CC BY
73
ЭКОЛОГИЗАЦИЯ КАК ПУТЬ РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА (ПО ИТОГАМ ПРОШЕДШЕГО ГОДА ЭКОЛОГИИ)
УДК 349.6
С.А. Боголюбов
ПРАВО И СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РОССИИ
Введение: актуальность задач правового регулирования стратегического планирования обусловлена уяснением соотношения законов природы, ростом стихийных природных бедствий и техногенных катастроф, турбулентностью международных отношений. Ориентирование общества на долгосрочные действия обусловливает рассмотрение особенностей, факторов, инструментария планирования экологического развития, соотношения с другими направлениями развития России. Цель: исследование значимости правового регулирования стратегического планирования для предупреждения деградации и восстановления природных ресурсов и объектов. Методы: использованы методы частнонаучного (специально-юридического, формально-юридического, сравнительно-правового) инструментария. Результаты: выявлено, что правовое регулирование стратегического планирования может быть успешным на основе экологических, демографических, социальных, экономических, политических прогнозов, использования данных статистики, экономической оценки природно-антропогенных объектов, предвидения воздействия на окружающую среду хозяйственной деятельности. Выводы: в природной сфере, исходя из ответственности перед нынешним и будущими поколениями, целесообразно восстанавливать планирование, придавая ему стратегический характер с применением государственной, общественной экологической экспертизы, возвращением в законодательство муниципального экологического контроля, внедрением стратегической экологической оценки.
Ключевые слова: охрана окружающей среды; природопользование; экологическая безопасность; правовое регулирование; прогнозирование; законодательство.
S.A. Bogolyubov
LAW AND STRATEGIC PLANNING OF ECOLOGICAL DEVELOPMENT OF RUSSIA
Background: the urgency of the tasks of the legal regulation of strategic planning is due to the clarification of the correlation between the laws of nature and human laws, the
© Боголюбов Сергей Александрович, 2018
Доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, заведующий отделом экологического законодательства (Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации)
© Bogolyubov Sergei Aleksandrovich, 2018
Doctor of Law, Professor, honored worker of science of the Russian Federation, Head of Environmental Legislation department (Institute of legislation and comparative law under the government of the Russian Federation) 161
growth of natural disasters and man-made disasters, and the turbulence of international relations. Orientation of society to long-term actions causes consideration of features, factors, tools for planning of ecological development, correlation with other directions of Russia's development. Objective: the author of the article intends to study the importance of legal regulation of strategic planning to prevent degradation and restoration of natural resources and objects. Methodology: in doing the article the following methods of research were used: the methods of private-science (special-legal, formal-legal, comparative-legal) tools. Results: the conducted research revealed the fact that the legal regulation of strategic planning can be successful on the basis of ecological, demographic, social, economic, political forecasts, the use of statistical data, the economic evaluation of natural anthropogenic objects, and the anticipation of the environmental impact of economic activity. Conclusions: in the natural sphere, proceeding from the responsibility before present and future generations, it is expedient to restore planning, giving it a strategic character with the application of state, public environmental expertise, the return to the legislation of municipal environmental control, the introduction of strategic environmental assessment.
Key-words: environmental protection; environmental management; envi-ronmental security; legal regulation; forecasting; legislation.
Экологическое развитие Российской Федерации для достижения поставленных целей предполагает набор организационных, экономических, юридических средств, в т.ч. стратегическое планирование, опирающееся на них и выросшее из необходимости планирования в области охраны окружающей среды как постоянного и важного элемента ее экономического механизма; в настоящее время повышается внимание общества к вопросам правового регулирования плановых начал, перспектив охраны природы.
Угасание и отступление постулатов планирования, скептицизм к стратегическому планированию можно объяснить провозглашенным 30 лет назад уходом от преимущественно командных, административных средств управления, восстановлением, наращиванием рыночных механизмов, поддержкой неуправляемой конкуренции, свободы предпринимательской, иной не запрещенной законом экономической деятельности.
Хотя планирование как институт (или категория) экономического механизма охраны окружающей среды в условиях восстановления частной собственности, увеличения разрыва в способах, размерах накопления капитала не присутствует прямо в экологическом законодательстве, сопутствующие им плановые мероприятия не сходят с повестки дня по мере ухудшения глобальной, континентальной и региональной экологической ситуации, надвигающегося передела Мирового океана, минеральных, и других природных ресурсов.
Многообразны научно-теоретические и прикладные исследования планирования в сфере экологии, участия в нем права, где подробно, профессионально рассматриваются понятие, значение, правовая сущность, формы, состояние, потребности правового регулирования планирования в сфере экологии [1, с. 282-283; 2, с. 486; 3, с. 6-8].
Актуализация задач стратегического планирования экологического развития обусловливается постепенным уяснением обществом соотношения законов природы и человека, ростом стихийных природных бедствий и техногенных катастроф, а также принятием, внедрением в практику положений Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в
Российской Федерации»1, в котором раскрываются предмет, принципы, система, участники, документы стратегического планирования, разрабатываемые в рамках целеполагания, прогнозирования, программирования на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.
Реализация ряда подзаконных федеральных, региональных и муниципальных актов вполне может проецироваться на экологическое развитие обширных территорий, освоение природных богатств, придание устойчивости, предсказуемости, стимулированию планирования.
Месту стратегического планирования экологического развития среди других видов планирования, его правовому обеспечению посвящено немало работ [4, с. 11-15; 5, с. 351-359]; детально проработанное законодательство о стратегическом планировании позволяет (как обычно, не без научных соображений о его неполноте и пожеланий о дополнении) систематизировать положения о его использовании по самым различным, важнейшим направлениям в экологической сфере; нередко стратегическое планирование в сфере экологии выводится из направлений, задач и принципов государственной экологической политики, которая в свою очередь конкретизируется в документах стратегического планирования [6, с. 58-60; 7, с. 24-29; 8].
Стратегическое планирование в сфере экологии остается весьма проблематичным, требуя продолжения обсуждения ввиду турбулентности международных отношений, мирового финансово-экономического кризиса, падения уровня защиты природы, но инициируется ориентированием общества на долгосрочные действия, уходом от краткосрочных проектов, повышением авторитета права. Экологическим вопросам, как свидетельствуют социологические опросы граждан, анализ обращений к Президенту РФ, к Уполномоченному по правам человека РФ, в Совет при Президенте РФ по вопросам прав граждан и развития гражданского общества, отдается приоритет. Они отодвигаются на задний план, по сравнению с более актуальными для населения проблемами. Именно сейчас законодатель должен обратить внимание на регулирование планирования и стратегии в сфере экологии.
Большинство аспектов этого феномена нуждается в более тщательном рассмотрении: среди них — исторический обзор законодательного регулирования планирования экологического развития с прицелом на долгосрочную перспективу, факторы и инструментарий такого планирования, в т.ч. в соотношении с другими направлениями развития Российской Федерации через призму правового сопровождения.
Еще в Законе РСФСР от 27 октября 1960 г. «Об охране природы в РСФСР» в ст. 14 «Планирование использования природных богатств (ресурсов)»2 предусматривались следующие обязанности планирующих и хозяйственных органов:
учитывать взаимную связь подлежащих охране объектов природы и ресурсов с тем, чтобы эксплуатация одних ресурсов не наносила ущерб другим;
при использовании восполнимых природных ресурсов предусматривать не только удовлетворение текущих нужд страны, но и сбережение и возобновление этих ресурсов на основе расширенного воспроизводства;
регулярно в плановом порядке предусматривать и выделять ассигнования и другие материальные средства для работ по охране и воспроизводству природных богатств;
1 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 26, ч. I, ст. 3378; 2018. № 1, ч. I, ст. 91.
2 См.: Ведомости ВС РСФСР. 1960. № 40, ст. 586 (утратил силу).
не допускать сокращения площади полезных естественных угодий (лесов, лугов, водоемов), если на их месте не создаются более ценные угодья или предприятия, транспортные пути и населенные пункты;
при проектировании и осуществлении промышленного, транспортного, коммунального и других видов строительства обеспечивать максимальное сохранение ценных природных объектов3.
Тридцатилетнее действие этого Закона показало как правильность, перспективность планового экологического развития страны, так и некоторый утопизм (наивность? идеализм?) тогдашних проектировщиков, не подкрепивших верные замыслы соответствующими механизмами обеспечения исполнения.
В Законе РСФСР от 19 декабря 1991 г. «Об охране окружающей природной среды»4 в преамбуле и среди 6 основных принципов охраны среды понятие «планирование» не предусматривалось, но в компетенцию республик, автономной области, автономных округов, краев, областей, органов местного самоуправления включались планирование охраны окружающей природной среды, использование природных ресурсов, финансирование и материально-техническое обеспечение экологических программ (ст. 8-10).
Согласно ч. 1 ст. 17 Закона от 19 декабря 1991 г. планирование мероприятий по охране окружающей природной среды и природопользованию осуществляется в составе программ, прогнозов социально-экономического развития на основе государственной экологической программы, с учетом природоресурсного потенциала отдельных регионов. Показательно, что авторы комментария указанной статьи (кандидаты экономических наук — работники Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ) не обмолвились о предусмотренном этой нормой планировании, сосредоточившись на финансово-кредитном механизме природопользования, поскольку комментарий составлялся через 2 года после принятия Закона — в разгар ваучерной приватизации и залоговых аукционов [9, с. 47-49].
О планировании в сфере охраны окружающей среды говорится в нормах действующего Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (в ред. от 31 декабря 2017 г.)5Я свидетельствующих о привлечении внимания к этому существенному элементу правового регулирования экологического развития. Среди 22 основных принципов охраны окружающей среды предусматриваются:
презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности;
учет природных и социально-экономических особенностей территорий при планировании и осуществлении хозяйственной и иной деятельности;
обеспечение сочетания общего и индивидуального подходов к установлению мер государственного регулирования в области охраны окружающей среды, применяемых к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим хозяйственную и (или) иную деятельность или планирующим осуществление такой деятельности (ст. 3);
установление лимитов на выбросы и сбросы допускается только при наличии планов снижения выбросов и сбросов, согласованных с органами исполнитель-
3 См.: Ведомости ВС РСФСР. 1960. № 40, ст. 586 (утратил силу).
4 См.: Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 10, ст. 457 (утратил силу).
164 5 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 2, ст. 133; 2018. № 1, ч. I, ст. 87.
ной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды (ч. 3 ст. 23);
государственный учет объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, проводится в целях государственного регулирования природоохранной деятельности, а также текущего и перспективного планирования мероприятий по снижению негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности (ч. 1 ст. 69);
научные исследования в области охраны окружающей среды проводятся в целях, в т.ч. разработки концепций, научных прогнозов и планов сохранения и восстановления окружающей среды (ч. 2 ст. 70);
выполнение планов, мероприятий по охране окружающей среды, их осуществление и проверка неоднократно предусматривались в нормах Закона «Об охране окружающей среды» (ст. 66 и др.), что свидетельствует о непреходящем значении плановых начал в экологии.
Ряд стратегических плановых предпосылок экологического развития носит наднациональный характер, охватывается международными договорами РФ, предусматривающими сохранение климата, озонового слоя Земли, особо ценных, редких, исчезающих видов животных и растений, оказание помощи при стихийных бедствиях, предупреждение трансграничных загрязнений вод и атмосферного воздуха, запрещение испытаний ядерного оружия на земле, под водой и в воздухе, воздействия на природу через погодные условия.
Дальновидное стратегическое планирование весьма востребовано в области предупреждения деградации природных ресурсов, поскольку запрещается деятельность, последствия которой непредсказуемы для окружающей среды и где человечество в состоянии предугадать свое будущее. Регулирование стратегического планирования в сфере экологического развития Российской Федерации представлено рядом концептуальных документов и актов, составляющих идеологию охраны окружающей среды, определяющих экологическую политику и экологическое развитие России; каждый из них может быть охарактеризован временем и обстоятельствами подготовки, обсуждения, принятия, уровнем реализации, заслуживающими научного рассмотрения, оценки, учета практикой.
Середина 1990-х гг. отмечена увлечением концепциями устойчивого развития, пришедшими с международной встречи в Рио де Жанейро в 1992 г. с участием вице-президента России А. В. Руцкого, министра природных ресурсов и охраны окружающей среды РФ В.И. Данилова-Данильяна, член-корреспондента РАН О.С. Колбасова. Был принят Указ Президента РФ от 4 февраля 1994 г. «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития»6.
За прошедшие десятилетия стала понятной необходимость включения в устойчивое развитие экономического, социального, экологического аспектов. Была защищена докторская диссертация по специальности 12.00.06, термин «устойчивое развитие» сопровождает федеральные законы об охране окружающей среды, о животном мире, об охране атмосферного воздуха, Лесной кодекс, Водный кодекс, Земельный кодекс, иные законы, а также многочисленные подзаконные акты. Поддержанное в администрации Президента РФ А.В. Яблоковым, Советом Безопасности РФ понятие вошло в научный оборот но по ряду оценок
6 См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1994. № 6, ст. 436. Указом Президента РФ от 19 апреля 2017 г. признан утратившим силу. 165
теряет свою актуальность ввиду разбалансировки международной обстановки, различного отношения к нему развитых и развивающихся стран.
К 10-летию Рио и симпозиуму в Иоганнесбурге (ЮАР) распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2002 г. № 1225-р одобрена Экологическая доктрина Российской Федерации на 2003-2005 годы, ставшая, в свою очередь, программным, цитируемым документом; 28 октября 2003 г. министр природных ресурсов РФ утвердил План действий по ее реализации, согласованный с Минэкономразвития, Минфином, Минэнерго, Минтрансом, Минобороны, Минатомом, МЧС, Минпромнауки России.
30 апреля 2012 г. Президент РФ подписал Основы федеральной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 г. в соответствии с п. «е» ст. 71 Конституции РФ; в их продолжение в декабре того же года Правительством РФ принято Постановление о порядке их реализации.
В указанных документах использовалась апробированная на каждый текущий момент эколого-правовая терминология, актуализировались стоящие перед обществом природоохранные проблемы, учитывалась встроенность России в современную международную систему; в них не делалось концептуальных различий между «охраной окружающей среды» и «экологической безопасностью», волновавших когда-то российское научное сообщество. Наряду с указанными программными документами стратегического характера принимались федеральные законы, иные акты, служащие средствами экологического развития, отражающие его направления.
Анализ данных документов свидетельствует, с одной стороны, о постепенном совершенствовании российского правового регулирования стратегического планирования, а с другой — о некотором топтании на месте, если не считать добавления новомодных слов, понятий — «предосторожность», «наилучшие доступные технологии», удаления из законодательства экологического муниципального контроля. В документах стратегического характера постоянно подчеркивается необходимость совершенствования нормативно-правовой базы с перечислением соответствующих известных задач, целей, принципов.
Стратегия экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 г., утвержденная Указом Президента РФ от 19 апреля 2017 г. № 1767, включает критическую оценку текущего состояния, вызовы, угрозы, цели, основные задачи, приоритетные направления и механизмы реализации государственной политики в сфере обеспечения экологической безопасности, считающей ее составной частью общей безопасности России. Для инвентаризации правовых установок в стратегических документах, регулирующих планирование экологического развития, целесообразно остановиться на ее положениях, относящихся к рассматриваемой теме. В Стратегии предусматриваются следующие приоритетные направления:
совершенствование законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования, а также институциональной системы обеспечения экологической безопасности (п. 26);
проведение стратегической оценки проектов и программ развития Российской Федерации, макрорегионов, субъектов РФ, муниципальных образований, оценки воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, а также экологической экспертизы и экспертизы проектной документации,
166
7 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2017. № 17, ст. 2546.
экспертизы промышленной безопасности, реализации стратегий сохранения редких и исчезающих видов растений, животных и других организмов (п. 27);
перечень индикаторов состояния экологической безопасности, уточняемый в процессе развития нормативно-правовой базы РФ в области охраны окружающей среды и природопользования (п. 30); осуществление Федеральным Собранием в рамках своих конституционных полномочий законодательного регулирования в сфере экологической безопасности и мерах по ее укреплению (п. 37).
Утверждение, легализация Стратегии экологической безопасности предполагает включение ее в актуализируемую систему всей безопасности России в соответствии с Указом Президента РФ от 31 декабря 2015 г. № 683«О стратегии национальной безопасности Российской Федерации», взаимодействие и увязку их положений8.
Принятие Стратегии экологической безопасности как документа стратегического планирования экологического развития реанимирует давнюю дискуссионную научную и практическую проблему соотношения охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, в т.ч. в связи изложением в тексте Стратегии то одного, то другого в качестве синонимов, а также с представлением Минприродой России в Правительство РФ результатов оценки достижения оптимальных значений показателей состояния экологической безопасности, представлением Правительством РФ Президенту РФ ежегодного доклада о состоянии экологической безопасности и мерах по ее укреплению, Секретарем Совета Безопасности РФ ежегодного доклада о состоянии национальной безопасности государства Президенту РФ; и это наряду с подготовкой и распространением ежегодного государственного доклада о состоянии и об охране окружающей среды в соответствии с ст. 5 Федерального закона от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды».
Многое будет зависеть от реализации Стратегии на местах. В муниципальных образованиях Свердловской и ряда других субъектов РФ Уральского федерального округа оперативно разработаны и утверждены планы мероприятий по реализации Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на их территориях до 2025 г., размещенные на официальных сайтах, опубликованные в газетах. В планах предусматриваются:
санитарная очистка, сбор и вывоз твердых коммунальных отходов, выявление несанкционированных свалов ТКО и их ликвидация, организация мероприятий по охране и воспроизводству лесов, массовых акций по очистке и благоустройству территорий населенных пунктов, водоохранных зон, колодцев, реализация соглашений о взаимодействии между Министерством природных ресурсов и экологии области и администрацией муниципального образования;
реконструкция, капитальный ремонт гидротехнических сооружений (находящихся в муниципальной собственности), строительство систем питьевого водоснабжения в населенных пунктах (отнесенных к территориям риска по качеству питьевой воды), обустройство родников, самоизливающихся скважин, зон санитарной охраны источников хозяйственно-питьевого водоснабжения в соответствии с проектами;
экологизация образовательных программ, развитие дополнительного образования, воспитание школьников и студентов, обеспечение населения достоверной
8 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2016. № 1, ч. 2, ст. 212.
167
информацией об экологической ситуации в регионе, экологическое просвещение населения через СМИ;
формирование у населения мотивации к сохранению и укреплению здоровья, здоровому образу жизни, созданию и внедрению стимулов к сохранению гражданином своего здоровья, развитие физической культуры, спорта, туризма.
В графах планов «Результат мероприятия» указаны «улучшение», «поддержание», «предотвращение», «содействие», «снижение», «воспитание», «пропаганда», «привлечение», «формирование», «осуществление», «обеспечение»: хотя эти документы и предполагают «стратегию», имея неконкретный характер, но мало что добавляют к реализации экологической политики. Из 401 предусмотренных в Год экологии экологических мероприятий федерального масштаба, некоторые носят декларативный характер, не имеют сроков осуществления, определенных параметров, индикативных показателей, затрудняющих подведение итогов.
Правовое регулирование стратегического планирования экологического развития России зависит от ряда факторов. Поскольку речь идет об отношениях «общество — природа (окружающая природная среда)», первостепенное значение имеют естественные факторы экологического развития, обусловленные положением и состоянием планеты Земля. Это — космический (солнечная активность, озоновый слой, кометы, метеориты, космические излучения), климатический (погода, осадки, температура, ветры), геологический (строение и эволюция земной коры, структура и свойства горных пород, сели, цунами) факторы развития.
Человечество пытается познать эти глобальные естественные процессы, а право приблизиться к влиянию на общественные отношения в масштабе континентов, всего земного шара, что зависит не только от осознания экологической
О О
о опасности, договоренностей этносов, но и от научных познаний, технического ¿г потенциала мирового сообщества. Природные условия развития отражаются ~ на степени исчерпаемости, возобновляемости экологических систем, ландшаф-2 тов, других природных ресурсов, где воздействие права на общественные от-| ношения усиливается в связи с его модернизацией, растущими возможностями | научно-технического прогресса, постиндустриального развития, но не должно £ фетишизироваться.
| Стратегическое планирование в области экологического развития находится
| в тесной связи с другими аспектами развития Российской Федерации, предусмо-2 тренными в п. «е» ст. 71 Конституции РФ, которые также становятся своеобраз-° ными факторами стратегического планирования экологического развития, его « подпирающими, обеспечивающими его посредством права. | К государственному развитию можно отнести реализацию провозглашенно-
| го в России федеративного государства с республиканской формой правления. ° Правовое государство служит гарантией верховенства природоохранных, при-
0 родоресурсных законов, соблюдения ценностей экологических прав каждого, § балансировки природопользования и охраны окружающей среды, неизменно
1 вступающих в противоречие друг с другом. Правовое государство, его устрой-| ство, режим могут способствовать экологическому развитию, в т.ч. через сдерживание как негативного поведения природопользователей, так и излишней регламентации хозяйственной (предпринимательской) деятельности [10; 11, с. 94-99; 12, с. 37-43].-
Основным фактором (и конкурентом) экологии становится экономическое развитие, где рациональное использование природных ресурсов одновременно 168 служит стимулом его позитивной устойчивости, но и зачастую противостоит
экономическим интересам, затратам на предупреждение деградации, на восстановление окружающей среды, поскольку охрана природной среды, с одной стороны, и достижение максимального дохода, прибыли от эксплуатации природных ресурсов, с другой, вступают в заведомый, трудно разрешаемый конфликт, преодоление которого становится стратегической задачей.
Известны дискуссии между высшими судами РФ по вопросу толкования и применения Постановления Правительства РФ от 28 августа 1992 г. № 632 «Об утверждении порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды»9, выразившиеся в позициях, постановлениях Конституционного Суда РФ от 10 декабря 2002 г. и Верховного Суда РФ от 12 февраля 2003 г.
Согласно позициям Конституционного Суда РФ в качестве одного из основных принципов лесного законодательства закреплен принцип платности использования лесов, а основания (критерии) исключений из этого принципа могут быть предусмотрены законодателем не иначе как при соблюдении требований экономической обоснованности, баланса частных и публичных интересов и во всяком случае не должны вызывать сомнения с точки зрения справедливости и соразмерности соответствующих льготных условий природопользования. С государства не снимается его конституционная ответственность за сохранение природы и оно не освобождается от обязанностей препятствовать причинению избыточного вреда окружающей среде, минимизировать экологические риски.
Столкновение экономики и экологии отодвигает исполнение одобренной программы социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. Попытки преодоления антагонистического противоречия между экологическим и экономическим развитием страны определяют стратегическое планирование многоуровневой государственной российской экологической политики, включающей федеральный, региональный, местный уровни, представляющие их органы публичной власти, общественные объединения, граждан, иные звенья гражданского общества [13, с. 48-58; 14, с. 189-201].
Фактором стимулирования рациональности и одновременно ограничений безудержного потребления природных ресурсов является включение охраны окружающей среды в социальное развитие общества, в политику, направленную на создание условий достойной жизни и свободного развития человека. Благоприятная природная среда содействует возникновению атмосферы добра и справедливости, служит базисом здоровья, труда, отдыха, природного благополучия людей, является существенным слагаемым их защищенности, придавая государству, ставящему, реализующему задачи их обеспечения каждому, подлинно социальный характер, предполагающий свободное бесплатное пребывание в лесах для сбора грибов, орехов, ягод, рекреационных целей, публичные земельные и иные сервитуты, общее водопользование [15, с. 177-181; 16].
Культурное развитие Российской Федерации включает создание особо охраняемых природных территорий, имеющих исключительную культурную, историческую ценность, — национальные парки, заповедники, памятники природы и культуры, воспитывающие чувство любви к Отечеству, к родному краю. Поощряется деятельность, способствующая экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию с соответствующими правовыми режимами.
9 См.: Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1992. № 10, ст. 726 (утратило силу).
169
В федеральных и региональных законопроектах, в модельном законе СНГ об экологической культуре она понимается как наследуемый опыт жизнедеятельности человека и его взаимодействия с окружающей средой, способствующий здоровому образу жизни, устойчивому социально-экономическому развитию, экологической безопасности человека, государства, общества. Планируются стратегические направления, формы повышения экологической культуры граждан: создание моделей экологического воспитания и обучения на территории населенного пункта, микрорайона, на базе ООПТ, общественные экологические лектории, открытые университеты, экологические просветительские полигоны, летние практикумы учащихся и студентов в местах массового отдыха населения, конкурсы произведений на экологическую тематику.
Стратегическое планирование экологического развития Российской Федерации, нуждается в таком, закрепляемом в праве инструментарии, как прогнозирование, которое становится непременным, своеобразным обязательными фактором будущей деятельности, поскольку субъектам правотворчества и правоприменения необходимо предвидеть последствия интенсификации природопользования, изменений окружающей среды от антропологического воздействия.
В Основах государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года, в Экологической доктрине РФ предусматривается учет государственных прогнозов социально-экономического развития, который должен приводить к тому, чтобы выделять в плановом порядке ассигнования для природоохранных работ; не допускать сокращения площади полезных естественных угодий, если на их месте не создаются необходимые обществу предприятия, транспортные пути, населенные пункты; обеспечивать при осуществлении промышленного, коммунального строительства максимального сохранения ценных природных объектов.
Среди требований к разработке нормативов в области охраны окружающей среды в ст. 20 Закона «Об охране окружающей среды» предусматриваются оценка и прогнозирование экологических, социальных, экономических последствий применения нормативов. Прогнозирование эколого-правового развития призвано учитывать взаимосвязь подлежащих охране объектов природы с тем, чтобы эксплуатация одних ресурсов не наносила ущерб другим; предусматривать не только удовлетворение текущих нужд страны при использовании восполнимых природных ресурсов, но и их возобновление на основе расширенного воспроизводства [17; 18, с. 2-9].
Как может дальше развиваться правовое регулирование стратегического планирования экологического развития Российской Федерации при наличии концептуальных документов? Ответы могут быть разнообразными и многовекторными: можно пойти по пути наращивания соответственных концепций, доктрин, стратегий, основ и т.п. в сфере экологической безопасности наряду с охраной окружающей среды.
Можно предпринимать новые попытки создания «энциклопедического» всеобъемлющего закона в виде экологического кодекса либо точечного улучшения существующих способов правового регулирования стратегического планирования охраны окружающей среды, рационального использования природных ресурсов и обеспечения экологической безопасности, тем более, что год экологии отмечен внедрением дополнений законодательства об обращении отходов, о совершенствовании нормирования, охраны ООПТ [19].
Именно в природной сфере, исходя из ответственности перед нынешним и будущими поколениями за создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и благоприятную окружающую среду, для преодоления антагонизма и противоборства экономики и экологии, целесообразно восстанавливать в законодательстве планирование на новой, конкурентной основе, придавая ему стратегический характер с применением государственной и общественной экологической экспертизы, возвращением в законодательную ткань муниципального экологического контроля, внедрением международных рекомендаций о стратегической экологической оценке.
Если где и востребовано в настоящее время стратегическое планирование, то, представляется, более всего в области предупреждения деградации и восстановления природных ресурсов и объектов, где запрещена хозяйственная и иная деятельность, последствия воздействия которой непредсказуемы для окружающей среды.
Прежний элемент экономического механизма в виде планирования (исключенный из федерального закона) может восстанавливаться, но не механически, а в совершенно новом, более высоком качестве стратегического планирования с прицелом на дальнюю, не всем сразу ведомую сегодня перспективу на основе экологических, демографических, социальных, экономических, политических, иных прогнозов, использования данных объективной статистики, экономической оценки природно-антропогенных объектов, предвидения воздействия на окружающую среду любой хозяйственной деятельности [20, с. 49-52; 21, с. 21-31]. При этом законодательство не должно ограничиваться констатациями, декларациями, призывами. Его задача — регулирование, в частности закрепление в праве экономического механизма экологического развития, его элемен- — тов, методов воздействия на загрязнителей. Признание концепции, внедрение К доктрины, реализация стратегии посредством стратегического планирования р
а
в области экологии означает начало долгого, но перспективного пути с его взле- в
с
тами и падениями, учетом общественного мнения, воспитанием надлежащей | экологической культуры. У
—I
Библиографический список о
1. Панкратов Планирование природопользования // Экология. Юридический р энциклопедический словарь / под ред. С.А. Боголюбова. М.: Норма. 2000. 448 с. и
2. Экологический энциклопедический словарь. М.: Ноосфера. 1999. 438 с. с
3. Бринчук М.М. Планирование как правовая мера обеспечения
рационального й
природопользования и охраны природы // Астраханский вестник экологического об- д
разования. 2014. № 3. С. 5-17. |
4. Жаворонкова Н.Г., Агафонов В.Б. Правовые проблемы стратегического плани- * рования обеспечения экологической безопасности недропользования // Аграрное и ™ земельное право. 2015. № 9. С. 11-15. 22
5. Жаворонкова Н.Г., Шпаковский Ю.Г. Стратегическое планирование как основа ^ в достижении основных приоритетов национальной безопасности и устойчивого раз- 8 вития государства // Стратегия национального развития и задачи российской науки: сборник докладов Международной научно-практической конференции. М.: Проспект, 2016. С.351-359.
6. Буркин Д.О. Экологическая культура в государственных документах долгосрочного стратегического планирования // Общество и право. 2013. № 2. С. 58-60.
7. Выпханова Г.В., Жаворонкова Н.Г. Государственная экологическая политика и документы стратегического планирования // Экологическое право. 2016. № 3. С. 24-28.
8. Бабич М.Е. Государственная экологическая политика и стратегическое планирование // Экологический вестник России. 2017. № 11. С. 48-53.
9. Охрана окружающей природной среды. Постатейный комментарий к Закону России / под ред. В.П. Ворфоломеева, В.В. Петрова. М.: Республика, 1993. 224 с.
10. Раянов Ф.М. Правовое государство и современный мир. СПб.: Юридический центр-Пресс, 2012. 230 с.
11. Конин Н.М., Маторина Е.И., Мангушева Т.С. О правовых основах и особенностях государственного регулирования в сфере национальных отношений // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2017. № 3. С. 94-99.
12. Боголюбов СА. Охрана окружающей среды в условиях федеративного государства // Образование и право. 2017. № 2. С. 37-43.
13. Данилов-Данильян В.И. О соотношении правового и экономического аспектов в охране природы // Право и экология: материалы международной школы-практикума молодых ученых-юристов / отв. ред. Ю.А. Тихомиров, С.А. Боголюбов. М.: ИЗиСП, 2014. 382 с.
14. Государство и бизнес в системе правовых координат / В.Р. Авхадеев, С.Б. Баль-хаева, Ю.В. Боброва и др.; отв. ред. А.В. Габов. М.: ИНФРА-М, 2014. 320 с.
15. Абанина Е.Н. Ограничение пребывания граждан в лесах в целях обеспечения экологической безопасности // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2016. № 5. С. 177-181.
16. Бринчук М.М. Законы природы и общества: в 2 ч. М.: Юрлитинформ, 2015. 952 с.
17. Нецветаев А.Г. Планирование и прогнозирование охраны окружающей среды // Экологическое право: учебно-практическом пособие. М.: МЭСИ, 2006. 223 с.
18. Боголюбов СА. Главное — прогнозирование реализации экологической политики // Экологическое право. 2011. № 6. С. 2-9.
19. Бринчук М.М. Планирование как элемент эколого-правового механизма // Экологическое право. 2013. № 5. С. 6-14.
20. Жаворонкова Н.Г. Роль документов государственного стратегического планирования в обеспечении охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов // Вестник МГЮА им. О.Е. Кутафина. 2017. № 2. С. 42-52.
21. Боголюбов С А. Законы природы и законы общества // Государство и право. 2016. № 11. С. 21-31.
References
1. Pankratov I.F. Environmental Management Planning // Ecology. Legal encyclopedic dictionary. Under the editorship of S.A. Bogolyubov. M.: Norm, 2000. 448 p
2. Environmental Encyclopedic Dictionary. M.: Noosphere, 1999. 438 p.
3. Brinchuk MM. Planning as a Legal Measure to Ensure Rational Nature Management and Environmental Protection // Astrakhan Bulletin of ecological education. 2014. No. 3. 5-17 p.
4. Zhavoronkova N.G., Agafonov V.B. Legal Problems of Strategic Planning for Ensuring Environmental Security of Subsoil Use // Agrarian and land law. 2015. No. 9. 11-15 p.
5. Zhavoronkova N.G., Shpakovski G. Strategic Planning as the Basis in Achieving the Main Priorities of National Security and Sustainable Development of the State // The Strategy of National Development and the Tasks of Russian Science. Collection of reports of international scientific-practical conference. M.: Avenue, 2016. Р. 351-359 p.
6. Burkin D.O. Ecological Culture in State Documents of Long-term Strategic Planning // Society and law. 2013. No. 2. 58-60p.
7. Lipanova G.V., Zhavoronkova N.G. State Environmental Policy and Strategic Planning Documents // Environmental Law. 2016. No. 3. 24-28 p.
8. Babich M.E. State Ecological Policy and Strategic Planning // Ecological Bulletin of Russia. 2017. No. 11. P. 48-53.
9. Protection of the Natural Environment. Article-by-article commentary to the Law of Russia. Under the editorship of V.P. Vorfolomeeva, V.V. Petrov. M.: The Republic, M. 1993. 224 p.
10. Rayanov F.M. Constitutional State and the Modern World. Legal Center Press. SPb. 2012. 230 p.
11. ^nin N.M., Matorina E.I., Mangusheva T.S. About Legal Bases and Features of State Regulation in the Sphere of National Relations // Bulletin of SHUA. 2017. No. 3. 94-99 p.
12. Bogolyubov S.A.. Environmental Protection in a Federal State // Education and Law. 2017. No. 2. P. 37-43.
13. Danilov-Danilyan V.I. On the Correlation of Legal and Economic Aspects of Conservation // Law and Ecology: materials of an international school-workshop of young lawyers. Ed. Yu. A. Tikhomirov, S. A. Bogolyubov. M.: SISP, 2014. 382 p.
14. Government and Business in the System of Law Coordinates. V.R. Avkhadeev, S.B. Balaeva, Y.V. Bobrova, and others; edited by A.V. Gabov. M.: INFRA-M, 2014.
15. Abanina E.N. The Restriction of Stay of Citizens in Forests to Ensure Environmental Safety // Vesunik SSLA. 2016. No. 5. P. 177-181.
16. Brinchuk M.M. Laws of Nature and Society. In two parts. M. Yurlitinform 2015. 952 p.
17. Netsvetaev A.G. Planning and Forecasting of Environmental Protection // Educational-practical guide «Environmental Law». M.: MECI 2006. 223 p.
18. Bogolyubov S.A. The Main Thing is the Forecasting of the Implementation of Environmental Policy // Environmental law. 2011. No. 6. 2-9 p.
19. Brinchuk M.M. Planning as an Element of the Ecological and Legal Mechanism // Environmental law. 2013. No. 5. P. 6-14.
20. Zhavoronkova N.G. The Role of State Strategic Planning Documents in Ensuring Environmental Protection and Rational Use of Natural Resources // Bulletin of Moscow state law Academy im. After O. E. Kutafin. 2017. No. 2. P. 42-52.
21. Bogolyubov S.A. The Laws of Nature and the Laws of Society // State and Law. 2016. No. 11. P. 21-31.
т
УДК 349.4 н
о
5
Г.А. Волков I д
и
с
ПРУДЫ И ОБВОДНЕННЫЕ КАРЬЕРЫ, |
КТО СОБСТВЕННИК? ПРОДОЛЖЕНИЕ ДИСКУССИИ 1
§
Введение: в Водном кодексе РФ 2006 г. законодатель сохранил федеральную соб- •
ственность на большинство водных объектов. Исключение составляют пруды и об- ™
водненные карьеры, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего 22
на праве собственности субъекту РФ, муниципальному образованию, физическому ~
или юридическому лицу. Однако в нем не содержится определений терминов «пруд» 1 и «обводненный карьер», что создает проблемы в определении правового режима
© Волков Геннадий Александрович, 2018
Доктор юридических наук, профессор кафедры экологического и земельного права юридического факультета (МГУ имени М.В. Ломоносова); e-mail: gennadiv@mail.ru © Volkov Gennadiy Aleksandrovich, 2018
Doctor of Law, Professor of Environmental Law and Land Law department of the law faculty (Moscow state University named after M.V.Lomonosov) 173
