CC BY
22
УДК 911.3.470.007
В.Л. Бабурин1, М.Д. Горячко2
СТРАТЕГИЧЕСКОЕ УПРАВЛЕНИЕ РЕГИОНАЛЬНЫМ РАЗВИТИЕМ: ЭКОНОМИКО-ГЕОГРАФИЧЕСКИЙ ПОДХОД3
В статье рассматриваются проблемы стратегического управления региональным развитием в условиях рыночной экономики и возрастающей неустойчивости природной и социально-экономической среды. Приведены теоретико-методологические подходы к управлению региональным развитием и изложены результаты их апробации при разработке стратегий и территориальных схем развития для ряда регионов РФ.
Ключевые слова: территориальная общность населения, прогноз, нелинейность, цикличность, управление.
Введение. Рыночная экономика возникла еще в доиндустриальную эпоху и достигла полномасштабного развития в рамках современного капитализма, особенно во время очередного цикла глобализации. В СССР и в меньшей степени в других социалистических странах при сохранении системы товарно-денежных отношений как формирующих рынок был создан спектр механизмов, жестко регулирующих взаимодействие спроса и предложения. В результате ограничивалась конкуренция в реальном секторе экономики и не допускался выход свойственной рынку социальной и территориальной неоднородности за граничные параметры [2]. К этим механизмам в первую очередь следует отнести господствующее положение государственной собственности с ее ориентацией не на корпоративную, а на народнохозяйственную эффективность и инструменты отраслевого, территориального и программно-целевого планирования. Планирование существенно ограничивало циклический характер функционирования рынка и общую нелинейность социально-экономических процессов, позволяло экономить значительные общественные ресурсы за счет эффекта концентрации и подавления конкуренции. Вследствие этого минимизировался социальный ущерб от вступления соответствующих отраслей в стадию депрессивности и блокировалось возникновение депрессивных зон, столь характерных для западных индустриальных экономик. Разумеется, общество платило значительную цену за планомерное снижение социальных и экономических рисков развития, в том числе и за счет снижения общей рентабельности производства.
Пятнадцать лет экспериментирования в области отказа от механизмов управления рыночной
экономикой и планирования ее развития показали, что экономика теряет целевую функцию, вступает в череду непрерывных кризисов. В итоге фазы депрессивности и деградации стали длительнее, а подъемы краткосрочнее. Произошел разрыв между социальной и экономической эффективностью: первая почти исключительно превратилась в заботу государства, а вторая практически полностью передана бизнесу. В результате нарушена главная социально-экономическая пропорция между распределением прибыли (которая приватизирована) и социальными обязательствами (соответственно обобществленными), что в свою очередь способствовало наращиванию социальной и территориальной дифференциации. В результате происходящих процессов увеличилась территориальная неравномерность развития, причем как на стадии спада, так и на фазе подъема.
В этих условиях с 2006—2007 гг. наблюдается возрождение планирования вообще и стратегического планирования в частности, которое происходит на различных уровнях управления. Страновой подход реализован в рамках принятой Концепции долгосрочного развития (КДР) России до 2020 г., включающей региональный раздел. Для большинства системообразующих отраслей разработаны стратегии развития и территориальные схемы размещения до 2025—2035 гг. Но особенно широкий спектр документов планирования разработан для регионального уровня управления (федеральные округа, субъекты РФ, муниципальные образования), в подготовке которых значительную роль сыграли эко-номико-географы.
Постановка проблемы и выбор метода исследования. В современной экономике стратегии не могут быть документом прямого (детерминированного)
1 Кафедра экономической и социальной географии России географического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова, докт. геогр. н., профессор, e-mail: vbaburin@yandex.ru
2 Кафедра экономической и социальной географии России географического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова, канд. геогр. н., доцент, e-mail: marishik@rambler.ru
3 Статья написана на основе научного доклада, сделанного на Ломоносовских чтениях в 2008 г., работа выполнена при финансовой поддержке РФФИ (грант № 06-06-80277а).
действия. В настоящее время, в отличие от советского периода, отсутствуют рычаги прямого воздействия на экономику. Поэтому стратегии лишь задают рамочные условия развития, а их территориальными проекциями служат схемы территориального планирования, генпланы и проекты детальной планировки. Разрабатывая стратегии и другие программные документы отраслевого и территориального развития, государство четко обозначает перед обществом и бизнесом свои приоритеты и дает последнему ориентиры, где бизнес может рассчитывать на господдержку и государственно-частное партнерство (ГСП), а где должен брать всю полноту рисков на себя. В сфере государственного управления оказались в основном транспортно-коммуни-кационная и социальная инфраструктуры. В этом смысле нынешнее стратегическое управление имеет более выраженную территориальную составляющую, что расширяет возможности географического подхода.
Этому способствует и то, что на федеральном уровне государственное регулирование территориального развития базируется на выделении зон приоритетной специализации, имеющих как межрегиональный и региональный, так и субрегиональный масштаб. В этом смысле можно говорить о фактическом планировании будущей специализации экономико-географических районов разного таксономического ранга.
В территориальном разрезе основным инструментом стратегического управления декларируется функциональное зонирование территории с выделением коридоров и зон развития и/или предпочтительных специализаций. Именно эти элементы территориальной среды — через инструменты ГЧП, сервитутов и субсидий — предполагается использовать для регулирования деятельности бизнеса в части его территориальных приоритетов.
Проведенные многолетние исследования и апробация полученных результатов в ряде регионов позволяют выделить основные задачи стратегического планирования. Прежде всего это сопряженный анализ регионов на разных иерархических уровнях, разработка новых механизмов и инструментов территориального управления, снижение негативного воздействия лимитирующих факторов развития. Другое направление — формирование региональной социально-экономической среды, способствующей ее самоорганизации [1] и развитию креативного потенциала, в том числе за счет повышения эффективности использования местных (обычно низкокачественных) ресурсов. В условиях свойственного капитализму чередования фаз подъема и спада решающую роль в обеспечении устойчивого развития регионов приобретает диверсификация их отраслевой и территориальной структуры, это позволяет снизить риски от увеличения неравно-мерости. Еще одна важная задача стратегическо-
го планирования — проведение комплексного районирования на основе выделения зон опережающего развития (приоритетной специализации) и балансовых расчетов, в том числе с использованием кластерного подхода. Стратегическое управление территориальным развитием естественным образом предполагает создание системы мониторинга регионального развития, в том числе на основе ГИС-технологий.
Таким образом, стратегическое планирование обеспечивает социальный заказ для многих специализаций географической науки. Более того, прогнозные горизонты, применяемые при стратегическом планировании, особенно на отраслевом уровне, когда стратегии разрабатываются уже до 2035—2040 гг., сопоставимы с временными интервалами природных процессов. Указанное требует учета не только социально-экономической, но и природной цикличности. При подобной длительности реализации стратегий совершенно необходим учет глобальных изменений в окружающей среде, (прежде всего климата и ландшафтов).
Экономико-географический подход к стратегическому планированию обладает своей спецификой и, как представляется авторам статьи, рядом преимуществ. В его рамках территория рассматривается как главный ресурс и пространство развития, в отличие от стандартных подходов экономистов и юристов, где территория анализируется почти исключительно в контексте земельных отношений. Географическая среда выступает в качестве рамочных условий развития, что позволяет не допускать грубых просчетов при долгосрочном выборе специализаций и развитии базовой инфраструктуры. Территориальные общности населения являются основными целевыми группами, когда ведущей целью стратегического территориального планирования становится создание комфортной региональной среды для проживания населения. Осуществляется комплексный учет межотраслевых и межсекторных взаимодействий на территории и между территориями, причем как в пределах одного таксономического уровня, так и между таксонами.
Общая схема соотношения задач стратегического планирования, решаемых на разных уровнях, показана на рис. 1. При рассмотрении этой схемы видно, что на федеральном и региональном уровнях прежде всего должны решаться задачи элиминирования пространственно-временных диспропорций, так как только эти уровни обладают необходимой совокупностью ресурсов и инструментов управления. На региональном уровне также преимущественно решаются задачи формирования так называемых территориальных кластеров (в более традиционной экономико-географической трактовке — территориально-производственных комплексов, ТПК), ориентированных на сложившиеся и перспективные специализации. Частично эти зада-
чи можно решать и на муниципальном уровне, особенно если речь идет о городских округах и зонах опережающего развития агломерационного уровня. Но главная задача стратегического управления на муниципальном уровне — создание комфортной среды проживания для территориальных общностей населения, привлекательной как для них самих, так и для потенциальных мигрантов, носителей инноваций.
В качестве общих целей стратегического тер-риориального управления мы предлагаем:
— формирование комфортной природной и социально-экономической среды проживания, которая в свою очередь привлекает творческих профессионалов и способствует формированию постиндустриального кластера креативных индустрий;
— диверсификацию социально-экономической структуры регионов для снижения всех видов рисков и уменьшения воздействия территориальных и временных диспропорций;
— формирование территориальных сочетаний, обеспечивающих синергетический эффект и оптимальную специализацию территории, в рамках географического разделения труда, элиминирования негативных воздействий новых специализаций, возникающих под воздействием инвестиционных процессов;
— создание системы региональных сервитутов (обременений), обеспечивающих согласование корпоративных, региональных и общенародных интересов.
Исходя из заявленных целей базовым является прогноз численности населения и динамики его половозрастной структуры. Для анализа мы выбрали метод "подвижки возрастов" [3]. Этот метод применялся и при прогнозировании возможной динамики и оценке необходимых действий для достижения поставленных уровней развития в будущем для лесного комплекса, электроэнергетики и ряда других отраслей с достаточно четко просчитываемыми структурно-возрастными параметрами. Другой базовый метод, используемый в нашем подходе, — балансовые модели, которые в сочетании с сетевыми моделями позволяют выявить и конкретно оценить потенциальные пространственно-временные диспропорции. Для расчета прогнозных трендов использовался ансамбль логистических моделей и полиноминальных функций.
Обсуждение результатов. На общефедеральном уровне нами в рамках участия в работе Министерства регионального развития по разработке Концепции долгосрочного развития России до 2020 г. была проанализирована совокупность инвестиционных проектов, вошедших в состав федеральных зон опережающего развития, а также их соответствие декларируемым направлениям развития и ресурсным возможностям [3]. Как видно из данных таблицы, подавляющая часть проектов ориентирована на развитие ресурсных отраслей и отрас-
Рис. 1. Схема взаимосвязи задач стратегического планирования на различных территориальных уровнях
лей ранних технологических укладов [4], вследствие этого крупные инвестиции в районы пионерного освоения азиатской части РФ в 1,9 раза превышают инвестиции в европейскую часть страны. Это свидетельствует, что бизнес всех уровней, прежде всего корпоративный, не заинтересован в инвестировании в высокорискованные инновационные отрасли пятого и шестого технологических укладов.
Региональное развитие России: новые тренды
Инвестиционные Европейская Азиатская
проекты часть РФ часть РФ
Общее число проектов 179 125
млрд долл. % млрд долл. %
Инвестиции, в том числе: 137,9 100 262,6 100
ТЭК 24,7 20 142,8 54,8
электроэнергетика 48,8 35 20,0 8
черная металлургия 15,5 11 12,0 5
цветная металлургия 6,8 5 16,3 6
машиностроение 6,1 4 0,3 0,1
транспорт 25,1 18 63,3 24
лесное хозяйство 6,4 5 7,5 3
Примечание. Таблица рассчитана авторами на основе материалов Министерства регионального развития.
Анализ ресурсной обеспеченности показал, что только в Дальневосточном регионе дефицит трудовых ресурсов превысит 2 млн человек, а с учетом обвального выбытия лиц в трудоспособном возрасте после 2010 г. он будет еще значительнее. Поэтому нам представляется, что в этих условиях важнейшим, а возможно, и единственным критерием обеспечения господдержки инвестиционных
проектов должен служить критерий достигаемого уровня производительности труда, который должен быть не ниже аналогичного отраслевого показателя в развитых странах. Не менее значим будет дефицит электроэнергии, мощностей строительного комплекса, инфраструктуры. Развивающийся кризис не только не смягчит ситуацию, а усугубит ее в будущем из-за задержки развития этих секторов экономики.
Задачи стратегического планирования на региональном уровне. Предложенный экономико-географический подход апробировался на региональном уровне при разработке стратегий для Дальнего Востока и Байкальского региона (ДВиБР), Сибирского федерального округа, схемы территориального развития Курской области, ряда других субъектов РФ. Обобщенная модель пространственного развития экономики рассматриваемого региона (на примере Курской области) представлена на рис. 2. Основной
Модель пространственного развития экономики
«Большая»,
концентрированная
экономика
«Площадная»,
«массовая»
экономика
Железногорск, Курчатов, Курск
Остальные районы
Диверсификация отраслевая и технологическая
Повышение
добавленной
стоимости
№
©
Инновационная экономика
«Классическая» экономика
Ресурсная экономика
V7
Новые полюсы роста:
1. Логистика (М2, Приграничье, Восточный коридор)
2. Строительные материалы (Солнцево, Медвенска, Щигровский район)
3. АПК (Тёткино, Горшечное, , Глушково, Рыльск)
Рис. 2. Взаимосвязь основных элементов стратегического управления пространственным развитием на уровне субъекта федерации
методический прием при моделировании экономики — разделение ее на корпоративную (большую), которая, как правило, локализована в ограниченном числе мест и склонна к моноспециализации, и массовую (малую), преимущественно рассредоточенную и представленную малым и средним бизнесом. Для первой модели экономики предлагается диверсификация с целью снижения рисков развития базирующихся на ее основе территориальных общностей населения и социальной инфраструктуры, а для остальной, как правило, существенно менее рентабельной, — повышение добавленной стоимости за счет формирования технологических цепочек (кластеров) и межмуниципального комплек-сирования.
Другой способ управления развитием региона — проведение функционального зонирования для определения стратегии формирования инфраструктурного каркаса территории и его базовых специализаций в целях уменьшения внутрирегиональных пространственно-временных диспропорций и обеспечения предпосылок для взаимосвязанного развития ресурсной, классической и инновационной экономик.
В качестве основных инструментов для уменьшения периферийности предлагается создание инфраструктурных и институциональных предпосылок для формирования новых коридоров развития, активизации приграничного сотрудничества всех уровней и выстраивания иерархии центров обслуживания для оптимизации качества и доступности социальных услуг.
Задачи стратегического планирования на муниципальном уровне. Базовое условие, особенно важное для стратегического управления на уровне муниципального образования, — анализ демографических ресурсов в качестве важнейшего элемента стратегического планирования на основе демографического прогноза. Он одновременно самый надежный и создает рамочные и ресурсные ограничения для всех остальных направлений планирования. В рамках исследования по гранту РФФИ4 была проведена апробация заявленных методических подходов на примере муниципальных образований Новороссийск, Туапсе и Туапсинский район. Анализ возможных вариантов демографического прогноза для г. Новороссийска (рис. 3) показал, что при нуле-
Рис. 3. Вариант прогноза численности населения муниципального образования г. Новороссийска на период до 2020 г.
вой миграции население города будет сокращаться. При сохранении миграционной динамики на современном уровне оно стабилизируется на до-
4 "Географические основы самоорганизации низовых территориальных систем на примере муниципальных образований России" (грант № 07-06-00372-а, 2007-2009).
стигнутой к 2007 г. численности. Достижение же параметров инновационного, а тем более целевого прогноза потребует кардинального увеличения миграционного прироста со всеми вытекающими социально-экономическими последствиями.
Не менее важен прогноз демографической структуры населения. Ее анализ показал, что нынешний рост рождаемости складывается из двух составляющих — увеличения рождаемости в результате вступления в детородный возраст многочисленного поколения и рост рождаемости, вызванный мерами правительства по ее стимулированию. Отметим, что резкое снижение рождаемости в 90-х гг. прошлого века также складывалось из двух составляющих — вступления в детородный возраст малочисленного поколения и падения рождаемости в результате цивилизационного кризиса на пространстве СССР. В результате в ближайшие 25 лет произойдет резкое усиление межвозрастных и по-коленческих диспропорций с соответствующими циклами нагрузки на социальную инфраструктуру. На первом этапе (ближайшие 5—10 лет) возникнет нехватка мест в детских дошкольных учреждениях, в течение последующих 5—20 лет — в школах, через 20—25 лет — в вузах. Вместе с тем, как показал анализ динамики демографической структуры г. Новороссийска, к 2015 г. число мест в вузах города превысит численность населения студенческого возраста. Одновременно после 2010 г. начнется обвальное сокращение населения трудоспособного возраста. Все это требует в рамках муниципальной стратегии разработать систему мер и механизмов, направленных на смягчение диспропорций в социальной сфере города.
Другая важнейшая задача стратегического управления, которая решалась для Новороссийска, — диверсификация его моноспециализированной транспортной специализации. Для этого разработана и предложена структура двух межотраслевых комплексов (кластеров). Рекреационно-агро-виноградар-ско-винодельческий кластер ориентирован на сохранение максимального количества уникальных для РФ сельскохозяйственных земель, позволяющих создавать конкурентоспособную продукцию и развивать агроэкотуризм. Второй кластер — пор-тово-промышленно-логистический — предлагается сформировать на основе комплексирования производств, ориентированных на переработку наиболее массовых экспортно-импортных грузов, которые проходят через порт Новороссийска (металлы, зерно, лес, нефть), а также предприятий, работающих на местном сырье (цементные, пищевые).
На основе оценки привлекательности развития секторов экономики на территории и вероятности реализации потенциала были сформированы стратегические приоритеты развития Новороссийска как многофункционального межрайонного центра развития.
Рис. 4. Принцип комплексирования в стратегическом управлении
Иной вариант диверсификации был использован при разработке стратегии развития объединенного муниципального образования (МО) Туапсин-ского района (рис. 4). Здесь синергизм достигался за счет организационно-управленческого объединения двух моноспециализированных муниципальных образований на основе принципа взаимодополняемости.
Заключение. Предложенный подход к управлению региональным развитием позволяет обеспечить пространственно-временное согласование целевых, отраслевых и региональных программ развития с природно-ресурсным и социально-культурным потенциалом территории, а также с имеющимися ограничениями.
В качестве основной целевой группы стратегического планирования выступают территориальные общности населения. Поэтому демографический прогноз мы рассматриваем в качестве узлового звена при разработке сценариев и прогнозов социально-экономического развития регионов с различным таксономическим уровнем.
Временной горизонт современных стратегий (20—30 лет) делает актуальным учет не только социально-экономической, но и природной цикличности. Поэтому при стратегическом планировании глобальные изменения природной среды необходимо рассматривать как важнейшее условие устойчивости территориальных систем и социально-экономической эффективности их функционирования.
Основное направление повышения устойчивости территориальных социально-экономических систем к кризисам — диверсификация их функциональной и отраслевой структуры.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Арманд А.Д. Самоорганизация и саморегулирование географических систем. М.: Наука, 1988.
2. Бабурин В.Л., Горячко М.Д. Неравномерность территориального развития как пространственная проекция циклических процессов // Изв. РГО. 2004. Т. 136, вып. 4. С. 24—37.
3. Бабурин В.Л., Кирилов П.Л., Махрова А.Г. Прогноз развития системы расселения Московского столичного региона // Там же. 2006. Т. 138, вып. 5. С. 35—49.
4. Глазьев С.Ю. Теория долгосрочного технико-экономического развития. М.: ВлаДар, 1993.
Поступила в редакцию 17.07.2008
V.L. Baburin, M.D. Goryachko
STRATEGIC MANAGEMENT OF REGIONAL DEVELOPMENT:
THE ECONOMIC GEOGRAPHICAL APPROACH
The article is based on the scientific presentation of the authors at the 2008 Lomonosov Readings. It deals with conceptual and applied issues of strategic management of regional development. Specific economic geographical methods of its realization are suggested and the results of their testing are discussed.
Key words: territorial unities of population, demographic forecast, social-economic and natural cyclicality.
