CC BY
263
ф
Лисина Наталья Леонидовна
Заведующая кафедрой трудового, экологического права и гражданского процесса Кемеровского государственного университета (Кемерово, Россия), кандидат юридических наук, доцент E-mail: lisina_nl@mail.ru
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ И ЗНАЧЕНИЕ ПЛАНИРОВАНИЯ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
Аннотация.
Предмет исследования: правовая сущность экологического планирования в Российской Федерации на разных этапах развития законодательства.
Целью настоящей статьи является рассмотрение состояния, взаимосвязи и взаимозависимости экологического планирования с другими видами планирования и качеством среды обитания человека, проблем и перспектив развития законодательства в этой сфере.
Методологию исследования составили исторический, сравнительный, формально-юридический, аналитический методы, системный подход.
В работе на основе законодательства и обобщения теоретических взглядов ученых проведен анализ основных тенденций становления и развития экологического планирования в контексте мероприятий по охране окружающей среды. Сделан вывод о роли экологического планирования в обеспечении качества окружающей среды и жизни человека как неотъемлемого условия социально-экономического развития страны.
Полученные результаты могут быть использованы в дальнейших исследованиях проблем экологического планирования, совершенствовании экологической политики и экологического законодательства в Российской Федерации.
Ключевые слова: стратегическое планирование, экологическое управление, экологическое планирование, экологическая безопасность, правовая охрана окружающей среды, благоприятная окружающая среда,
Lisina Natalia L.
PhD in Law, associate Professor, head of the department of labor, environmental law and civil procedure of the Kemerovo State University (Kemerovo, Russia) E-mail: lisina_nl@mail.ru
Abstract.
The subject of research: the legal nature of environmental planning in the Russian Federation at different stages of the development of legislation.
The purpose of this article is to examine the situation, the relationship and interdependence of environmental planning with other types of planning and quality of human habitat, problems and prospects of development of legislation in this area.
The methodology of the research was historical, comparative, formal-legal, analytical methods, system approach.
The work, based on legislation and generalization of the theoretical views of scientists, analyzed the main trends of the formation and development of environmental planning in the context of
environmental protection. The conclusion about the role of environmental planning in ensuring the quality of the environment and human life as an integral condition of the country's socio-economic development.
The obtained results can be used in further research of problems of environmental planning, the improvement of environmental policy and environmental legislation in the Russian Federation.
Keywords: strategic planning, environmental management, environmental planning, environmental safety, legal protection of the environment, a favorable environment
В науке экологического права вопросам планирования всегда уделялось достаточное внимание как самостоятельному институту, как самостоятельной правовой мере охраны окружающей среды и природопользования, функции экологического управления. Однако само понимание правовой сути и содержание планирования в сфере охраны окружающей среды и природопользования не отличались единством и менялись на всем протяжении развития науки и законодательства в обозначенной сфере.
Планирование пронизывало все сферы деятельности людей, в том числе в области охраны природы и использования природных ресурсов. В достижении целей охраны окружающей среды значительная роль принадлежала планированию обеспечения мероприятий по охране окружающей среды. Считалось, что в нашей стране планы и планирование всегда были основой для успешного решения задач природоохраны и рационального использования природных ресурсов1, средством координации природоохранных мероприятий2. А научно обоснованное планирование являлось неотъемлемым условием действенности и согласованности принимаемых экологически значимых решений3.
Институт планирования в области охраны окружающей среды имеет длительную
историю, начиная с 40-50-х гг. прошлого века, а в отношении планирования рационального использования природных ресурсов и социально-экономического планирования существовал еще раньше4.
Свое развитие планирование природоохраны получило с принятием комплексных законов об охране природы с середины 1950-х — в 1960-х гг., а окончательное закрепление нормы о плановых мероприятиях в обозначенной сфере приобрели в 70-х гг. XX в., поскольку вопросы охраны природы и рационального использования природных ресурсов были выделены в самостоятельный раздел в системе документов государственного народно-хозяйственного планирования5, а также получают свое развитие активные формы планирования деятельности в сфере природоохраны и рационального использования природных ресурсов (в том числе перспективные и годовые планы проведения мероприятий по охране природы и рациональному использованию природных ресурсов; схемы комплексного использования и охраны вод; территориальные комплексные схемы охраны природы и т.д.).
Под планированием охраны природы рационального использования природы понималась «система научно обоснованных плановых показателей, устанавливаемых госу-
1 См.: Бринчук, М.М.Правовая охрана атмосферного воздуха / Отв. ред. О.С.Колбасов. М.: Наука, 1985. С. 129.
2 Лунев, А. Е. Природа, право, управление. М.: «Наука», 1981. С. 188.
3 См.: Охрана окружающей среды в городах (организационно-правовые вопросы) / Отв. ред. Ю. С. Шемшучен-ко. Киев: «Наукова Думка», 1981. С. 46.
4 Например, применительно к земельным ресурсам и лесным ресурсам вопросы плановой организации территорий и их использования регулировались Земельным кодексом РСФСР (1922 г.) и Лесным кодексом РСФСР (1923 г.).
5 См.: Природоресурсовое право и правовая охрана окружающей среды: Учебник / Под ред. В. В. Петрова. М.: Юрид. лит., 1988. С. 104-105. Бринчук, М. М. Планирование как элемент эколого-правового механизма // Экологическое право. 2013. № 5. С. 6-15.
дарством...по обеспечению существенного снижения и предотвращения отрицательного влияния хозяйственной деятельности на качественное состояние окружающей природной среды, сохранения и повышения ресурсового потенциала страны на основе рационального использования и воспроизводства природных ресурсов»6.
С развитием рыночных отношений планирование природоохранной деятельности не утратило своего значения, правда, изменились его формы, произошел переход от директивных планов к планам-прогнозам, целевым экологическим программам7, а ст. 17 Закона РСФСР от 19.12.1991 № 2060-1 «Об охране окружающей среды»8 вообще сменила вектор развития законодательства в части установления требований к экологическому планированию, закрепив положение о том, что планирование мероприятий по охране окружающей природной среды и природопользованию осуществляется в составе программ, прогнозов социально-экономического развития на основе государственной экологической программы9, с учетом природоресурсного потенциала отдельных регионов.
Позднее требования к экологическому планированию были сформулированы в ст. 15 Федерального закона «Об охране окружающей среды» от 10.01.2001 № 7-ФЗ, согласно которой в целях экологического планирования разрабатываются федераль-
ные и региональные программы в области охраны окружающей среды10.
Однако несмотря на то, что в 2004 году указанная статья была исключена из данного федерального закона11, экологическое планирование продолжает рассматриваться и как «деятельность по разработке и реализации экологических планов и экологических программ»12.
Ход законодателя об исключении ст. 15 из содержания ФЗ «Об охране окружающей среды» труднообъясним, но, как нам видится, был связан с изменяющимся подходом к планированию в принципе — как части планирования социально-экономического развития страны. Подобный подход, на наш взгляд, не оправдан и не верен, поскольку экологическое планирование имеет свои цели и задачи, затрагивает самостоятельную сферу, планирование развития которой ст. 71 (п. «е») Конституции РФ признано в качестве самостоятельной.
БринчукМ.М., рассматривая правовую сущность экологического планирования в современных условиях, справедливо связывает его с целями и задачами экологического законодательства, кратко определяя экологическое планирование в правовом контексте «как организационно-координационную деятельность по мобилизации сил и средств по достижению целей экологического права в намечаемые сроки»13, а в увяз-
6 Петров, В. В. Проблемы эколого-правовой терминологии. В кн.: Правовые проблемы экологии. Сборник научно-аналитических обзоров советской и зарубежной литературы. М., 1980. С. 114-115.
7 См.: Экология. Юридический энциклопедический словарь / Под ред. проф. С.А.Боголюбова. М.: Издательство НОРМА, 2000. С. 282.
8 Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 10. Ст. 457.
9 Заметим, представляется методологически неубедительным положение о том, что планирование (план) является составной частью прогнозирования (прогноза). Наоборот, планирование охраны окружающей среды и использования природных ресурсов должно строиться на прогнозах ближайших или отдаленных, что позволит грамотно выстроить плановые мероприятия и при необходимости корректировать их выполнение.
10 СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133. Далее — ФЗ «Об охране окружающей среды».
11 Федеральный закон от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 35. Ст. 3607.
12 Голиченков, А. К. Экологическое право России: словарь юридических терминов: Учебное пособие для вузов. М.: Издательский Дом «Городец», 2008. С. 377.
13 Бринчук, М. М. Планирование как элемент эколого-правового механизма // Экологическое право. 2013. № 5. С. 6-7.
ке с его основными элементами как «ориентированную на перспективу систему мер и мероприятий по природопользованию и охране природы, осуществление которых обеспечивается необходимыми ресурсами и направлено на решение определенных экологически значимых задач, связанных с выполнением соответствующих требований экологического законодательства»14.
К сожалению, современное нормативное представление об экологическом планировании основано на положениях не ФЗ «Об охране окружающей среды».
С принятием Федерального закона «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития» от 20.07.1995 № 115-ФЗ15 уже был некий «намек» на подчинение экологического планирования социально-экономическому планированию, а после исключения его из ФЗ «Об охране окружающей среды» и вовсе стало понятно, что законодатель рассматривает ранее самостоятельные виды планирования частью социально-экономического планирования.
Лишь спустя продолжительный период времени на смену ФЗ «О государственном прогнозировании...» пришел Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации» от 28.06.2014 № 172-ФЗ16, согласно ст. 3 которого стратегическое планирование представляет собой деятельность участников стратегического планирования по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, направленную на решение задач устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований и обеспечение национальной безопасности Российской Федерации.
Таким образом, указанный закон стал регулировать все формы стратегического планирования на федеральном, региональном и муниципальном уровнях в различных отраслях экономики, сферах государственного и муниципального управления и обеспечения национальной безопасности на определенные периоды (сроки).
При этом развитие законодательства о стратегическом планировании концептуально стало осуществляться по двум направлениям: первое — социально-экономическое, второе — национальная безопасность и основываться, как следует из ч. 5 ст. 18 ФЗ «О стратегическом планировании...», на принципе взаимосвязи и взаимозависимости.
Законодатель допускает (ст. 1 ФЗ «О стратегическом планировании.»), что особенности стратегического планирования в сферах обеспечения национальной обороны, государственной и общественной безопасности могут быть предусмотрены законодательством о них. Относится ли к ним экологическое планирование?
С точки зрения ФЗ «О стратегическом планировании.» планирование есть часть содержательной формы стратегического планирования, наряду с целеполаганием, прогнозированием и программированием, результатом которого являются документы стратегического планирования. Последние многообразны, классифицируются по различным основаниям, выстроены в определенную систему.
Так, на федеральном уровне документами стратегического планирования, разрабатываемыми в рамках целеполагания, являются Ежегодное послание Президента РФ, Стратегия социально-экономического развития, Стратегия национальной безопасности, основы государственной политики, доктрины в сфере обеспечения национальной безопасности, Стратегия научно-технологического развития.
14 Бринчук, М.М.Там же.
15 СЗ РФ. 1995. № 30. Ст. 2871. Далее — ФЗ «О государственном прогнозировании.».
16 СЗ РФ. 2014. № 26 (часть I). Ст. 3378. Далее — ФЗ «О стратегическом планировании.».
В ФЗ «О стратегическом планировании.» отдельно выделены документы стратегического планирования федерального уровня, разрабатываемые в рамках целеполагания по отраслевому и территориальному принципу (например, отраслевые документы стратегического планирования, стратегия пространственного развития, стратегии социально-экономического развития макрорегионов), в рамках прогнозирования (например, прогнозы социально-экономического развития на долгосрочный и среднесрочный периоды), а также документы стратегического планирования, разрабатываемые в рамках планирования и программирования (например, государственные программы РФ, территориального планирования РФ и др.).
При всем многообразии документов стратегического планирования базовым стратегическим документом в системе обеспечения национальной безопасности, служащим основой для формирования и реализации государственной политики в нашей стране, является Стратегия национальной безопасности. А средством достижения приоритетных целей и задач, которые ставятся в ней Президентом РФ, являются иные виды документов стратегического планирования.
Федеральный закон от 28.12.2010 № 390-ФЗ «О безопасности»17 и принятая в его развитие и в развитие ФЗ «О стратегическом планировании...» Стратегия национальной безопасности Российской Федерации (2015 г.)18, рассматривают экологическую безопасность как часть национальной безопасности, и, соответственно, экологическое планирование становится частью стратеги-
ческого планирования Российской Федерации в сфере национальной безопасности.
Несмотря на то, что, согласно п. 6 раздела I указанной Стратегии экологическая безопасность (наряду с государственной, общественной, информационной, экономической и др. видами) рассматривается как вид национальной безопасности, последняя определяется только через состояние защищенности личности, общества и государства. Кроме того, п. 50-52 Стратегии не называют неблагоприятную окружающую среду в качестве угрозы качеству жизни россиян, а ее улучшение не рассматривается через обеспечение благоприятной окружающей среды.
Однако мы убеждены в том, что даже стремление к «состоянию защищенности» будет напрасным и лишь формально обозначенным на бумаге, если не принимать во внимание экологический аспект проблемы, как неотъемлемое условие национального развития. Охрана окружающей среды и ее планирование есть неотъемлемое условие экономического и социального развития, улучшения качества жизни и укрепления здоровья человека, а не наоборот.
Несмотря на превалирование социально-экономической направленности экологического планирования в Российской Федерации за последние два десятка лет, все же принимались документы планирования в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов19. Только с вступлением в силу ФЗ «О стратегическом планировании.» вопросы экологического планирования стали рассматриваться в другой плоскости20,
17 СЗ РФ. 2011. №1. Ст. 2.
18 Указ Президента РФ от 31.12.2015 № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» // СЗ РФ. 2016. № 1 (часть II). Ст. 212.
19 См., например: Указ Президента РФ от 4 февраля 1994 г. № 236 «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития» // САПП РФ. 1994. № 6. Ст. 436; Указ Президента РФ от 01.04.1996 № 440 «О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию» // СЗ РФ. 1996. № 15. Ст. 1572; Распоряжение Правительства РФ от 31.08.2002 № 1225-р «Об Экологической доктрине Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. № 36. Ст. 3510; Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года, утв. Президентом РФ от 30.04.2012, и в развитие их Распоряжение Правительства РФ от 18 декабря 2012 г. № 2423-р «Об утверждении Плана действий по реализации Основ государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года» // СЗ РФ. 2012. № 52. Ст. 7561.
20 См.: Выпханова, Г. В., Жаворонкова, Н. Г. Государственная экологическая политика и документы стратегического планирования // Экологическое право. 2016. № 3. С. 25.
в стратегических документах национальной безопасности.
Соответственно своим полномочиям на основании ФЗ «О стратегическом планировании...» Президент РФ определил основные направления государственной политики в области экологической безопасности, утвердив Стратегию экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года21, которая более отчетливо показала зависимость благоприятной жизни человека и устойчивого развития экономики от качества окружающей среды и, как ожидается, должна послужить системной организационно-правовой основой охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов.
Внутренние условия и характеристики состояния окружающей среды и природных условий становятся одним из элементов содержания ряда документов стратегического планирования социально-экономического развития. Так, согласно ст. 24 ФЗ «О стратегическом планировании.» прогноз социально-экономического развития РФ на долгосрочный период содержит наряду с другими условиями и характеристиками социально-экономического развития РФ основные показатели состояния окружающей среды и природных ресурсов.
Очевидно, что включение показателей в содержание прогноза в таком аспекте не означает собственно планирование мероприятий по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов. Более того, как уже отмечалось, экологическое планирование самостоятельно по целям, задачам, а также мерам и мероприятиям, направленным на охрану окружающей среды, восстановление и под-
держание ее состояния. Экологическое прогнозирование не вписывается ни в цели, ни в задачи, ни в результаты социально-экономического развития, оно должно служить необходимым условием социально-экономического развития.
Также в таком документе стратегического планирования, как Стратегия пространственного развития РФ, разрабатываемом в соответствии с основами государственной политики регионального развития РФ для реализации основных положений стратегии социально-экономического развития РФ и стратегии национальной безопасности РФ (ст. 20 ФЗ «О стратегическом планировании...»), вопрос о планировании в сфере охраны окружающей среды и природопользования полноценно не решен.
Несмотря на то, что указанная стратегия, как обозначено Правительством РФ22, определяет приоритеты, цели и задачи комплексного регионального развития Российской Федерации, направленного на поддержание устойчивости системы расселения на территории РФ, в ней нет продуманного планового решения экологических проблем и потребностей.
Основы государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года, утверждённые Указом Президента РФ от 16.01.2017 № 1323, ориентированные на социально-экономическое развитие субъектов РФ и муниципальных образований, среди прочих принципов государственной региональной политики (п. 5), называют принципы соблюдения баланса между наращиванием экономического потенциала регионов и сохранением комфортной среды жизнедеятельности населения и обеспечения устойчивого экономи-
21 Стратегия экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года. Утверждена Указом Президента РФ от 19.04.2017 № 176 // СЗ РФ. 2017. № 17. Ст. 2546.
22 См.: Постановление Правительства РФ от 20.08.2015 № 870 «О содержании, составе, порядке разработки и утверждения стратегии пространственного развития Российской Федерации, а также о порядке осуществления мониторинга и контроля ее реализации» (вместе с «Положением о содержании, составе, порядке разработки и утверждения стратегии пространственного развития Российской Федерации и подготавливаемых в ее составе предложений о совершенствовании системы расселения на территории Российской Федерации и приоритетных направлениях размещения производительных сил на территории Российской Федерации», «Правилами осуществления мониторинга и контроля реализации стратегии пространственного развития Российской Федерации») // СЗ РФ. 2015. № 35. Ст. 4989.
23 СЗ РФ. 2017. № 4. Ст. 637.
ческого роста и научно-технологического развития регионов и др. Казалось бы, именно здесь и должна присутствовать еще одна составляющая — экологическая, поскольку известно, что невозможно обеспечить комфорт человека, если среда, в которой он проживает, экологически неблагополучна.
Кроме того, указанные Основы в качестве одной из целей государственной политики регионального развития (п. 6) называют повышение качества жизни граждан и сбалансированное и устойчивое социально-экономическое развитие субъектов РФ и муниципальных образований, а одной из задач — реализацию мероприятий по улучшению экологической ситуации и развитию в крупных городских агломерациях транспортной инфраструктуры, обеспечивающей экономическую связанность городов с прилегающими к ним территориями, а также городских агломераций между собой; сокращение различий в качестве жизни в городах и сельской местности (п. 7).
Однако в противовес указанным положениям мы видим ожидаемый результат от их реализации, который заключается, к сожалению, не в сбалансированном экономическом, социальном и экологическом развитии территории, а в создании крупных городских агломераций и развитии процесса урбанизации. Все это тоже не согласуется с целями правовой охраны окружающей среды.
Содержание же стратегии социально-экономического развития макрорегионов (ст. 21 ФЗ «О стратегическом планировании...») более прозрачно и широко, как с социально-экономической стороны, так и со стороны экологического аспекта постановки проблемы. В состав мероприятий стратегии развития макрорегионов входят обосновывающие материалы направлений развития и формирования нового качества жизни, включающие защиту населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, охрану окружающей среды, энергосбере-
жение и повышение энергетической эффективности и др.24. Дело за практикой.
В целом же ситуация, при которой среди общих показателей мы видим состояние окружающей среды и природных ресурсов без проработки конкретных мероприятий по ее (их) охране, складывается в большинстве случаев, в том числе и в отношении иной стратегической документации, направленной на социально-экономическое развитие, разрабатываемой как на региональном, так и на муниципальном уровнях.
В итоге заметим, что Федеральным законом «О стратегическом планировании.» сделана попытка унификации и систематизации различных форм планирования и его результатов (видов документов стратегического планирования по уровням и отраслевой принадлежности), в ней отведено место экологическому планированию через стратегическое планирование национальной безопасности. Одновременно поставленные в нем задачи социально-экономического развития страны, регионов и муниципальных образований не охватывают эколого-правовую сферу в том объеме, в котором это необходимо для решения проблем в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов для обеспечения устойчивого развития.
Несмотря на то, что действующее законодательство рассматривает экологическое планирование как вид стратегического планирования в сфере национальной безопасности, исключение положений о нем из ФЗ «Об охране окружающей среды» представляется методологически неверным. Оно самостоятельно по целям и задачам, которые призвано решать, должно служить основой сбалансированного социально-экономического развития страны и качественной среды жизнедеятельности человека и связующим звеном развития экономики и общества.
24 См.: Положение о содержании, составе, порядке разработки и корректировки стратегий социально-экономического развития макрорегионов, утв. постановлением Правительства РФ от 08.08.2015 № 822 // СЗ РФ. 2015. № 34. Ст. 4894.
Библиографический список
1. Бринчук, М.М.Планирование как элемент эколого-правового механизма [Текст] / М. М. Бринчук // Экологическое право.— 2013.— № 5.— С. 6-15.
2. Бринчук, М. М. Правовая охрана атмосферного воздуха [Текст] / М. М. Бринчук; отв. ред. О. С. Колбасов.— М.: Наука, 1985.— 175 с.
3. Выпханова, Г. В., Жаворонкова, Н.Г. Государственная экологическая политика и документы стратегического планирования [Текст] / Г.В.Выпханова, Н.Г.Жаворонкова // Экологическое право.— 2016.— № 3.— С. 24-29.
4. Голиченков, А.К.Экологическое право России: словарь юридических терминов: Учебное пособие для вузов [Текст] / А.К.Голиченков.— М.: Издательский Дом «Городец», 2008.— 448 с.
5. Лунев, А. Е. Природа, право, управление [Текст] / А. Е. Лунев. — М.: Наука, 1981.— 268 с.
6. Охрана окружающей среды в городах. Организационно-правовые вопросы [Текст] / отв. ред. Ю. С. Шемшученко. — Киев: Наукова думка, 1981.— 302 с.
7. Правовые проблемы экологии: сборник научно-аналитических обзоров советской и зарубежной литературы [Текст] / Е. Н. Лисицын, В. В. Петров [и др.]; отв. ред. В. В. Петров; отв. за вып. Е. Н. Лисицын; Ин-т науч. информ. по общ. наукам Акад. наук СССР.— М.: [б. и.], 1980.— 304 с.
8. Природоресурсовое право и правовая охрана окружающей среды: Учебник [Текст] / под ред. В. В. Петрова.— М.: Юрид. лит., 1988.— 512 с.
9. Экология. Юридический энциклопедический словарь [Текст] / Под ред. проф. С. А. Боголюбова.— М.: Издательство НОРМА, 2000.— 448 с.
