CC BY
59Новоселов А. С.
д.э.н., профессор, зав. отделом регионального и муниципального управления Института экономики и
организации промышленного производства СО РАН
Фалеев Ф.В.
к.э.н., с.н.с. Института экономики и организации промышленного производства СО РАН
СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ В СИСТЕМЕ УПРАВЛЕНИЯ РЕГИОНАЛЬНЫМИ И МУНИЦИПАЛЬНЫМИ ФИНАНСАМИ1
Ключевые слова: стратегическое планирование, государственное управление, финансово-бюджетная система, региональные и муниципальные финансы.
В условиях мировой пандемии и экономического кризиса происходит структурная перестройка в системах стратегического планирования и управления на всех уровнях, поэтому проблема модернизации этих систем с целью повышения эффективности их деятельности остается актуальной. Анализ хода реализации экономических реформ в Российской Федерации показывает, что региональный и муниципальный уровни управления отличаются недостаточной подготовленностью к переходу к новым отношениям между субъектами региональной экономики. Это связано не только с противоречиями между законодательной основой, с одной стороны, и финансово-экономическим положением и неопределенностью места регионов и муниципальных образований в сложившейся системе управления, с другой, но и с отсутствием полноценной системы стратегического регионального планирования, объективно отражающей интересы и функции регионального звена системы управления, а также с недостаточной результативностью и эффективностью управления.
Современная социально-экономическая среда в регионах Российской Федерации за последние десятилетия претерпевает кардинальные изменения, связанные, прежде всего, с развитием информационных и финансовых услуг, цифровой экономики, с включением в обеспечение мирохозяйственных связей, с повышением требований к самой структуре экономики и к формированию инфраструктурной среды. Степень эффективности этих преобразований определяется действующей системой управления и ее соответствием достижению сформулированных целей и приоритетов развития общества2. При этом следует отметить, что действующая модель управления должна адекватно учитывать особенности российских регионов - их природно-климатические условия, разный исходный уровень социально-экономического развития, инвестиционный климат и разные возможности адаптироваться к рыночным отношениям. Поэтому особое значение приобретает разработка общей концепции стратегического планирования и управления социально-экономическим развитием регионов всех рангов, так как эффективность системы управления именно на региональном и муниципальном уровне определяет конкурентоспособность регионов и условия для развития бизнеса и жизнедеятельности населения3.
Разработка новых подходов к системе управления региональной экономикой должна основываться на понимании того, что, во-первых, региональная экономическая система имеет сложную структуру, во-вторых, составные элементы этой системы требуют для своего управления разработки специфического механизма управления, в-третьих, эти механизмы должны быть взаимно непротиворечивы4.
1 Статья подготовлена по плану НИР ИЭОПП СО РАН, проект «Региональное и муниципальное стратегическое планирование и управление в контексте модернизации государственной региональной политики и развития цифровой экономики» № 121040100283-2.
2 Аганбегян А.Г. О необходимости планирования в новой России // Вопросы политической экономии. 2021. - № 2 (26). -С. 27-44; Глазьев С.Ю. О создании систем стратегического планирования и управления научно-техническим развитием // Инновации. - СПб., 2020. - № 2 (256). - С. 14-23; Гринберг Р.С. Стратегия социально-экономического развития России: разговор на перспективу // Научные труды Вольного экономического общества России. - М., 2020. - Т. 224, № 4. - С. 28-33; Новоселов А.С., Маршалова А.С., Ждан Г.В. Методологические проблемы и организационная структура управления пространственным развитием регионов // Региональная экономика и управление: электронный научный журнал. 2017. - № 1 (49).
3 Добролюбова Е.В. Государственное управление по результатам в эпоху цифровой трансформации: обзор зарубежного опыта и перспективы для России // Вопросы государственного и муниципального управления. 2018. - № 4. - С. 70-93; Маршалова А.С., Новоселов А.С. Региональная экономическая политика субъекта Федерации: проблемы разработки и реализации // Регион: экономика и социология. 2014. - № 1. - С. 124-144; Смотрицкая И.И., Черных С.И. Организационные инновации в сфере государственного управления // Вестник Института экономики Российской академии наук. - М., 2021. - № 1. - С. 9-25; Полынев А.О. Развитие методического подхода к среднесрочному прогнозированию экономического роста регионов на основе декомпозиции показателей макропрогноза по России // Региональная экономика. Юг России. 2020. - Т. 8, № 1. - С. 63-74.
4 Новоселов А.С., Маршалова А.С. Институциональная система управления социально-экономическим развитием региона // Регион: экономика и социология. 2017. - № 2. - С. 3-31; Проблемы стратегического управления экономикой региона. - Новосибирск: СибГУТИ, 2010. - 239 с.; Региональное и муниципальное управление: диагностика, планирование и мониторинг социально-экономического развития регионов Сибири / Новоселов А.С., Маршалова А.С., Суспицын С.А. и др. - Новосибирск: ИЭОПП СО РАН, 2016. - 487 с.
Необходимым атрибутом процесса общественного воспроизводства является его непрерывность, которая обеспечивается непрерывностью процесса управления, создающего условия для непрерывного возобновления материально-финансовых потоков, и, соответственно, развития экономики и жизнедеятельности людей. Если кратко охарактеризовать суть системы управления, то ее можно определить как обоснование и принятие планово-прогнозных решений, определяющих текущую и долгосрочную траекторию социально-экономического развития страны и ее регионов, и создание каналов их реализации. Неэффективность российской системы управления, которая долгое время компенсировалась значительными поступлениями валютно-финансовых ресурсов за счет высоких цен на топливно-энергетические ресурсы на мировом рынке, при их резком падении обнаружилась со всей очевидностью. Экономические санкции, принятые западными странами против России, лишь ярче высветили те проблемы, о которых так много и безуспешно говорилось на протяжении последних лет: сырьевая структура российской экономики и ее высокая зависимость от цен мирового рынка, недостаточный уровень развития высокотехнологичных отраслей, неблагоприятный инвестиционный климат, недостатки бюджетно-финансового планирования. Возможность эффективного решения всех этих проблем определяется действующей системой планирования и управления.
Результативность регионального планирования и управления на субфедеральном уровне во многом зависит от способности органов власти успешно использовать имеющийся производственный, социальный и финансовый потенциал и реализовывать конкурентные преимущества территории. Если в период индустриального развития экономики главным конкурентным преимуществом многих регионов было наличие сырьевых ресурсов, то на современном этапе постиндустриального развития самыми процветающими странами и регионами являются те, которые в структуре трудовых ресурсов имеют большую долю кадров с высоким человеческим капиталом1. Само содержание конкурентных преимуществ регионов меняется под влиянием процессов, происходящих в мировой экономике, среди которых необходимо отметить следующие:
- интенсивное развитие науки и наукоемких технологий, инновационных отраслей, цифровой экономики. Действие этих процессов привело к тому, что конкурентные преимущества регионов стали определяться не наличием традиционных производственных факторов, а позицией региона в использовании инновационных возможностей;
- глобализация и интернационализация региональных систем. На современном этапе развития мировой экономики отчетливо проявляется транснациональная интеграция, межрегиональное и международное перераспределение инвестиций, которое меняет производственный и финансовый потенциал региона и его конкурентные преимущества;
- формирование новых элементов рыночной инфраструктуры. В развитии рыночной инфраструктуры происходят значительные перемены, на первый план выступают финансово-кредитные институты и торговые сети, которые стимулируют развитие горизонтальных связей между производителями и потребителями продукции. Формирование крупных страховых компаний создает финансово-экономическую поддержку предприятиям и организациям в условиях высокого предпринимательского риска;
-усиление государственного регулирования региональной экономики. Содержание государственного регулирования рыночных процессов на региональном уровне, его формы и методы определяются, с одной стороны, внутренней экономической политикой, и, с другой стороны, находятся под влиянием общемировых тенденций и закономерностей социально-экономического развития. Тенденции к усилению государственного регулирования рынка отмечают многие учёные-экономисты. Социализация экономической системы, развитие информационного общества, укрепление экономической базы государственного регулирования приводит к формированию новой модели общества, в котором сокращается роль традиционных атрибутов капитализма - частной собственности и рыночного механизма. В результате усиления роли информационного фактора в развитии современной экономики происходит формирование большого разнообразия институтов, принимающих участие в регулировании рыночных процессов.
Анализ мирового опыта и современных тенденций развития экономики свидетельствует о том, что для благополучных регионов характерно приоритетное развитие наукоемких производств, рыночной инфраструктуры и сферы финансовых услуг, основанных на инновациях и цифровых технологиях. Первоочередное развитие этих направлений экономики региона позволяет значительно увеличить объем валового регионального продукта, налоговых поступлений в региональный бюджет, обеспечить высокий уровень занятости, повысить уровень жизни населения и конкурентоспособность экономики региона.
Во многих работах отмечается, что переход к рыночным принципам формирования региональных систем и эффективному перераспределению финансовых потоков, бюджетных средств, требуемых для экономического развития, поставили перед субъектами Федерации проблему совершенствования финансово-экономических взаимодействий. Но для того, чтобы обосновать эффективную финансово-бюджетную структуру региона, необходимо в процессе исследования использовать воспроизводственный подход, при котором региональная экономика должна рассматриваться как целостная система. Для этого целесообразно охарактеризовать место региональной экономики в системе финансово-экономических отношений и определить ее специфические черты как объекта управления с позиций воспроизводственного подхода, характерные закономерности экономических процессов, их взаимозависимость и на этой основе разработать механизм управления.
1 Новоселов А.С., Маршалова А.С. Актуальные проблемы разработки стратегии социально-экономического развития региона // Вестник Кузбасского государственного технического университета. 2017. - № 3. - С. 189-196; Стратегическое управление региональным и муниципальным развитием / Под ред. А.С. Новоселова, В.Е. Селиверстова. - Новосибирск: ИЭОПП СО РАН, 2018. - 496 с.; Управление социально-экономическим развитием регионов Сибири / Под ред. А.С. Новоселова, В.Е. Селиверстова. -Новосибирск: ИЭОПП СО РАН, 2020. - 420 с.
Важнейшая проблема стратегического регионального планирования и управления, которая имеет актуальное научное и практическое значение, связана с финансовым обеспечением развития региона. Достижение главной цели управления развитием любого региона - роста благосостояния населения - требует формирования надежной финансовой базы, определяющей возможности будущего развития. Современная модель формирования финансовой базы развития региона характеризуется, во-первых, множественностью каналов поступления финансовых ресурсов на его территорию и, во-вторых, различием механизмов воздействия на отдельные каналы, по которым поступают финансовые ресурсы. Основными источниками образования и поступления финансовых ресурсов на территорию региона являются: предпринимательская деятельность в сфере производства товаров и услуг, в сфере торговли, финансово-кредитной сферы; финансовые ресурсы, получаемые из федерального бюджета для выполнения целевых программ (если они реализуются на территории) и государственных фондов социального обеспечения; финансовые ресурсы, поступающие в виде дотаций, субсидий, субвенций и средств на реализацию региональных программ; кредиты, используемые на коммерческой основе; средства населения, поступающие на территорию в виде налогов, сборов и инвестиций.
Механизм регулирования и воздействия на различные источники поступления финансовых ресурсов в экономику региона неодинаков. Воспроизводство финансовых ресурсов региона определяется, прежде всего, состоянием экономики и ее способностью адаптироваться к рыночным условиям. Главными факторами, которые влияют на финансовую обеспеченность региона, являются отраслевая структура промышленности и наличие в ней производств, конкурентоспособных на внутреннем и внешнем рынке; уровень развития сферы услуг в регионе; технический уровень производства и его восприимчивость к инновациям; востребованность производимых товаров и услуг на рынке; развитость рыночной и социальной инфраструктуры, обеспечивающей всю совокупность региональных воспроизводственных процессов.
Механизм воздействия на собственные источники, формирующие финансовую базу, предполагает использование всех инструментов поддержки предпринимательской сферы с целью создания благоприятной среды для развития экономики региона (развитие инфраструктуры, информационная поддержка, долевое финансирование, кредиты, налоговые льготы, отсутствие бюрократических барьеров для вхождения в бизнес и др.).
Известно, что главными финансовыми источниками, обеспечивающими исполнение расходных обязательств и реализацию функций регионального и муниципального управления, являются их бюджеты. При этом доходными источниками бюджетов являются налоги и сборы, закрепленные за региональными и местными бюджетами, неналоговые доходы, отчисления от регулирующих налогов и финансовая помощь из бюджета вышестоящего уровня. Нормативы отчислений и размеры финансовой помощи регулируются Бюджетным кодексом РФ, нормативными актами о межбюджетных отношениях и ежегодно принимаемыми законами о бюджете субъекта Федерации. Одним из основополагающих принципов построения российской бюджетной системы является бюджетная самостоятельность каждого уровня. Применительно к местным бюджетам этот принцип означает: право представительных и исполнительных органов муниципального управления на местном уровне самостоятельно формировать и распределять бюджетные средства; иметь собственные источники доходов, определяемые в соответствии с федеральным законодательством и законами субъекта Федерации.
Существующая в настоящее время практика формирования региональных и местных бюджетов состоит не в том, чтобы сбалансировать доходы и расходы, а в том, чтобы ограничить расходы рамками доходов, поэтому процесс формирования бюджета сводится к распределению средств по минимуму на неотложные нужды. Органы регионального и местного самоуправления вынуждены проводить выборочную политику финансирования собственных обязательств. В этих условиях сокращается сама возможность проведения ответственной бюджетной политики, повышения качества услуг, эффективного управления расходами и привлечения инвестиций в развитие территории. Не случайно, когда речь идет об экономической самостоятельности субъектов Федерации и о местном самоуправлении, как правило, говорится о полномочиях власти и почти не упоминается, что это еще и ответственность власти перед населением. Но в условиях, когда большинство субъектов Федерации и муниципальных образований являются дотационными, органы власти зависимы, прежде всего, от вышестоящих органов управления, а не от своих местных сообществ.
Налогово-бюджетная система в ее нынешнем состоянии, безусловно, нуждается в серьезном изменении, и эти изменения должны быть целенаправленными, способными решить следующие задачи:
- сокращение встречных финансовых потоков, при этом нормативы отчислений от федеральных налогов в местный бюджет устанавливаются таким образом, чтобы не возникала ситуация, при которой необходимо изъятие избыточных налогов, что порождает встречные потоки;
- в тех случаях, когда налоговый потенциал территории достаточно высок, налогово-бюджетная политика должна обеспечивать формирование самодостаточного бюджета, тогда появятся и условия для реальной ответственности органов местной власти перед населением;
- стимулирование заинтересованности местных органов управления в развитии доходной базы и возможности воздействия на ее рост.
Одна из важнейших функций регионального управления состоит в обеспечении эффективного пространственного развития на основе использования ресурсного потенциала всей территории, особенно той ее части, которая касается финансово-бюджетных отношений. На основе анализа зарубежного опыта регионального управления можно сделать вывод о том, что такой подход позволяет обеспечить эффективное решение финансово-экономических проблем развития территории. Все субъекты Федерации конкурируют друг с другом при распределении средств федерального бюджета. При этом они становятся конкурентами как в случае распределения фонда региональной поддержки субъектов Федерации, так и в случае реализации целевых государственных программ, когда каждый регион должен обосно-
вать свои конкурентные преимущества по сравнению с другими регионами. Подтверждением конкурентных преимуществ региона, кроме сырьевого, производственного и человеческого потенциала, является научно-обоснованная стратегия социально-экономического развития региона, обеспечивающая рост уровня жизни и повышение финансово-бюджетной устойчивости, наличие перспективных инвестиционных проектов, развитая производственная, социальная и рыночная инфраструктура, а также активное участие бизнес-сообщества в реализации стратегии.
Проведенное исследование показало, что модернизация стратегического планирования и управления региональными финансами должна носить поэтапный характер и предполагать постоянную замену неэффективных элементов системы. Необходимо обеспечить выполнение следующих задач:
- исходя из приоритетов экономического и социального развития региона, обосновать полномочия, конкретные права, обязанности и функции институциональных структур регионального и муниципального управления;
- разработать систему региональных планово-прогнозных и нормативных документов, обеспечивающих высокую надежность и качество управления региональными финансами;
- усовершенствовать организационную структуру управления региональными финансами в соответствии с кругом решаемых задач, повысить эффективность управления, упразднив многозвенность и нерациональные затраты;
- разработать научно обоснованные финансовые регуляторы, обеспечивающие создание экономической заинтересованности в сфере взаимодействия региональных и муниципальных органов управления с бизнес-структурами, расположенными на территории;
- сформировать необходимую информационную базу региональной и муниципальной статистики, которая бы давала возможность исследовать региональные финансово-экономические пропорции воспроизводства и инструменты управленческого воздействия с целью их изменения в нужном направлении;
- создать необходимую инфраструктуру для перехода к эффективной институциональной системе стратегического планирования и управления региональными финансами с широким использованием новых информационных технологий.
В результате модернизации институциональной системы регионального и муниципального стратегического планирования и управления, направленной на комплексное социально-экономической развитие территорий, станет возможным обеспечить усиление конкурентоспособности экономики городов и районов на основе системного подхода к управлению, усиление инвестиционной привлекательности территорий, повышение эффективности использования бюджетных средств, что позволит создать предпосылки для перехода к модели роста, обеспечивающей условия для реальной экономической самостоятельности и повышения активности муниципальных образований в реализации экономической стратегии развития регионов.
Таким образом, в результате модернизации институциональной системы стратегического планирования и управления региональными финансами станет возможным принимать решения, которые реальны с точки зрения наличия соответствующих финансово-экономических возможностей региона, заинтересовывать бизнес-структуры, расположенные в регионе, в решении общерегиональных задач по усилению конкурентных позиций региона, наращиванию его финансово-экономического потенциала, создавая для бизнеса условия, обеспечивающие экономическую целесообразность и выгодность участия в решении региональных социально-экономических проблем, а также станет возможным концентрировать деятельность на развитии перспективных экономических кластеров, на решении межотраслевых, пограничных вопросов, которые важны для каждого отдельного производства, расположенного на территории региона, но могут быть решены лишь на основе межотраслевого взаимодействия.
