CC BY
49УДК 349.6
ПРОБЛЕМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ И ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ ПРИ РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ
ЖАВОРОНКОВА Наталья Григорьевна
доктор юридических наук, профессор, заведующая кафедрой экологического и природоре-сурсного права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), г. Москва, Россия. E-mail: gavoron49@mail.ru
ВЫПХАНОВА Галина Викторовна
доктор юридических наук, профессор кафедры экологического и природоресурсного права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), г. Москва, Россия. E-mail: viphanova@mail.ru
В статье показаны роль и значение правовых стратегий для формирования и развития государственной экологической политики, рассмотрено ее соотношение с экономической и экологической безопасностью. На основе анализа положений документов стратегического планирования по разным критериям - целевым установкам, задачам, угрозам и механизмам реализации, выявлена несогласованность в определении этих понятий. Выявлены признаки экологической опасности и угроз. Обоснована необходимость системного правового регулирования отношений в области экологического и экономического развития, основанная на пакетном принципе принятия и совершенствования нормативных правовых актов.
Ключевые слова: правовые стратегии, государственная экологическая политика, охрана окружающей среды, экологическая безопасность, экологические требования, экономическая безопасность, национальная безопасность, экологические угрозы, документы стратегического планирования.
THE PROBLEMS OF ENSURING ENVIRONMENTAL AND ECONOMIC SECURITY WHILE IMPLEMENTING
STATE POLICY
JAVORONCOVA Natalia Grigorievna
Doctor of Law, Professor, Head of the Chair of Environmental and Nature Resources Law of the Kutafin Moscow State Law University (MSAL), Moscow, Russia. E-mail: gavoron49@mail.ru
VIPKHANOVA Galina Viktorovna
Doctor of Law, Professor of the Chair ofEnvi-ronmental and Nature Resources Law of the Kutafin Moscow State Law University (MSAL), Moscow, Russia. E-mail: viphanova@mail.ru
The article shows the role and importance of legal strategies for the formation and development of state environmental policy; the authors review its relationship with economic and environmental security. Based on the analysis of the provisions of strategic planning documents upon different criteria - target figures, objectives, threats, and implementation mechanisms the authors reveal some inconsistency in the definition of these concepts. The authors identify the signs of environmental danger and threats. The authors prove the necessity of a systematic legal regulation of relations in the field of environmental and economic development based on the batch principle of adopting and improving legal acts.
Key words: legal strategies, state environmental policy, environmental protection, environmental safety, environmental requirements, economic security, national security, environmental threats, strategic planning documents.
Статья подготовлена при информационной поддержке СПС КонсультантПлюс.
Ключевую роль в процессе формирования и реализации государственной экологической политики играют правовые стратегии, содержащие ориентиры и механизмы обеспечения согласованного социально-экономического развития, отвечающего требованиям безопасности, охраны окружающей среды, рационального природопользования. Особое место среди них занимают доктринальные документы (стратегии, концепции, доктрины), принимаемые различными органами государственной власти и в первую очередь Президентом РФ. В научной лите-
ратуре в последнее время исследуются правовые стратегии в качестве источника развития права, организующего функционирование механизма государства. При этом подчеркивается значимая роль правовых стратегий в оптимизации и модернизации такого механизма, необходимость эффективного использования возможностей стратегического планирования [1, с. 27-28]. Новейшими документами стратегического планирования, определяющим современный вектор развития государственной экологической политики, являются Стратегия экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 г., утвержденная Указом Президента РФ от 19 апреля 2017 г. № 176 [2], предусматривающая основные вызовы и угрозы экологической безопасности, цели, задачи и механизмы реализации государственной политики в данной сфере, а также Стратегия экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 г., утвержденная Указом Президента РФ от 19 апреля 2017 г. № 176 [3], в которой нашла отражение экологическая составляющая.
Указанные стратегические документы в свою очередь базируются на концептуальных положениях Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 31 декабря 2015 г. № 683 [4]. Эти документы стратегического планирования, являющиеся значимыми для правового понимания государственной политики в области экологической и экономической безопасности, находясь в неразрывном единстве, должны соответствовать и взаимодополнять друг друга в части поставленных целей и задач, сформулированных вызовов и угроз, предусмотренных механизмов, других положений. В этой связи на сегодняшний день крайне важными вопросами становятся как проблемы правового характера, нашедшие отражение в Стратегиях, так и сущность данных документов, потенциальная эффективность содержащихся в них правовых инструментов.
Сущностные характеристики Стратегий заключаются в том, насколько обоснованно, конкретно и системно определены в них «экологические угрозы», насколько поставленные цели, задачи и способы их решения соответствуют научным представлениям об эффективности экологической политики. Как указано в Стратегии экологической безопасности, целями государственной политики в данной сфере являются сохранение и восстановление природной среды, обеспечение качества окружающей среды, необходимого для благоприятной жизни человека и устойчивого развития экономики, ликвидация накопленного вреда окружающей среде вследствие хозяйственной и иной деятельности в условиях возрастающей экономической активности и глобальных изменений климата. Для их достижения должны быть решены следующие основные задачи: предотвращение загрязнения поверхностных и подземных вод, повышение качества воды в загрязненных водных объектах, восстановление водных экосистем; предотвращение дальнейшего загрязнения и уменьшение уровня загрязнения атмосферного воздуха в городах и иных населенных пунктах; эффективное использование природных ресурсов, повышение уровня утилизации отходов производства и потребления; ликвидация накопленного вреда окружающей среде; предотвращение деградации земель и почв; сохранение биологического разнообразия, экосистем суши и моря; смягчение негативных последствий воздействия изменений климата на компоненты природной среды.
Указанные цели и задачи в основном совпадают с целевыми установками Стратегии национальной безопасности в части обеспечения экологической безопасности и рационального природопользования, которыми названы:
- сохранение и восстановление природных систем, обеспечение качества окружающей среды, необходимого для жизни человека и устойчивого развития экономики;
- ликвидация экологического ущерба от хозяйственной деятельности в условиях возрастающей экономической активности и глобальных изменений климата.
Что касается Стратегии экономической безопасности, то в составе целей экологическая составляющая отсутствует. Целями государственной политики в сфере обеспечения экономической безопасности являются:
- укрепление экономического суверенитета Российской Федерации;
- повышение устойчивости экономики к воздействию внешних и внутренних вызовов и угроз;
- обеспечение экономического роста;
- поддержание научно-технического потенциала развития экономики на мировом уровне и повышение ее конкурентоспособности;
- поддержание потенциала отечественного оборонно-промышленного комплекса на уровне, необходимом для решения задач военно-экономического обеспечения обороны страны;
- повышение уровня и улучшение качества жизни населения.
Экологические параметры указаны лишь в некоторых задачах. Так в числе основных задач по реализации направления, касающегося обеспечения устойчивого роста реального сектора экономики, названа комплексная модернизация производственно-технологической базы отраслей реального сектора экономики с учетом требований промышленной и экологической безопасности. Среди основных задач по развитию человеческого потенциала выделено совершенствование механизмов обеспечения экологической безопасности и сохранения благоприятной окружающей среды. При этом в Стратегии экономической безопасности определены основные вызовы и угрозы экономической безопасности, к которым относятся: установление избыточных требований в области экологической безопасности, рост затрат на обеспечение экологических стандартов производства и потребления. Следует отметить, что «избыточные требования» и «рост затрат на экологию», судя по всем предыдущим документам не могут принципиально рассматриваться как «угрозы» экономике. Наоборот, это стимул для развития экономики, но не «сырьевой» а инновационной. Тем более, что в числе основных направлений государственной политики в области экономической безопасности названы создание экономических условий для разработки и внедрения современных технологий, стимулирования инновационного развития, а также совершенствование нормативно-правовой базы в этой сфере. Кроме того, сформулированные таким образом «угрозы» не в полной мере коррелируются с целями и задачами, определенными в Стратегиях национальной безопасности, экономической безопасности и экологической безопасности.
Приведенные формулировки указанных в Стратегиях целевых ориентиров и задач обеспечения экологической и экономической безопасности вызывают необходимость четкого определения понятия и критериев экологической опасности, экологических угроз и экологической безопасности. Ключевое для реализации положений Стратегии понятие «экологическая безопасность», предусмотренное в ст. 1 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» [5], определяется как состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий. Проблема его практического применения, в том числе при осуществлении стратегического планирования обеспечения экологической безопасности, заключается в неоднозначности и дискуссионности данного определения в доктрине экологического права [6]. Указанное определение содержит как минимум две системные неточности, которые обусловили многообразие подходов как ученых, так и органов государственной власти к использованию этих терминов. Первая заключается в том, что объектом обеспечения экологической безопасности названа природная среда. Если экологическая безопасность - элемент национальной безопасности, то объект установлен неверно. Вторая проблема определения состоит в том, что объектами обеспечения экологической безопасности указан только человек и не указаны общество и государство, их экологические интересы [7].
Основным содержанием деятельности по обеспечению экологической безопасности является предотвращение негативного воздействия окружающей природной среды на жизненно важные интересы человека, общества и государства. Речь идет о негативном воздействии природной среды, претерпевшей неблагоприятные для человека изменения в результате хозяйственной или иной деятельности, а также чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий [6, с. 5-28]. Объектами обеспечения экологической безопасности выступают человек с его интересами и потребностями в благоприятных природных условиях, а через человека - общество и государство. Как видно из проведенного «понятийного» анализа «экологической безопасности», главным является отсутствие строгих, установленных и поддерживаемых государством критериев экологической безопасности. Четкое определение термина «экологическая опасность» является ключевым, так как позволяет определить основы законодательства и требования, предъявляемые к агентам экономических отношений, целесообразно и оправдано с точки зрения:
- выделения особо рисковых, потенциально опасных видов хозяйственной деятельности и отраслей экономики;
- оценки степени различных (экологических, экономических, военных, иных) рисков при планировании и осуществлении хозяйственной и иной деятельности;
- всестороннего анализа и прогнозирования, наиболее крупных и ресурсоемких экономических проектов с точки зрения экологической, промышленной и энергетической безопасности;
- создания правового и экономического механизма оценки и предотвращения экологических рисков в хозяйственной деятельности.
В документах стратегического планирования в области экологического развития присутствуют лишь некоторые из названных критериев и то в несистемном виде. Так, например, Планом действий по реализации Основ государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденным распоряжением Правительства РФ от 18 декабря 2012 г. № 2423-р [8], в числе мероприятий выделяются разработка и реализация планов совместной деятельности федеральных органов исполнительной власти в целях снижения негативного воздействия на окружающую среду и обеспечения экологической безопасности (транспорта, топливно-энергетического комплекса, промышленного производства и др.). Однако, в основном, содержащиеся в плане мероприятия касаются обеспечения экологической безопасности на транспорте. В плане предусмотрена подготовка региональных и муниципальных программ, способствующих внедрению инновационных энергосберегающих и экологически безопасных технологий, снижению энерго- и ресурсоемкости, вторичному использованию и утилизации отходов. Специально выделена реализация мероприятий по охране окружающей среды в части обеспечения экологической и радиационной безопасности.
В последнем случае обеспечение экологической безопасности рассматривается как составная часть охраны окружающей среды, тогда как в других плановых мероприятиях, а также в Основах эти термины указываются как самостоятельные. В Стратегии предусмотрены принципиально иные подходы. Как указывалось выше, в числе указанных в Стратегии экологической безопасности целей государственной политики в данной сфере указаны сохранение и восстановление природной среды, обеспечение качества окружающей среды. Подобные законодательные несоответствия и противоречия не являются единичными. В доктрине экологического права также отсутствует единство в вопросе о понимании и соотношении указанных понятий.
Понятие «экологическая безопасность» служит весомым фактором для конструирования общих, выходящих за термин «охрана окружающей среды» требований к обеспечению условий и общих правил обеспечения «безопасности». В целом, следует признать, что размытость понятия «экологическая безопасность», смешение его с понятием «охрана окружающей среды» требуют законодательного уточнения. Это необходимо для совершенствования правового регулирования отношений в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, а также определения их критериев, для создания эффективной системы управления в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. Для этого предусмотрено установление такого критерия оценки эффективности деятельности органов государственной власти, как состояние окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях, определяемого на основе системы объективных показателей и индикаторов.
План реализации Стратегии должен коррелироваться с плановыми мероприятиями Стратегий экономической безопасности, национальной безопасности, других документов стратегического планирования, в том числе, направленных на реализацию Основ государственной политики в области экологического развития. Вся система стратегического планирования в этой сфере должна быть увязана и согласована с базовым экологическим законодательством, включая акты, принимаемые федеральными органами исполнительной власти, и корректироваться по мере их изменения. Только системное правовое регулирование отношений в области экологического и экономического развития, основанное на пакетном принципе принятия и совершенствования нормативных правовых актов, позволит создать правовую основу для обеспечения экологической и экономической безопасности, охраны окружающей среды, рационального природопользования и устойчивого развития общества.
В доктрине экологического права выделяются и другие проблемы документов стратегического планирования при реализации государственной экологической политики [8]. При их
решении требуется применение системного подхода в части экологических и экономических угроз. Регулирование отношений в области безопасности, включая весь спектр вопросов, связанных с их определением, принятием организационных и других мер предупредительного характера, проведения восстановительных и компенсационных мероприятий ликвидации последствий возникновения различных видов опасных ситуаций и т.д., необходимо рассматривать как неразрывный и взаимообусловленный процесс стратегического планирования и прогнозирования, который должен включать в себя аналитическую работу широкого круга экспертов по оценке результатов возможного проявления основных трендов и выбору способов (методов) регулирования.
В целом необходима взаимная оценка возможного воздействия экологических угроз на экономическую безопасность России и, соответственно, экономики на состояние окружающей среды, жизнь, здоровье человека. При этом целесообразно определение на основе существующей системы экологического нормирования конкретного и нормативно оформленного возможного, допустимого для российской экономики уровня величины воздействия факторов экологических угроз на дифференцированной и интегральной основе, учитывающей кумулятивный эффект. Причем если «угрозы» нормативно определены и приняты в качестве ориентиров, то целесообразно создание механизма их преодоления, исходя из концепции развития, а не безопасности. Эффективность эколого-правового обеспечения безопасности экономического развития требует включения экологических угроз и экономической безопасности России в единую процедуру выработки и принятия организационных, правовых и др. мер и решений.
Способность российской экономики адаптивно реагировать на применение экологических инструментов доказана, и есть целый набор инструментов регулирования, способных снижать экологические угрозы, негативно влияющие не только на качество окружающей среды и, соответственно, условия жизни российских граждан, но и требующих защиты национальных экономических интересов. Этому способствует, в том числе, вовлеченность России в деятельность ВТО, других межправительственных объединений и организаций. Результатом комплексного регулирования отношений, связанных с возникновением угроз, в том числе экологических, на уровне международных экономических отношений России, может быть понижение неопределенности, позволяющее снизить возможные угрозы и риски до допустимого уровня. Способы такого регулирования могут включать:
- уклонение от риска (избежание) путем выбора стратегического решения не начинать или не продолжать деятельность, ведущую к недопустимому уровню экологических угроз;
- устранение фактора (источника) формирования экологических угроз;
- изменение вероятности реализации (проявления) угроз;
- изменение интервала величины (результата) возможного проявления угроз;
- диверсификация - распределение угроз другой стороной или сторонами (включая источники ресурсов, виды деятельности, производственную линейку, потребителей, организационно-правовые формы и пр.).
Решение рассмотренных теоретических и практических вопросов необходимо в процессе дальнейшего совершенствования правовых стратегий, обеспечивающих реализацию государственной экологической политики, согласованной с требованиями экономической и экологической безопасности.
Библиографические ссылки
1. Правкина И.Н. Правовые стратегии как источник развития современного права : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2016.
2. Указ Президента РФ от 19 апреля 2017 г. № 176 «О Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года» // Собрание законодательства РФ. 2017. № 17. Ст. 2546.
3. Указ Президента РФ от 13 мая 2017 г. № 208 «О Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года» // Собрание законодательства РФ. 2017. № 20. Ст. 2902.
4. Указ Президента РФ от 31 декабря 2015 г. № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2015. № 1 (часть II). Ст. 212.
5. Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 2. Ст. 133.
6. Жаворонкова Н.Г., Шпаковский Ю.Г. Правовое обеспечение экологической безопасности в условиях экономического интеграции Российской Федерации. М. : Проспект, 2017.
7. Русин С.Н. Концептуальные проблемы экологической безопасности и государственная экологическая политика (правовой аспект) // Экологическое право. 2010. № 5. С. 12-18.
8. Распоряжение Правительства РФ от 18 декабря 2012 г. № 2423-р (ред. от 10.08.2016) «Об утверждении Плана действий по реализации Основ государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года» // Собрание законодательства РФ. 2012. № 52. Ст. 7561.
9. Выпханова Г.В., Жаворонкова Н.Г. Государственная экологическая политика и документы стратегического планирования // Экологическое право. 2016. № 3. С. 24-29.
References
1. Pravkina I.N. Pravovye strategii kak istochnik razvitiya sovremennogo prava (Legal strategies as a source of development of modern law), avto-ref. dis. ... kand. yurid. nauk. Moscow, 2016.
2. Ukaz Prezidenta RF ot 19 aprelya 2017 g. № 176 «O Strategii ekologicheskoi bezopasnosti Rossi-iskoi Federatsii na period do 2025 goda» (Decree of the President of the Russian Federation of April 19, 2017 No. 176 "On the Strategy of Ecological Safety of the Russian Federation for the period until 2025"), Sobranie zakonodatel'stvaRF. 2017. No. 17. St. 2546.
3. Ukaz Prezidenta RF ot 13 maya 2017 g. № 208 «O Strategii ekonomicheskoi bezopasnosti Rossiis-koi Federatsii na period do 2030 goda» (Decree of the President of the Russian Federation of May 13, 2017 No. 208 "On the Strategy of Economic Security of the Russian Federation for the period until 2030"), Sobranie zakonodatel'stva RF. 2017. No. 20. St. 2902.
4. Ukaz Prezidenta RF ot 31 dekabrya 2015 g. № 683 «O Strategii natsional'noi bezopasnosti Rossiis-koi Federatsii» (Presidential Decree of December 31, 2015, No. 683 "On the National Security Strategy of the Russian Federation"), Sobranie zakonodatel'stva RF. 2015. No/ 1 (chast' II). St. 212.
5. Federal'nyi zakon ot 10 yanvarya 2002 g. № 7-FZ «Ob okhrane okruzhayushchei sredy» (Federal Law of 10 January 2002 No. 7-FZ "On Environmental Protection"), Sobranie zakonodatel'stva RF. 2002. No. 2. St. 133.
6. Zhavoronkova N.G., Shpakovskii Yu.G. Pravovoe obespechenie ekologicheskoi bezopasnosti v usloviyakh ekonomicheskogo integratsii Rossiiskoi Federatsii (Legal maintenance of ecological safety in the conditions of economic integration of the Russian Federation), Moscow. Prospekt, 2017.
7. Rusin S.N. Kontseptual'nye problemy ekologicheskoi bezopasnosti i gosudarstvennaya ekologicheskaya politika (pravovoi aspekt) (Conceptual problems of environmental safety and state environmental policy (legal aspect)), Ekologicheskoepravo. 2010. No. 5. Pp. 12-18.
8. Rasporyazhenie Pravitel'stva RF ot 18 dekabrya 2012 g. № 2423-r (red. ot 10.08.2016) «Ob utver-zhdenii Plana deistvii po realizatsii Osnov gosudarstvennoi politiki v oblasti ekologicheskogo razvitiya Rossiiskoi Federatsii na period do 2030 goda» (Decree of the Government of the Russian Federation No. 2423-r dated December 18, 2012 (as amended on August 10, 2016) "On the approval of the Action Plan for the implementation of the Fundamentals of State Policy in the Area of Ecological Development of the Russian Federation until 2030"), Sobranie zakonodatel'stva RF. 2012. No. 52. St. 7561.
9. Vypkhanova G.V., Zhavoronkova N.G. Gosudarstvennaya ekologicheskaya politika i doku-menty strategicheskogo planirovaniya (State environmental policy and documents of strategic planning), Ekologicheskoe pravo. 2016. No. 3. Pp. 24-29.
Дата поступления: 20.11.2017 Received: 20.11.2017
