CC BY
281
ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО
Лисина Наталья Леонидовна
Заведующая кафедрой трудового, экологического права и гражданского процесса Кемеровского
государственного университета (Кемерово, Россия), Кандидат юридических наук, доцент,
E-mail: [email protected]
О РОЛИ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО НОРМИРОВАНИЯ В ПРАВОВОМ МЕХАНИЗМЕ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
Аннотация.
Предмет исследования: правовая сущность и место экологического нормирования в организационно-правовом механизме охраны окружающей среды в Российской Федерации.
Целью настоящей статьи является рассмотрение и правовая оценка состояния экологического нормирования в системе правовых инструментов охраны окружающей среды, выявление проблем, перспектив развития законодательства и формирования практики в этой сфере.
Методологию исследования составили исторический, сравнительный, формально-юридический, аналитический методы, системный подход.
В работе, на основе законодательства и обобщения теоретических взглядов ученых, произведен анализ экологического нормирования в контексте мероприятий по охране окружающей среды. Сделан вывод о роли экологического нормирования в обеспечении благоприятного состояния окружающей среды и повышения качества жизни человека. Предложены направления повышения эффективности экологического нормирования.
Полученные результаты могут быть использованы в дальнейших исследованиях проблем экологического нормирования, совершенствовании национального экологического законодательства и экологической политики.
Ключевые слова: охрана окружающей среды, экологическое нормирование, экологические нормативы, наилучшие доступные технологии, объекты негативного воздействия
Lisina Natalia L.
Нead of the department of labor, environmental law and civil procedure of the Kemerovo State University (Kemerovo, Russia), PhD in Law, associate Professor E-mail: [email protected]
ABOUT THE ROLE OF ENVIRONMENTAL REGULATION IN THE LEGAL MECHANIZM OF ENVIRONMENTAL PROTECTION
Abstract.
The subject of the research: the legal essence and place of environmental regulation in the organizational and legal mechanism of environmental protection in the Russian Federation.
The purpose of this article is to review and assess the legal status of environmental regulation in the system of legal tools for environmental protection, identify problems, prospects for the development of legislation and the formation of practices in this field.
The methodology of the research was historical, comparative, formal-legal, analytical methods, system approach.
In work, on the basis of legislation and generalization of theoretical views of scientists, the analysis of ecological rationing in the context of measures for environmental protection is made. The conclusion is made about the role of ecological regulation in ensuring a favorable state of the environment and improving the quality of human life. Suggested directions for increasing the efficiency of environmental regulation.
The obtained results can be used in further studies of problems of environmental regulation, improvement of national environmental legislation and environmental policy.
Key words: environmental protection, environmental regulation, environmental standards, the best available technology, objects of negative impact
Не вызывает сомнения тот факт, что в процессе хозяйственной и (или) иной деятельности человек воздействует на окружающую природную среду и ее состояние. Причем в большинстве своем такое воздействие носит не позитивный, а негативный характер, проявляющееся в загрязнении окружающей природной среды и отдельных ее компонентов. Нормирование в области охраны окружающей среды (экологическое нормирование) является «юридическим инструментом, при помощи которого люди определяют пределы дозволенного поведения по отношению к окружающей при-роде»1, а нормативы охраны окружающей среды являются критерием оценки правомерности поведения субъектов экологических правоотношений, определяют степень эффективности выполнения эколого-право-вых предписаний2.
Президентом РФ в Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года экологическое нормирование названо одним из основных механизмов реализации государственной политики обеспечения экологической безо-пасности3.
Согласно действующей редакции п. 1 ст. 19 Федерального закона «Об охране окружающей среды»4 экологическое нормирование осуществляется в целях государственного регулирования воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, гарантирующего сохранение благоприятной окружающей среды и обеспечение экологической безопасности.
С 1 января 2019 г. указанная формулировка меняется5, цель экологического нормирования законодателем конкретизируется и заключается в предотвращении и (или) снижении негативного воздействия хозяйственной и (или) иной деятельности на окружающую среду.
Таким образом, экологическое нормирование призвано служить не только правовым средством сохранения благоприятной окружающей среды и поддержания ее на безопасном для всех живых организмов уровне, но и правовым инструментом снижения отрицательного воздействия деятельности человека на окружающую среду.
Выделение в качестве цели нормирования снижение негативного воздействия на окружающую среду вполне оправданно
1 Бринчук М.М., Колбасов О. С. Нормирование как правовая мера охраны окружающей среды // Советское государство и право. 1987. № 3. С. 72.
2 См.: Петров В. В. Экологическое право России. Учебник для вузов. М.: Издательство БЕК, 1995. С. 196.
3 См.: Стратегия экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года (п. 27). Утверждена Указом Президента РФ от 19.04.2017 № 176 «О Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года» // СЗ РФ. 2017. № 17. Ст. 2546.
4 Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 № 7-ФЗ (в действ. ред.) // СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133. Далее — ФЗ «Об охране окружающей среды».
5 См.: Федеральный закон от 21.07.2014 № 219-ФЗ (в ред. от 28.12.2017) «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2014. № 30 (Часть I). Ст. 4220.
и жизненно необходимо. Понятно, что даже в современных условиях стремительного развития научно-технического прогресса невозможно полностью предотвратить воздействие различных сфер жизнедеятельности человека (промышленности, энергетики, транспорта, сельского хозяйства и т.д.) на окружающую среду и ее компоненты, но такое воздействие можно минимизировать. Это вполне может привести к стабилизации состояния окружающей среды, а в совокупности с другими мероприятиями и мерами по охране окружающей среды к ее улучшению.
Отметим, что несмотря на давнюю историю становления и развития нормирования, как меры обеспечения охраны окружающей среды, экологическое нормирование остается далеким от совершенства; в доктрине экологического права оно до сих пор вызывает споры относительно правовой природы и сущности, правовых последствий установления нормативов в сфере охраны окружающей среды, их видовой и внутривидовой классификации.
Известно, что еще в дореволюционной России существовали зачатки экологического нормирования, выразившиеся в установлении санитарно-гигиенических запретов и ограничений (например, на сброс загрязнений в реки и каналы, на размещение «мертвечины» и мусора в не отведенных для этого местах и проч.). С развитием санитарного законодательства нормирование все больше приобретало характер самостоятельных санитарно-гигиенических общеобязательных правил поведения. Отсюда в советский период развитие правовой охраны окружающей среды в нашей стране осуществлялось, как правило, путем разработки общих санитарных мероприятий, создания и закрепления полномочий санитарных органов и совершенствования их полномо-
чий6, имеющее своей целью обеспечение охраны здоровья человека.
С развитием природоохранного законодательства применение нормативов в области охраны окружающей среды преследует цель и охраны здоровья человека, и охраны растительного и животного миров, сохранение генетического фонда для устойчивого развития хозяйственной деятельно-сти7. В период с 1938 г. по 1991 гг. активно устанавливаются нормативы содержания вредных веществ по водам, атмосферному воздуху и почве, а также физическому воздействию (шуму, вибрации).
В нашей стране уже к началу 90-х гг. XX в. счет шел на тысячи вредных веществ, по которым установлены концентрации. Для сравнения в зарубежных странах, которые стали внедрять систему нормирования в конце XIX в., пороговые концентрации вредных веществ были разработаны для нескольких десятков наиболее распространенных8.
Однако советский период развития отечественного законодательства оказался весьма непростым для становления и развития института нормирования в области охраны окружающей среды. Нормирование в основном сводилось к установлению санитарно-гигиенических нормативов, которые были весьма жесткими, что не позволяло на практике многим хозяйствующим субъектам их соблюдать. С принятием постановления ЦК КПСС и Совмина СССР от 29.12.1972 № 898 «Об усилении охраны природы и улучшении использования природных ресурсов» нормативы становятся разновидностью стандартов в области охраны окружающей среды9. Нормативы устанавливались органами здравоохранения, гидрометеорологии, госстандартизации и др. Как результат,— смешение понятий нормативов и стандартов в области охраны окружаю-
6 См.: Бринчук М. М. Правовая охрана атмосферного воздуха / Отв. ред. О. С. Колбасов. М: Наука, 1985. С. 27.
7 См.: Раздел IV «Нормирование качества окружающей природной среды» Закона РСФСР от 19.12.1991 № 20601 «Об охране окружающей природной среды» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 10. Ст. 457.
8 См.: Протасов В. Ф., Молчанов А. В. Экология, здоровье и природопользование в России. М.: Финансы и статистика, 1995. С. 235.
9 Сидоренко Г.И., Пинигин М.А., Зарубин Г. П. Закон СССР об охране атмосферного воздуха и очередные задачи гигиенической науки и практики // Гигиена и санитария. 1980. № 9. С. 5.
щей среды, трудности их правопонимания и правоприменения. Ученые все чаще стали говорить о необходимости развития не санитарно-гигиенического нормирования, а природоохранного нормирования, о разведении двух самостоятельных функций государственного управления — нормирования в области охраны природной среды и стандартизации.
Обострение экологических проблем, явившихся результатом роста масштабов производства и интенсивным использованием природных ресурсов, и развитием различных сфер хозяйственной деятельности, катастрофическое загрязнение атмосферного воздуха, почв, водных объектов, особенно в городах-промышленниках, и, как следствие, ухудшение здоровья населения в конце 80-х — начале 90-х гг. прошлого века, способствовали активному поиску компромиссных решений. В этой связи экологическое нормирование, как «компромисс, достигнутый между экономикой и экологией»10, получило свою самостоятельную правовую регламентацию в Законе РСФСР «Об охране окружающей природной среды» (1991 г.)11. Большая часть предусмотренных данным законом нормативов продолжала иметь санитарно-гигиеническую направленность и определяла показатели качества окружающей среды в аспекте ее безопасности для здоровья человека. Другие же касались деятельности хозяйствующих субъектов, устанавливали экологические ограничения и иные требования к источникам вредного воздействия, и имели своей целью и охрану окружающей природной среды, и охрану здоровья человека.
С учетом этого, по мнению ПетроваВ.В., система нормирования качества окружающей среды включала три группы нормативов: санитарно-гигиенические нормативы, производственно-хозяйственные нормативы (включающие в том числе технологиче-
ские, строительные, градостроительные правила, содержащие экологические требования) и комплексные нормативы (например, ПДН окружающей среды, нормы санитарных и защитных зон)12.
Крассов О.И., анализируя содержание института нормирования и нормативов в сфере охраны окружающей природной среды, подразделял нормативы на три основные группы (в зависимости от того, прямо или косвенно соблюдение требований, указанных в нормативах, должно обеспечить качество окружающей среды и здоровье населения): экологические, санитарно-гигиенические, строительные и градостроительные нормативы13.
БринчукМ.М., опираясь на действующее в период действия Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» законодательство и сформированный массив ГОСТов, устанавливающих требования по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды, в системе экологических нормативов и стандартов рассматривал: нормативы качества окружающей среды; нормативы предельно допустимого вредного воздействия на состояние окружающей среды; нормативы использования природных ресурсов; экологические стандарты; нормирование санитарных и защитных зон санитарно-защитные зоны, санитарно-защитные зоны ядерных объектов и зоны наблюдений, водоохранные зоны, округа санитарной (горно-санитарной) охраны)14.
Вопрос об отнесении экологических стандартов к нормированию в области охраны окружающей среды был актуален и на момент принятия ФЗ «Об охране окружающей среды» (2002 г.), поскольку, несмотря на самостоятельную правовую регламентацию государственной стандартизации, его ст. 19 (в первоначальной редакции), включала государственные стандарты и иные норма-
Петров В. В. Указ. соч. С. 198.
Закон РСФСР от 19.12.1991 № 2060-1 «Об охране окружающей природной среды» // Ведомости СНД и ВС РФ.
1992. № 10. Ст. 457. Далее — Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды». См.: Петров В. В. Указ соч. С. 199-200.
См.: Крассов О. И. Экологическое право. М.: «Дело». С. 278-300.
См.: Бринчук М. М. Экологическое право (право окружающей среды). М.: Юристъ, 1998. С. 287-309.
тивные документы в экологическое нормирование. Лишь в 2011 г., после внесения соответствующих изменений15 в ФЗ «Об охране окружающей среды», экологическое нормирование и государственные стандарты в области охраны окружающей среды были разведены. Подобный ход вполне оправдан, несмотря на то, что и нормирование, и государственные стандарты в области охраны окружающей среды, призваны определить некое обязательное правило поведения или правило-требование, направленные на обеспечение экологической безопасности. Однако, если экологическое нормирование и нормативы напрямую призваны обеспечивать качество окружающей среды и допустимый уровень воздействия на нее, служат ее (качества) критерием, то государственные стандарты действуют в этом направлении опосредованно (черед обязательные требования к продукции, работам, услугам, технологиям и проч.), являясь одним из способов обеспечения нормальной работы нормативов, они помогают обеспечивать это качество, минимизировать негативное воздействие на окружающую среду, способствуют стабилизации ее качества.
К моменту коренных преобразований в институте экологического нормирования система экологических нормативов с позиции ФЗ «Об охране окружающей среды» представлена неисчерпывающим перечнем. При этом законодатель не уточняет, какие именно виды нормативов отнесены им к «иным нормативам». Они могут устанавливаться как нормативными правовыми актами Российской Федерации, так и нормативными правовыми актами субъектов РФ. В науке экологического права к ним относят и санитарно-защитные зоны, и нормы применения агрохимикатов сельском хозяйстве, и нормативы остаточных количеств
химических веществ в продуктах питания и др. Также можно допустить, что законодатель умышленно пошел на установление неисчерпывающего перечня нормативов в области охраны окружающей среды, поскольку необходимость их установления может возникнуть при выявлении «новых проявлений негативного воздействия»16 на окружающую среду.
Отметим, что предоставление ст. 28 ФЗ «Об охране окружающей среды» субъектам РФ права устанавливать иные нормативы в области охраны окружающей среды вполне оправданно, т.к. именно здесь можно найти действенную точку «касания» в правовом механизме охраны окружающей среды, обеспечив минимизацию причиняемого вреда окружающей среде и сбалансированность интересов с учетом природных и при-родно-антропогенных особенностей региона, специфики антропогенной нагрузки на окружающую среду в местах проживания и хозяйственной и иной деятельности населения. Этот вопрос наиболее актуален для экологически неблагополучных городов, в которых действие только предусмотренных «традиционных» нормативов не справится с решением задач не только поддержания, но, прежде всего, улучшения качества окружающей среды в них. На таких территориях считаем целесообразным введение суммарного антропогенного норматива, в основе которого необходимо заложить допустимое экологическое состояние единой природно-социальной системы в городе.
В целом, несовершенства института экологического нормирования, а также задачи, поставленные Президентом РФ в рамках приоритетных направлений экологической политики, предопределили внесение изменений в ФЗ «Об охране окружающей среды»,
15 Федеральный закон от 19.07.2011 № 248-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с реализацией положений Федерального закона «О техническом регулировании» // СЗ РФ. 2011. № 30 (ч. 1). С. 4596.
16 Боголюбов С.А.Комментарий к Федеральному закону от 10 января 2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (постатейный): (в ред. ... от 30 дек. 2008г. ...) / С.А.Боголюбов, Н.И.Хлуденева. М.: Юстицинформ, 2009. С. 195.
начиная с 2014 года17. Часть из них уже действует в настоящее время (ведение требования о наилучших доступных технологиях (НДТ), категорийность объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду), а другая — применяется с 1 января 2019 г. При этом, как особо отметил Президент РФ в своем ежегодном Послании к Федеральному собранию 1 марта 2018 г., сроки перехода предприятий с «высокой категорией риска для окружающей среды» на наилучшие доступные технологии переноситься не будут, «с 2019 года на экологичные, наилучшие доступные технологии должны перейти 300 промышленных предприятий, а с 2021 г. это должны сделать все предприятия с высокой категорией риска для окружающей среды»18.
С 1 января 2019 г. система нормативов представлена: нормативами качества окружающей среды и нормативами допустимого воздействия на окружающую среду. При этом нормативы допустимых выбросов и сбросов устанавливаются для стационарных источников и рассчитываются для объектов I и II категории опасности. А технологические и технические нормативы разрабатываются на объектах I категории и устанавливаются на основе технологических показателей, не превышающих технологических показателей наилучших доступных технологий (НДТ), комплексным экологическим разрешением.
Последние годы понятие наилучших доступных технологий (ранее «наилучшие существующие технологии») стало широко употребляться в нашей жизни и экологическом праве, но не получало до недавнего времени должной правовой регламентации и распространения в силу различных при-
чин. С принятием Федерального закона от 21.07.2014 № 219-ФЗ понятие и особенности применения НДТ получили свое закрепление в ФЗ «Об охране окружающей среды» и, казалось бы, бескомпромиссную целевую установку Президента РФ на внедрение.
Однако при всех положительных характеристиках инструмента НДТ (ориентиры не только на предотвращение экологического вреда, но и его снижение; стимулирование экологически значимой деятельности хозяйствующих субъектов; комплексный и интегрированный подходы в осуществлении надзора и контроля производственной деятельности), получившего свою давнюю апробацию в зарубежных странах, имеются некоторые опасения сложности его реализации в нашей стране.
Это обусловлено рядом факторов правового, организационного, экономического и социального характера. Так, например, применение НДТ ориентировано на объекты негативного воздействия I категории, оказывающих значительное негативное воздействие на окружающую среду (производство кокса, добыча сырой нефти и природного газа, добыча и обогащение железных руд и руд цветных металлов, объекты по обеспечению электрической энергией определенной мощности, металлургическое производство и др.)19. В сравнении с другими объектами негативного воздействия объектов I категории в целом по стране меньше, чем объектов II, III, IV категории, при этом большая часть предприятий, оказывающих значительное воздействие на окружающую среду, имеют изношенные производственные фонды, устаревшее оборудование и технологии. На их соответствие НДТ необходимы колоссальные финансо-
17 См.: Федеральный закон от 21.07.2014 № 219-ФЗ (в ред. от 28.12.2017) «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2014. № 30 (Часть I). Ст. 4220.
18 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 01.03.2018 «Послание Президента Федеральному Собранию» // Российская газета. 2018. № 46. 2 марта.
19 В целом критерии, которые принимаются во внимание при присвоении категории объектам, установлены Правительством РФ, в частности учитывается отрасль производства на объекте, уровень токсичности производства, наличие канцерогенных и мутагенных свойств, класс опасности отходов, использование атомной энергии и прочее. См.: Постановление Правительства РФ от 28.09.2015 № 1029 «Об утверждении критериев отнесения объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, к объектам I, II, III и IV категорий» // СЗ РФ. 2015. № 40. Ст. 5566.
вые затраты. Немаловажным является само отношение хозяйствующего субъекта к проблеме, его намерение соблюдать новые правила, это осложняется общим снижением за последние десятилетия уровня производственной дисциплины.
Несмотря на наличие в ФЗ «Об охране окружающей среды» ст. 17, которая предусматривает меры государственной поддержки хозяйственной и (или) иной деятельности, осуществляемой в целях охраны окружающей среды, полной практической реализации нормы закона в этой части до сих пор не получили, что отражается на реальной заинтересованности и стимуле хозяйствующих субъектов работать в направлении снижения негативного воздействия на окружающую среду.
Кроме того, закон, как и прежде, допускает возможность «отсрочки» достижения нормативов на период выполнения плана мероприятий по охране окружающей среды или на период реализации программы повышения экологической эффективности, называя ее сегодня «временно разрешенными выбросами». В этом случае значимость НДТ и роль нормирования сводится к минимуму.
Однако законодатель постарался не допустить прежних ошибок, когда временные согласованные нормативы «перерастали» в постоянные. С учетом изменений ФЗ «Об охране окружающей среды» (ст. 16.3) в целях стимулирования хозяйствующих субъектов к проведению мероприятий по снижению негативного воздействия на окружающую среду и внедрению НДТ при исчислении платы за негативное воздействие на окружающую среду к ставкам такой платы предусматриваются коэффициенты, в том числе повышенные за нарушение сроков «перехода» на снижение негативного воздействия. В этом случае только практика покажет эффективность «меры стимулирования», насколько хозяйствующему субъекту будет невыгодно платить по повышенным коэффициентам, а выгодно принимать меры по охране окружающей среде.
Отметим также, что, устанавливая кате-горийность объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, законодатель не учел реальной возможности выполнения некоторыми субъектами обязательных требований перехода на НДТ, установки автоматизированных систем учета вредных веществ и т.п. В основном, это касается муниципальных объектов (например, котельных), которые обеспечивают социальные нужды населения в городах, а в бюджетах поселений денежные средства на такие мероприятия изыскать практически невозможно.
Кроме того, ФЗ «Об охране окружающей среды» претворяет в жизнь давнюю идею для нашей страны — выдачу комплексных экологических разрешений. Этот инструмент давно имеет положительных опыт своей реализации в зарубежных странах, служит важным средством обеспечения охраны окружающей среды с учетом различных условий эксплуатации объекта, отражающих как сами требования и условия производственного процесса, так и той конкретной местности, в которой функционирует объект.
Таким образом, мы видим, что значение экологического нормирования и нормативов в области охраны окружающей среды за последние годы претерпело существенные изменения, признается важность нормирования как правового инструмента не только сохранения благоприятной окружающей среды, но и снижения негативного воздействия деятельности человека на окружающую среду. Этому способствует изменение системы экологических нормативов с ориентиром на НДТ и комплексные экологические разрешения. Однако само по себе закрепление соответствующих изменений на уровне федерального закона еще не является показателем эффективной работоспособности новой системы нормативов и нормирования в сфере охраны окружающей среды. Необходим ряд дополнительных мер (как организационно-правового, так и экономико-социального характера), способствующих их адаптации в нашей стране.
Библиографический список
1. Боголюбов, С. А. Комментарий к Федеральному закону от 10 января 2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (постатейный): (в ред. ... от 30 дек. 2008 г. ...) [Текст] / С. А. Боголюбов, Н. И. Хлуденева.— М.: Юстицинформ, 2009.— 528 с.
2. Бринчук, М. М. Правовая охрана атмосферного воздуха / Отв. ред. О. С. Колбасов [Текст] / М. М. Бринчук.— М: Наука, 1985.— 174 с.
3. Бринчук, М.М.Экологическое право (право окружающей среды) [Текст] / М.М.Брин-чук.— М.: Юристъ, 1998. 688 с.
4. Бринчук, М.М., Колбасов, О. С. Нормирование как правовая мера охраны окружающей среды [Текст] / М. М. Бринчук, О. С. Колбасов // Советское государство и право.— 1987.— №3.— С. 72-80.
5. Крассов, О. И. Экологическое право: Учебник [Текст] / О. И. Крассов.— М.: Дело, 2001.— 768 с.
6. Петров, В. В. Экологическое право России. Учебник для вузов [Текст] / В. В. Петров.— М.: Издательство БЕК, 1995.— 557 с.
7. Протасов, В.Ф., Молчанов, А.В.Экология, здоровье и природопользование в России [Текст] / В. Ф. Протасов, А. В. Молчанов.— М.: Финансы и статистика, 1995.— 528 с.
8. Сидоренко, Г.И., Пинигин, М.А., Зарубин, Г. П. Закон СССР об охране атмосферного воздуха и очередные задачи гигиенической науки и практики [Текст] / Г.И.Сидоренко, М. А. Пинигин, Г. П. Зарубин // Гигиена и санитария.— 1980.— № 9.— С. 5-10.
