CC BY
25Новоселов А. С.
д.э.н., профессор, зав. отделом регионального и муниципального управления Института экономики и
организации промышленного производства СО РАН
Фалеев Ф.В.
к.э.н., с.н.с. Института экономики и организации промышленного производства СО РАН
Волянская Т.В.
ведущий инженер Института экономики и организации промышленного производства СО РАН
НАУЧНЫЕ ОСНОВЫ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ И УПРАВЛЕНИЯ
РЕГИОНАЛЬНЫМ РАЗВИТИЕМ1
Ключевые слова: стратегическое планирование, система управления, региональное и муниципальное управление, региональная политика, эффективность управления.
Разработка стратегий социально-экономического развития субъектов Федерации является необходимым условием повышения эффективности управления региональным развитием, так как сегодняшние управленческие решения должны быть ориентированы на долгосрочные цели и должны создавать предпосылки для их достижения в будущем. Полемика, которая продолжается в связи с обсуждением концепции государственной экономической стратегии, свидетельствует об отсутствии общепризнанного подхода к определению принципов и приоритетов пространственного социально-экономического развития, что не позволяет обосновать магистральные направления развития российских регионов и создать четкие ориентиры для инвесторов. В условиях отсутствия концепции долгосрочного пространственного социально-экономического развития страны идет процесс разработки стратегий развития отдельных субъектов Федерации. Поэтому особое значение приобретает методологическая основа формирования стратегии региональ-
2
ного развития, опирающаяся на теорию регионального воспроизводства .
Система управления и ресурсы являются главными факторами, которые определяют успехи экономического развития, уровень и качество жизни населения регионов России. При этом следует подчеркнуть, что главным фактором является система управления, так как именно от нее зависит эффективность использования имеющегося ресурсного потенциала, его воспроизводство и замещение. В свою очередь на формирование системы управления влияет принятая модель развития экономики, структура производительных сил и производственных отношений, в частности отношений собственности и роли государства в управлении экономическим развитием. Становится все более очевидным, что именно нерешенность фундаментальных вопросов, связанных с выбором модели развития экономики и ролью государства в ее развитии является основной причиной кризисного состояния экономики России. Благоприятная конъюнктура мирового рынка топливно-энергетических ресурсов в первом десятилетии XXI века позволяла игнорировать истинное положение дел в экономике, решать безотлагательные социальные проблемы и осуществлять некоторые инфраструктурные проекты. С падением мировых цен на топливно-энергетические ресурсы обострились финансово-экономические проблемы, и стало очевидным отсутствие конкретных представлений о путях выхода из кризиса, кроме общих рассуждений о необходимости реализации реформ.
Следует признать, что главный тормоз экономического развития России и ее регионов состоит в противоречии между высокой централизацией финансовых ресурсов в руках государства (средства федерального бюджета, Центрального банка, государственных корпораций) и децентрализацией принятия решений по вопросам экономического развития. При этом нельзя не отметить, что сама централизация финансовых ресурсов носит не подающийся научному объяснению характер. В дискуссиях о роли Центрального банка в экономике высказываются мнения о том, что этот банк является юридическим лицом с огромными полномочиями, нет такого государственного органа, в подчинении которого он находится, и, поэтому, он может проводить собственную политику, независимую от государства. Государство, имея контрольные пакеты акций в госкорпорациях, при наличии политической воли может заблокировать любое решение, не отвечающее интересам государства. Несмотря на то, что в такой неопределенной ситуации гово-
1 Статья подготовлена по Плану НИР ИЭОПП СО РАН по проекту «Региональное и муниципальное стратегическое планирование и управление в контексте модернизации государственной региональной политики и развития цифровой экономики».
2 Аганбегян А.Г. Кризис как окно возможностей для социально-экономического развития // Научные труды Вольного экономического общества России. - М., 2020. - Т. 223, № 3. - С. 47-69; Глазьев С.Ю. О создании систем стратегического планирования и управления научно-техническим развитием // Инновации. - СПб., 2020. - № 2 (256). - С. 14-23; Гринберг Р.С. Стратегия социально-экономического развития России: разговор на перспективу // Научные труды Вольного экономического общества России. -М., 2020. - Т. 224, № 4. - С. 28-33; Минакир П.А. «Стратегия пространственного развития» в интерьере концепций пространственной организации экономики // Пространственная экономика. 2018. - № 4. - С. 8-20; Новоселов А.С., Маршалова А.С. Проблемы становления новой системы регионального и муниципального управления в Российской Федерации // Проблемы современной экономики. 2020. - № 1 (73). - С. 96-99.
рить о государственной политике и возможности ее реализации довольно затруднительно, тем не менее, совершенно очевидно, что повышение эффективности системы государственного управления является главным реальным ресурсом, способным обеспечить выход из кризиса и последующий экономический рост1.
Стратегическое управление страной и ее регионами - это процесс, включающий определение долгосрочных целей социально-экономического развития, проблем с которыми связано их достижение, выделение приоритетных направлений развития экономики, принципов, лежащих в основе механизма управления, а также инструментов механизма управления и системы институтов, обеспечивающих реализацию принимаемых управленческих решений.
Исходя из сущности определения стратегического управления, можно сказать, что система управления региональным развитием представляет собой триединство таких взаимосвязанных элементов, как:
- планово-прогнозная деятельность, включающая в себя целеполагание, определение первоочередных, среднесрочных и долгосрочных приоритетов, разработку мероприятий, обеспечивающих их достижение, оценку финансовых источников;
- организационные структуры управления, ответственные за их реализацию;
- механизм управления, включающий законодательно-правовую базу и совокупность инструментов воздействия на участников процесса общественного воспроизводства, обеспечивающих движение к намеченным целям (налоги, пошлины, льготы, субсидии и т.д.).
Отличительной особенностью методологического подхода является то, что привлечение к стратегическому управлению всех участников регионального воспроизводственного процесса дает возможность самим участникам более четко и обоснованно представлять свои цели, возможности и проблемы, с которыми связано развитие организационных структур. Регион является не только подсистемой социально-экономического комплекса страны, но и относительно самостоятельной его частью с высоко локализованными циклами воспроизводства. Экономика региона, будучи подсистемой социально-экономического комплекса страны, обладает многими чертами системы, но при этом проблемы региона не являются простым отражением проблем общей системы. Отсюда возникает необходимость исследования закономерностей региональных воспроизводственных процессов для научного обоснования стратегии пространственного развития региона.
Формирование стратегии развития субъекта Федерации должно опираться на понимание того, что, во-первых, региональная экономическая система имеет сложную структуру; во-вторых, составные элементы этой системы требуют для своего управления разработки специфического механизма управления; в-третьих, эти механизмы должны быть взаимно непротиворечивы. Разработка стратегии должна опираться на определенную систему методологических принципов, отражающих объективные закономерности регионального воспроизводственного процесса.
Решение проблемы пространственного развития связано с распределением функций между федеральным и субфедеральным уровнями системы управления. Механизм решения этой проблемы может быть разработан на основе использования теории регионального воспроизводства: именно совокупность региональных воспроизводственных циклов, пространственно локализованных на территории определенного ранга, должна определять круг функций того или иного уровня реализации пространственной стратегии. Подход к решению этой проблемы с позиций теории регионального воспроизводства позволяет четко разграничить содержание социально-экономических задач и приоритетов стратегии развития региона, конкретизировать формы и методы ее реализации2.
Разработка стратегии социально-экономического развития региона включает определение приоритетных направлений, целей и задач развития территории, отражающих и консолидирующих интересы местного сообщества -населения, бизнеса и органов власти. Стратегия социально-экономического развития региона разрабатывается на основе долгосрочного прогноза и должна содержать оценку финансово-экономических ресурсов региона, природного, трудового, производственного, научно-технического, инфраструктурного потенциала, обоснованные приоритеты социального и экономического развития и проблемы, на решение которых будут направлены управленческие усилия.
Стратегия социально-экономического развития региона должна формироваться с учетом интересов субъектов регионального воспроизводственного процесса (включая бизнес-сообщество, органы управления, общественные организации), поэтому одним из направлений разработки стратегии должно быть определение экономических интересов различных субъектов, выявление взаимосвязей и противоречий между ними и нахождение форм и методов воздействия на поведение отдельных субъектов с целью разрешения противоречий и нахождения решений, представляющих определенный баланс интересов.
Развитие региональной системы представляет собой процесс разрешения социально-экономических противоречий между различными составными структурами регионального воспроизводственного процесса, в результате которого устанавливается соответствие уровня и структуры производительных сил региона и экономических отношений. Эти противоречия определяют взаимозависимости, возникающие как при выборе приоритетов и реализации целей и задач стратегии, так и при обеспечении условий эффективного функционирования региональной системы.
1 Лексин В.Н. Стратегическое целеполагание в структуре государственного управления // Проблемы теории и практики управления. - М., 2017. - № 5. - С. 8-20; Клейнер Г.Б. Системная реконструкция российского социально-экономического пространства // Экономическое возрождение России. - М., 2020 - № 2 (64). - С. 59-69; Полынев А.О. Эффективность изменения территориальных пропорций в экономике России // Российский внешнеэкономический вестник. - М., 2020 - № 2 - С. 93-106; Швецов А.Н. Российское пространство: исторические особенности обретения и основное противоречие его современной организации // Федерализм. - М., 2020 - Т. 25, № 3 (99). - С. 5-18.
2
Маршалова А.С., Новоселов А.С. Региональная экономическая политика субъекта Федерации: проблемы разработки и реализации // Регион: экономика и социология. 2014. - № 1. - С. 124-144; Управление социально-экономическим развитием регионов Сибири / Под ред. А.С. Новоселова, В.Е. Селиверстова. - Новосибирск: ИЭОПП СО РАН, 2020. - 420 с.
Исследование показало, что формирование системы стратегического управления региональным развитием происходит на основе осмысления новых процессов и явлений в ходе структурной и пространственной трансформации российской экономики, требующих междисциплинарного подхода к совершенствованию методологии разработки региональной политики с учетом мирового опыта. Учитывая, что Россия является самой крупной по территории страной в мире и то, что ее регионы отличаются большим разнообразием природно-климатических условий, экономического потенциала, населенностью и социальными условиями жизни, одним из важнейших направлений стратегического управления является разработка и реализация эффективной региональной политики. Говоря о региональной политике, следует сказать, что она многогранна, ее основным направлением является пространственная организация хозяйства и условий жизнедеятельности населения. В основе пространственного развития государства лежит общественное разделение труда и такое размещение производительных сил, которое обеспечивает наиболее эффективное использование ресурсного потенциала. В системе государственной политики регионы являются объектами управления, в отношении которых государство принимает принципиальные решения, определяющие их будущую специализацию и роль в экономическом развитии государства.
Анализ отечественной практики управления региональным развитием показал, что государственная пространственная политика стоит перед выбором между двумя взаимно противоречивыми подходами. Первый подход связан с определением «локомотивов роста», с поддержкой и развитием конкурентоспособных производственных (территориальных) кластеров, на основе которых будет осуществляться модернизация промышленности и формирование инновационной системы. Принцип такого подхода - принцип поляризованного развития. Это направление региональной политики ориентировано на стимулирование экономического роста регионов, располагающих такими конкурентными преимуществами, которые дают им возможность при государственной поддержке быстро включиться в мирохозяйственные связи.
Второй подход к реализации пространственной политики связан с необходимостью сокращения дифференциации регионального развития. В силу объективных обстоятельств региональная государственная экономическая политика должна носить дифференцированный характер и учитывать специфические особенности регионов: стратегическую роль регионов, стартовый уровень социально-экономического развития, ресурсный потенциал, природно-климатические условия, географическое положение и т.д. Поэтому не случайно делаются попытки разработки программ для территорий опережающего развития, свободных экономических зон, наукоградов, технопарковых, приграничных, туристско-рекреационных зон и т.д.
Другой аспект региональной политики - это собственно региональная политика или субфедеральная региональная политика. Все регионы находятся в жесткой конкурентной среде. Они конкурируют, прежде всего, за привлечение на свою территорию квалифицированных кадров: не случайно существует проблема «утечки мозгов». Регионы конкурируют в борьбе за привлечение инвесторов, т.к. от этого зависит развитие экономики, рост числа рабочих мест, доходов населения и бюджета. Регионы косвенно конкурируют за рынки сбыта продукции, произведенной на их территории.
Проведенные исследования показывают, что процесс регионального воспроизводства представляет собой результат принятия решений различными управленческими структурами, интересы которых могут противоречить друг другу. Основой этих противоречий служит, прежде всего, ограниченность ресурсов. Поэтому эти противоречия носят постоянный и объективный характер. Это позволяет сделать вывод о том, что суть управления социально-экономическим развитием региона состоит в исследовании ресурсного потенциала территории и создании условий, обеспечивающих реализацию ее конкурентных преимуществ. Примеров таких противоречий довольно много. Например, когда население заинтересовано в том, чтобы земля в центре города использовалась для создания зеленой зоны, а бизнес заинтересован в том, чтобы именно в этом месте был построен новый торгово-развлекательный центр. Другой очевидный пример - противоречия между федеральным центром и регионами при разработке законодательства о формировании бюджетной системы и определении собственных доходов каждого уровня, нормативов распределения налоговых платежей между уровнями пространственной системы - федеральным, региональным и муниципальным.
Таким образом, можно утверждать, что стратегическое управление социально-экономическим развитием регионов представляет собой процесс постоянного разрешения противоречий между различными структурами общественно-экономической системы, возникающих из-за различия интересов этих структур и общей ограниченности ресурсов, используемых структурами для достижения своих интересов. Одним из таких ограниченных ресурсов являются финансы. При этом финансовые ресурсы играют особую роль в социально-экономическом развитии региона, интегрируя все воспроизводственные процессы. Специфика финансовых ресурсов состоит в том, что они воспроизводимы и мобильны, непрерывность финансовых потоков является условием непрерывности процессов регионального воспроизводства. Если регион способен устойчиво воспроизводить финансовые ресурсы и привлекать их на свою территорию, то это говорит о нормальном развитии региона.
К сожалению, нет идеальной модели формирования бюджета, которую бы можно было признать эталонной. Модель формирования бюджета, как правило, отражает и учитывает специфические особенности каждой страны. К числу таких особенностей относятся структура экономики и ее пространственное размещение, дифференциация территорий по уровню и качеству развития инфраструктуры, дифференциация регионов по уровню налогового потенциала. При формировании бюджетной системы высокая дифференциация вызывает потребность в значительных перераспределительных процессах. Такая модель отражает интересы центра и регионов с низким налоговым потенциалом, но в то же время порождает иждивенческие настроения в этих регионах, лишает их инициативности, интереса к поиску решений, которые позволят усилить использование ресурсного потенциала территории, улучшить инвестиционный климат и сделать регион более конкурентоспособным.
Учитывая то, что малые города и сельские поселения с трудом адаптируются к рыночным отношениям, и, как правило, дотационны, проблемы формирования их бюджетов стоят особенно остро. В условиях открытости российской экономики моментально обнаружилась неконкурентоспособность российских товаров не только на мировом, но и на внутреннем рынке, что привело к серьезным последствиям для малых городов и сельских районов, которые и до этого не были процветающими. Значительная часть предприятий этих территорий, не выдержав конкуренции, разорилась, люди потеряли работу, местный бюджет лишился дохода.
Анализ показал, что одной из самых серьезных проблем управления социально-экономическим развитием региона является разрешение противоречия между отраслевыми и территориальными интересами, вызванного сохранением ведомственного подхода при принятии управленческих решений по вопросам пространственного развития территории. Отсутствие комплексного подхода к развитию муниципальных образований свидетельствует о том, что существующая институциональная система управления не в состоянии решать проблему сочетания отраслевых и территориальных интересов.
Ярким примером, подтверждающим неспособность современной системы управления обеспечить комплексный подход, является политика в отношении развития агропромышленного сектора экономики. В течение, по крайней мере, последнего десятилетия на развитие сельского хозяйства ежегодно выделяются значительные бюджетные средства. Усилению внимания к продовольственному комплексу способствуют также неблагоприятные внешнеполитические и внешнеэкономические факторы. Политика санкций западных стран и ответные меры России привели к тому, что отечественные сельхозпроизводители наконец-то получили возможность выйти на российский рынок. Однако, как показывают исследования проблем развития сельских муниципальных образований, увеличение поддержки финансовыми вливаниями лишь в сельское хозяйство еще не гарантируют устойчивого развития этой отрасли в будущем. Безусловно, финансовый фактор является важнейшим для стимулирования развития сельскохозяйственного производства, но далеко не единственным. Руководители крупных хозяйств и фермеры указывают на нарастающий дефицит квалифицированных специалистов, без которых невозможно модернизировать сельское хозяйство, сделать труд в этой отрасли более привлекательным, а саму отрасль - более конкурентоспособной. Трудно представить, что молодые специалисты, получившие образование в благоустроенных городах исключительно из патриотических побуждений согласятся жить в условиях бездорожья, отсутствия комфортного жилья, низкого качества услуг образования, здравоохранения. Как известно, подавляющая часть сельских поселений России вряд ли соответствует современным представлениям о благоприятных условиях жизни. Поэтому не удивительно, что численность населения сельских муниципальных образований сокращается, закрываются предприятия по переработке сельскохозяйственного сырья, и многие поселения прекращают свое существование. Из этого следует сделать вывод, что поддерживая лишь производственные предприятия сельского хозяйства проблему устойчивого развития агропродовольственного комплекса страны решить невозможно, комплексная проблема требует комплексного полхода.
С отсутствием комплексного подхода к решению вопросов социально-экономического развития территорий тесно связана проблема межмуниципального взаимодействия. Российская модель управления пространственным развитием не отражает современных тенденций развития мировой экономики, основанных на усилении конкуренции на всех уровнях управления - предпринимательском, региональном, муниципальном, а также конкуренции между странами. Конкуренция проявляется не только при сбыте продукции, но и при привлечении ресурсов, прежде всего, инвестиций и квалифицированного труда. Создание неформальных объединений взаимосвязанных структур является методом усиления своих конкурентных позиций. Кластерный подход получил широкое распространение в отраслевой практике. В последнее время все более очевидной становится потребность использования кластерного подхода и на региональном уровне. В условиях мировой глобализации сохранение и усиление тенденции чрезмерной дифференциации уровней управления социально-экономическим развитием территорий заведомо снижает конкурентоспособность малых городов и сельских поселений, ограничивает их ресурсный потенциал и рынки сбыта. Формирование локальных региональных кластеров является насущной потребностью, оно позволит повысить жизнеспособность территорий, которые в противном случае не имеют будущего. Двойственный характер кластерного подхода состоит в том, что, с одной стороны, кластеры должны быть добровольными объединениями, которые создаются осознанно, потому что их участники понимают, что их объединение усиливает их конкурентоспособность. С другой стороны, нужна большая организационная работа региональных органов власти для стимулирования этого процесса, необходима и экономическая поддержка, в первую очередь в деле создания необходимой инфраструктуры. В любом случае, диагностика экономических интересов различных структур регионального воспроизводственного процесса является необходимым условием создания эффективного механизма управления, способного обеспечить благоприятную неконфликтную социально-экономическую среду, в которой интересы всех участников относительно сбалансированы.
Таким образом, эффективное стратегическое управление должно быть способно создать условия, обеспечивающие сочетание интересов различных структур, цели развития которых могут быть взаимно противоречивы. Эффективное стратегическое управление - это нахождение баланса интересов.
Российский опыт последних десяти лет наглядно показывает, что для достижения стратегических целей регионального и муниципального управления недостаточно их сформулировать, обеспечить правовую базу и разработать план действий. Для того чтобы добиться существенных общественно значимых результатов, необходимо внедрение механизма регионального и муниципального управления по результатам, который увязывает цели, мероприятия, а также ресурсы, необходимые для достижения целей управления. Эта система должна использовать механизм проектного управления, применение которого позволяет осуществлять контроль не только на стадии принятия решений, но и на стадии их исполнения. В его отсутствии значительно затрудняется достижение намеченных результатов на региональном и муниципальном уровне управления. Внедрение этого механизма в равной мере важно и для формирования
новой эффективной системы регионального и муниципального управления в целом, и для решения многих других задач, связанных с осуществлением структурных преобразований в экономике. Работа по его практическому применению должна осуществляться в тесной увязке с внедрением механизма целеполагания и бюджетирования по результатам.
