CC BY
5
УДК 351.824.1
СТРАТЕГ1ЧН1 ОР1СНТИРИ МОДЕРН1ЗАЦ11 СИСТЕМИ БЮДЖЕТНОГО КОНТРОЛЮ
®2018 НЕДБАЛЮК I. Р.
УДК351.824.1
Недбалюк I. Р. Стратепчш оркнтири модершзацп системи бюджетного контролю
Досл'/джено ключовi проблеми функцюнування системи бюджетного контролю в УкраЫ з огляду на недосконал'/сть нормативно-правого забез-печення бюджетного контролю та неузгоджен'/сть функцШ органе, в'/дпов'/дальних за зд'/йснення зовн/'шнього та внутр'/шнього бюджетного контролю. Рекомендовано вдосконалити 'шституцюнально-оргашзацшну систему бюджетного контролю за рахунок: створення вищого органу та п1дзв1тних йому п'/дрозд'/л'/в; посилення вертикально/ та горизонтально/ кооперацИм1ж органами бюджетного контролю р'/знихpienie; '/мпле-ментацИ ceimoeux стандарт'/в бюджетного контролю та децентрал/зацИорган'/в м/сцево/ влади у питаниях бюджетного контролю. Запропо-новано мехашзм зд'/йснення внутр'/шнього та зовн'/шнього бюджетного контролю в Укра/н/.
Кпючов\ слова: бюджетний контроль, орган бюджетного контролю, внутр'/шн'/й бюджетний контроль, зовн'/шн'/й бюджетний контроль. Рис.: 2. Б'/бл.: 8.
Недбалюк 1рина Роман/вна - асп'/рантка, викладач кафеди ф/нанс/в, Одеський нац/ональний економ!чний ун'/верситет (вул. Преображенська, 8, Одеса, 65082, Укра/на) E-mail: irina2011_§ukr.net
УДК351.824.1
Недбалюк И. Р. Стратегические ориентиры модернизации системы бюджетного контроля
Исследованы ключевые проблемы функционирования системы бюджетного контроля в Украине с учетом несовершенства нормативно-правого обеспечения бюджетного контроля и несогласованности функций органов, ответственных за осуществление внешнего и внутреннего бюджетного контроля. Рекомендовано усовершенствовать институционально-организационную систему бюджетного контроля за счет: создания высшего органа и подотчетных ему подразделений; усиления вертикальной и горизонтальной кооперации между органами бюджетного контроля разных уровней; имплемен-тации мировых стандартов бюджетного контроля и децентрализации органов местной власти в вопросах бюджетного контроля. Предложен механизм осуществления внутреннего и внешнего бюджетного контроля в Украине.
Ключевые слова: бюджетный контроль, орган бюджетного контроля, внутренний бюджетный контроль, внешний бюджетный контроль. Рис.: 2. Библ.: 8.
Недбалюк Ирина Романовна - аспирантка, преподаватель кафедры финансов, Одесский национальный экономический университет (ул. Преображенская, 8, Одесса, 65082, Украинаj E-mail: irina2011_§ukr.net
UDC351.824.1
Nedbalyukl. R. TheStrategicGuidelinesforModernization ofBudget Control System
The key problems of functioning of budget control system in Ukraine are explored, taking into consideration imperfection of the legal and regulatory provision of budget control and incoherence of functions of the bodies responsible for implementation of external and internal budget control. It is recommended to improve the institutional-organizational system of budget control by means of: creation of the supreme body and the subdivisions reporting to it; reinforcement of both vertical and horizontal cooperation between the budget control bodies of different levels; implementation of the world standards of budget control and decentralization of local authorities in matters of budgetary control. A mechanism for implementing the internal and external budget control in Ukraine is proposed. Keywords: budget control, budget control body, internal budget control, external budget control. Fig.: 2. Bibl.:8.
Nedbalyuk Irina R. - Postgraduate Student, Lecturer of the Department of Finance, Odesa National Economic University (8 Preobrazhenska Str., Odesa, 65082, Ukraine) E-mail: irina2011_§ukr.net
Виявлеш негативш тенденци збкьшення випад-шв незаконного та нещльового використання бюджетних кошпв та шших бюджетних право-порушень св^чать про низьку ефектившсть системи державного бюджетного контролю та в1дсутшсть в^дпов1дальносп за недотримання вимог i правил у бюджетнш сферь Особливо! актуальной це питан-ня набувае в умовах загострення сощально-еконо-мiчного та полiтичного становища в кра'М, коли для реалiзащi дiевоI полiтики нащонального економiчно-го розвитку уряд потребуе своечасно! та достовiрноI шформаци щодо розподку та виконання бюджету.
Питання функцюнування системи бюджетного контролю та можливостей ц вдосконалення вивчали
B. Андрющенко, I. Басанцов, Ф. Бутинець, I. Ващен-ко, М. Гупаловська, I. Дрозд, Н. Рубан, В. Шевчук,
C. Юрш та шш1 Однак доа, зважаючи на змшш реа-ли нащонально! економши, ця проблема залишаеться невирМеною та потребуе подальшого досмдження.
Метою статт е аналiз основних проблем реаль заци бюджетного контролю в Укра'М й напрацювання на цш основi методичних i практичних рекомендацш щодо визначення стратепчних орiентирiв модершзацп кнуючо! системи бюджетного контролю.
Серед стратепчних прюритеив модершзацп системи бюджетного контролю в Укра'М найпершим завданням мае бути вдосконалення законодавчого та нормативно-правового забезпечення ведення бюджетного контролю в Укра'М [2]. Хоча наразi в кра!-ш дiе понад 170 закошв та шших нормативних акив, як регламентують контрольну дiяльнiсть у фшансо-во-бюджетнш сфер^ бкьшкть з них, навпаки, лише ускладнюють процес бюджетного контролю [5, с. 45]. Зокрема, у ст. 113 Бюджетного кодексу Укра'ни (БКУ) встановлено, що органи Державно!' фшансово! ш-спекци здшснюють контроль за щльовим та ефектив-ним використанням кошпв державного та мшцевих бюджейв [1]. Цю норму також уточнено наказом Мь
шстерства фшансш Укра!ни «Про паспорти бюджет-них програм», де передбачено здшснення органами державно! аудиторсько! служби шд час проведення ревiзiй та перевiрок контролю за використанням коштiв державного бюджету, видкених на виконан-ня бюджетних програм, забезпечуючи встановлення факйв порушення законодавства [3].
Укра!нське законодавство мае й iншi прогали-ни. Насамперед те, що тривалий час поза державним фшансовим i бюджетним контролем залишалися [4]: формування i виконання дохiдноi частини бюджетiв уск рiвнiв; дiяльнiсть державних i комунальних тд-приемств, акцiонерних, холдингових компанш, iнших суб'ектiв господарювання, у статутному фондi яких б1льш як 50% акцш (часток, па!в) належить державi та суб'ектам комунально! власностi, а також шших пiдприемств, установ та оргашзацш, якi використо-вують державне та комунальне майно; цкьове вико-ристання коштiв, що залишаються в розпорядженш суб'ектiв пiдприемницькоi дiяльностi в разi надання !м податкових пкьг; формування i використання ко-шпв та майна державних цiльових фондiв.
З iншого боку, вiдповiдно до ново'! редакци Бюджетного кодексу, уповноважеш органи бюджетного контролю розробляють правила i стандарти прове-дення бюджетного контролю без взаемоузгодженос-й, що спричиняе дублювання робiт з боку контролю-ючих суб'ектiв та унеможливлюе формування едино!' ощнки роботи [6; 7, с. 20]. В^повкно, у процеа бюджетного контролю виконуеться подвшна робота, а результати здшснених процедур можуть вiдрiзняти-ся, знижуючи об'ектившсть висновкiв та рекоменда-цiй контролюючих органiв. Через це загострюеться необхкшсть узгодження вс1х найважливших скла-дових процесу такого контролю, чкко виокремивши коло суб'ектiв державного контролю та !х функци, iе-рархiю органiв i парламентського, i урядового контролю, а також форми к органiзацГí та коопераций
Отже, на наш погляд, потрiбно розробити та прийняти единий законодавчий акт стосовно бюджетного контролю, або суттево змшити та доповнити шнуючий Бюджетний кодекс Укра!ни. Оновлений документ повинен об'еднати в собi рiзнi норми з питань державного контролю:
+ окреслити понятiйний апарат, термiнологiю, принципи функцiонування, види, форми, методи, важелi та iнструменти бюджетного контролю, систему контролюючих оргашв та методику ощнки ефективноск бюджетного контролю.
+ регламентувати змкт i механiзм здшснен-ня бюджетного контролю зпдно з в^домими свiтовими практиками, ураховуючи розмеж-ування внутршнього та зовнiшнього контролю, а також принципи децентрал1заци в ходi його здiйснення;
+ формування едино! бази даних результайв контрольних заходiв та термiни й частоту оприлюднення шформащя щодо здiйснення бюджетного контролю в Укра!ш Водночас вважаемо, що сфокусуватися потрiб-но саме на особливостях оргашзаци процесу бюджетного контролю вiдповiдно до мiжнар одного досвку та формування органiзацiйно-економiчного мехашз-му ведення контролю в бюджетнш сферi, у тому числi внутршнього й зовшшнього, i з урахуванням вйчиз-няних тенденцiй до децентрал1зацИ та надiлення бкь-шими повноваженнями мiсцевих органiв контролю.
3 метою повнощнного виконання зовнiшнього бюджетного контролю з боку Рахунково! пала-ти (единий незалежний орган контролю) вона повинна виконувати повний попереднш, поточний i наступний контроль видатйв i доходiв бюджету вiдповiдно до дГ! бюджетних програм на центральному та мкцевому рiвнях. Для цього, на наше пере-конання, потрiбно сформувати/реформувати iснуючi контролюючi органи на мкцевих рiвнях таким чином, щоб !м можна було делегувати виконання зазначених функцiй на регюнальному та мiсцевому рiвнях. Це га-рантуватиме всеохоплююче та своечасне оперативне виконання зовшшнього контролю.
З огляду на незадовкьний рiвень бюджетно! дисциплiни в Укра!ни, одним iз головних питань у сферi зовшшнього бюджетного контролю вважаемо посилення вкповкальносй за незаконшсть дiй щодо формування, розподку та використання бюджетних кошйв. Для посилення дiевостi заходiв з виявлення факйв порушення бюджетних процедур у новому за-конодавчому акй слiд також зафiксувати:
+ можлившть застосування до порушникiв бюджетного законодавства фшансових санкцiй, якi передбачеш для iнших органiв державного фшансового контролю, що урiвнюе щ органи в повноваженнях стосовно впливовосй контролю;
+ передбачити для контролюючих оргашв, за-дiяних у бюджетному процеа (Мшштерства фiнансiв Укра!ни, Казначейства, Державно! аудиторсько! служби) в обов'язковому порядку надавати шформацш про ва факти притягнення до фшансово! та адмШстратив-но! вiдповiдальностi порушнишв бюджетного законодавства; + визначити такi бюджетш правопорушення як невиконання розпоряджень та порушення строкiв виконання розпоряджень Рахунково! палати в бюджетному процеа; невиконання постанов i висновкiв Рахунково! палати, ви-даних при виявленнi бюджетних порушень за результатами проведення перевiрок та ревiзiй; + посилити вкповкальшсть за повторне ско-ення правопорушень або за тяжшсть !х на-
следив, збкьшивши !! вiд адмiнiстративно! до кримшально! вiдповiдальностi без мож-ливост внесення для порушника застави або вГдшкодування за вчиненi неправомiрнi дГ!.
Враховуючи цi рекомендацГ!, пропонуемо реор-ганiзувати Рахункову палату Укра!ни, перетворивши !! у Вищий орган бюджетного контролю. До цього процесу слд залучити висококвалiфiкованих спещ-алiстiв Гнших органiв у сферi бюджетного та фшан-сового контролю - Державно! фшансово! iнспекцi!, Державно! казначейсько! служби, Мiнiстерства фГ-нанав та Державно! фГскально! служби Украши. При-чому головною функцГею ново! структури мае бути здГйснення державного контролю за повнотою та своечасшстю наповнення бюджету та ефективним Г цГльовим витрачанням бюджетних коштГв як у щлому по Укра!нГ, так Г на регюнальному рГвнГ. Структуру та функцГ! Вищого органу бюджетного контролю в Укра-Ш схематично зображено на рис. 1.
Невизначеним в УкраМ залишаеться Г питан-ня щодо здГйснення внутрГшнього бюджетного контролю. Попри те, що в Бюджетному кодексГ вказано виконавцГв такого контролю, там не прописано процедуру контролю використання ко-штГв з мГсцевих бюджетГв на мГкрорГвнГ.
Щодо функцш внутрГшнього контролю, вони передбаченГ у ст. 26 БКУ, хоча доа залишаються неви-значеними мета та завдання проведення внутрГшнього контролю. Тому вважаемо за доцГльне доповнити БКУ завданнями зГ здГйснення внутрГшнього контролю, як передбачають:
+ забезпечення виконання бюджетних про-грам;
+ гарантування використання бюджетних коштГв в обсягах Г на цш, встановленнГ бюджетом;
+ запобГгання зловживанням бюджетними ко-
штами пГд час проведення операцш з ними; + виявлення фактГв порушень пГд час проведення операцГй з бюджетними коштами та !х усунення;
+ забезпечення правильност й достовГрностГ ведення фшансового облГку, складання бю-джетно! звггнот; + зберГгання документГв, що застосовуються в бюджетному процеа, Г суворий контроль доступу до них; + удосконалення проведення операцГй з бю-джетними коштами.
Виконання вказаних завдань повинно поклада-тися на контрольно-ревГзшш пГдроздГли мГнГстерств, вГдомств, Гнших центральних оргашв виконавчо! влади, учасникГв бюджетного процесу, а вГдповГдаль-нГсть за оргашзацго та стан здГйснення внутрГшнього бюджетного контролю за наданими бюджетними коштами мають нести розпорядники та одержувачГ бюджетних коштГв [8].
Таким чином, на основГ проаналГзованих не-долГкГв функцГонування укра!нсько! системи державного бюджетного контролю, пропо-нуемо вдосконалений мехашзм бюджетного контролю, орГентований на впровадження найсучаснших структур контролю, якГ застосовуються найрозвине-нГшими кра!нами свГту (трирГвнева система зовнш-нього та внутрГшнього контролю, ва рГвнГ яко! вертикально скоординоваш) (рис. 2).
ЗгГдно Гз запропонованим механГзмом бюджетного контролю вважаемо за доцГльне чГтко визначи-ти повноваження контролюючих органГв залежно вГд рГвня контролю. Так, на I рГвш (зовнГшнГй контроль) уповноважений орган (ВОБК) повинен здшснювати: + перевГрку правильностГ формуванням дохГд-
но! та витратно! частин бюджету; + пГдтвердження законностГ та рацГональностГ витрачання коштГв державного та мГсцевих бюджетГв, а також позабюджетних коштГв; + проведення попереднього, поточного та на-
ступного бюджетного контролю; + запровадження та формування единого доступного шформацшно-аналГтичного, методичного, нормативно-правового забезпечен-ня бюджетного контролю; + адаптацГю та впровадження кращих свГто-вих практик у сферГ оргашзацГ! бюджетного контролю;
+ запобГгання фГнансовим зловживанням Гз бюджетними коштами.
На II рГвш органи бюджетного контролю зобов'язаш забезпечити:
+ ГмплементацГю новГтн1х форм, методГв та ва-желГв державного бюджетного контролю, таких як незалежний аудит; + забезпечення контрольних функцГй щодо до-цГльностГ, ефективностГ, законностГ використання коштГв зпдно з бюджетними програма-ми пГдприемствами державного та комуналь-ного сектора, розпорядниками та отримува-чами бюджетних коштГв рГзних рГвшв; + узгодження норм внутрГшнього контролю Г внутрГшнього аудиту та реформування кну-ючо! органГзацГйно! структури бюджетного контролю;
+ ефективнГсть надання Г законнГсть використання розпорядниками мГсцевих бюджетГв тльг з оподаткування й отримання держав-них дотацГй;
+ запобГгання й припинення фГнансових зло-вживань.
На III рГвнГ бюджетного контролю розпорядники коштГв та незалежш аудитори мають вГдповГдати за: + створення ефективних систем внутрГшнього контролю за дшльшстю розпоряднишв та отримувачГв бюджетних коштГв;
Рис. 1. Рекомендована оргашзацшна структура Вищого органу бюджетного контролю в УкраУш Джерело: авторська розробка.
т контроль та координацiю дiяльностi служби внутршнього контролю розпорядника, отримувача та зовшшнього аудиту; + дотримання законодавчих норм i правил бухгалтерського облку й аудиту для забезпечення прозоросп витрачання бюджетних коштiв;
+ розмежування функцiональних обов'язкiв
структурних пiдроздiлiв розпорядника; + недопущення/припинення фiнансових зло-вживань iз коштами державного та мшцевих бюджетiв.
Таким чином, окреслеш стратегiчнi кроки та рекомендаци вдосконалення системи бюджетного контролю в Укра'М орieнтованi на впровадження найкращого свиового досвiду та посилення ефектив-ност (результативностi, дieвостi та економiчностi) бюджетного контролю з метою скорочення збиткш держави, спричинених безв^дповкальшстю розпо-ряднишв бюджетних коштiв та незаконним, нещльо-вим використанням державних ресурсiв.
ВИСНОВКИ
МодернГзацГя Гснуючо! системи бюджетного контролю та бюджетно! системи в Укра!нГ загалом повинна Грунтуватися на:
+ комплексны, взаемоузгодженГй та ефектив-нГй реалГзацГ! вказаних стратегГчних орГен-тирГв та рекомендацш Гз наступними транс-формацГями нормативно-правового поля у сферГ бюджетно! полГтики, шституцшно! структури бюджетно! системи (змГна Гсную-чих шститупв та створення нових - Вищого органу бюджетного контролю); + посиленнГ вертикально! та горизонтально! кооперацГ! мГж органами бюджетного контролю рГзних рГвнГв, + ГмплементацГ! свГтових стандартГв бюджетного контролю та децентралГзацГ! органГв мГсце-во! влади в питаннях бюджетного контролю.
Отже, зазначеш кроки у середньо- та довго-строковГй перспективГ гарантуватимуть пГдвищення ефективностГ бюджетного контролю в краШ та спри-
Рис. 2. Схема мехашзму здшснення державного бюджетного контролю в УкраУш Джерело: авторська розробка.
ятимуть и сощально-економiчному зростанню через цкьове i npaBOMipHe використання бюджетних ре-cypciB. ■
Л1ТЕРАТУРА
1. «Бюджетний кодекс УкраТни» вiд 08.07.2010, № 2456-VI. URL: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/2456-17
2. Проект Закону УкраТни «Про державний контроль за дотриманням бюджетного законодавства та вщпови дальшсть за бюджеты правопорушення» вiд 17.03.2003 р., № 3242. URL: http://gcka2.rada.goV/ua.1pls/zweb.n/webprac4_1
3. Наказ Мастерства фшанав УкраТни «Про паспорти бюджетних програм» вщ 29.12.2002 р., № 1098 ф змiнами). URL: http://zakon0.rada.gov.ua/laws/show/z0047-03
4. Розпорядження Кабшету Мiнiстрiв УкраТни «Про схвалення концепцп розвитку державного внутрiшнього фн нансового контролю до 2017 року» вщ 24.05.2005 р. № 158-р. URL: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/158-2005-p
5. Басанцов I. 1нститут державного фiнансового контролю: вдосконалення на чаа. Фнансовий контроль. 2009. № 1. С. 44-48.
6. Ващенко I. В. Державний фшансовий контроль та його вдосконалення у трансформацией економiцi УкраТни : автореф. дис. ... канд. екон. наук : 08.04.01. КиТв, 2005. 22 с.
7. Гупаловська М. Б. Бюджетний контроль: реалп сьогодення та шляхи удосконалення. HayKoeiзаписки Национального yHieepcumemy «Острозька академiя». Сер.: Еконо-мка. 2012. Вип. 19. С. 18-21.
8. Кохан I. В. Бюджетний мехашзм як сусптьно-еко-номiчна категорiя. Актyальнi проблеми розвитку економiки регону. 2011. Вип. 7 (2). С. 402-406.
REFERENCES
Basantsov, I. "Instytut derzhavnoho finansovoho kontro-liu: vdoskonalennia na chasi" [Institute for Public Financial Control: Time Improvement]. Finansovyi kontrol, no. 1 (48) (2009): 44-48.
Hupalovska, M. B. "Biudzhetnyi kontrol: realii syohoden-nia ta shliakhy udoskonalennia" [Budget control: the realities of today and ways of improvement]. Naukovi zapysky Natsion-alnoho universytetu «Ostrozka akademiia». Seriia: Ekonomika, no. 19 (2012): 18-21.
Kokhan, I. V. "Biudzhetnyi mekhanizm yak suspilno-eko-nomichna katehoriia" [Budget mechanism as a socio-economic category]. Aktualni problemy rozvytku ekonomiky rehionu, no. 7 (2) (2011): 402-406.
[Legal Act of Ukraine] (2002). http://www.minfin.gov.ua/ [Legal Act of Ukraine] (2003). http://gcka2.rada.gov/ ua.1pls/zweb.n/webprac4_1
[Legal Act of Ukraine] (2010). http://zakon3.rada.gov.ua/ laws/show/2456-17
[Legal Act of Ukraine]. http://zakon.rada.gov.ua Vashchenko, I. V. "Derzhavnyi finansovyi kontrol ta yoho vdoskonalennia u transformatsiinii ekonomitsi Ukrainy" [State financial control and its improvement in the transformational economy of Ukraine]: avtoref. dys.... kand. ekon. nauk: 08.04.01, 2005.
Науковий кер1вник - Хомутенко В. П., кандидат економ1чних наук, професор кафедри фшанав Одеського Нацюнального
економ1чного ушверситету
