках своих конституционных полномочий;

- Правительство РФ организует реализацию внутренней и внешней политики РФ в сфере обеспечения ЭБ РФ и ежегодно представляет доклад Президенту РФ о состоянии ЭБ РФ и мерах по ее укреплению;

- государственная политика в сфере обеспечения ЭБ РФ органами государственной власти РФ и органами местного самоуправления;

- граждане и общественные объединения участвуют в реализации государственной политики в сфере обеспечения ЭБ РФ в соответствии с законодательством РФ;

- корректировка СЭБ осуществляется Правительством РФ при участии Совета безопасности РФ с учетом результатов мониторинга ее реализации.

Заключение

Отсутствие единой позиции специалистов в понимании того, что есть «экологическая безопасность», не мешает его широкому использованию в законодательных и нормативных актах, а также в специальной литературе, посвященной проблемам охраны окружающей среды, природопользованию, регулированию различных видов хозяйственной и иной деятельности. Для того чтобы деятельность в обеспечении ЭБ в РФ приобрела упорядоченный характер, была организована работа по подготовке СЭБ. Как показывает анализ, достаточно много принципиальных положений проекта СЭБ хорошо корреспондируются с положениями экологического раздела Энергетической стратегии России. Это означает, что экологизация деятельности предприятий и отраслей ТЭК после одобрения СЭБ будет осуществляться по уже более или менее подготовленной схеме.

ЛИТЕРАТУРА

1. Голиченков А.К. Охрана окружающей среды, обеспечение экологической безопасности, обеспечение рационального использования природных ресурсов: термины, содержание, соотношение / Сб. материалов Всероссийских научно-практических конференций «Софрино», 1995-2004. Юбилейный вып. М, 2004. Т. 1. С. 125.

2. Бринчук М.М. Роль государства в обеспечении экологической безопасности / Экологическая безопасность, проблемы, поиск, решения. М., 2001. С. 106-119.

3. Петрова Т.В. Техническое регулирование как часть системы правового регулирования отношений в сфере охраны окружающей среды // Экологическое право. Спец. вып. 2005. № 1. С. 79.

4. Реймерс Н.Ф. Природопользование: Словарь-справочник. М.: Мысль. 1990. 637 с.

5. Хоружая Т.А. Оценка экологической опасности. М.: Книга сервис, 2002. 208 с.

6. Указ Президента РФ от 31.12.2015 № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации».

7. Положение о порядке разработки, экспертизы и корректировки документов стратеги-

ческого планирования в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, мониторинга и контроля их реализации. Утв. Президентом РФ 15.06.2015 № Пр-1180.

8. Распоряжение Правительства РФ от 13.11.2009 № 1715-р «Об утверждении Энергетической стратегии России на период до 2030 года».

9. Соловьянов А.А. Стратегия экологической безопасности Российской Федерации как инструмент перехода к «зеленой» экономике // Экологический вестник России, 2016, № 11, С. 54.

10. Соловьянов А.А. Стратегия экологической безопасности Российской Федерации до 2025 года: цели, задачи, механизмы реализации // Охрана окружающей среды и природопользование, 2016, № 1-2, С. 7.

11. Доклад «Об экологическом развитии Российской Федерации в интересах будущих поколений» // Государственный совет РФ, 2016, С. 109.

12. Федеральный закон РФ от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации».

Поступила в редакцию 24.02.2017 г.

A.A. Soloviyanov2

THE STRATEGY OF ECOLOGICAL SAFETY AND THE ENERGY STRATEGY OF RUSSIA

Describes the history of the development of the draft Strategy of environmental safety of the Russian Federation until 2025. Outlined the contents of this document and its compliance with the provisions of the Energy strategy of Russia.

Key words: environmental safety, Strategy of environmental safety of the RF, Energy strategy of the Russia.

2 Alexander A. Soloviyanov - Deputy Director of the FSBO «Research Institute of Nature Protection» - «VNII Ecology», Doctor of Science (Chemistry), Professor, e-mail: soloviyanov@mail.ru