CC BY
18Новоселов А. С.
д.э.н., профессор, зав. Отделом регионального и муниципального управления Института экономики и организации промышленного производства СО РАН [email protected] Маршалова А. С.
к.э. н., в.н. с. Института экономики и организации промышленного производства СО РАН
Волянская Т.В.
ведущий инженер Института экономики и организации промышленного производства СО РАН [email protected]
ПРОБЛЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ПРОСТРАНСТВЕННЫМ РАЗВИТИЕМ СУБЪЕКТА ФЕДЕРАЦИИ: МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЙ АСПЕКТ1
Ключевые слова: региональное и муниципальное управление, пространственное развитие, региональная политика, институциональная структура.
Высокая конкурентоспособность любой общественно-экономической структуры, включая государство, определяется ее способностью эффективно использовать весь имеющийся ресурсный потенциал, при этом самым главным ресурсом этого потенциала является действующая система управления.
Долгое время российская система государственного управления компенсировала свою несостоятельность высокими ценами на топливно-энергетические ресурсы на мировом рынке: высокие доходы от продажи нефти и газа позволяли в течение десяти лет решать социальные проблемы, несмотря на несовременную структуру экономики, устаревшие фонды, низкую производительность труда. Однако в современных условиях действие негативных внешнеэкономических и внешнеполитических факторов вынуждают кардинально изменить модель управления развитием российской экономики. Современная ситуация переводит рассуждения о переходе к модернизации, к созданию высокотехнологичного сектора экономики из статуса благих пожеланий в статус суровой необходимости, в условие национальной безопасности. Причем угроза национальной безопасности носит внутренний характер и будет зависеть от уровня социальной напряженности, вызванной низкими доходами подавляющей части населения, глубоким расслоением российского общества по уровню доходов и чрезмерной дифференциацией в качестве жизни населения различных регионов.
Положение осложняется тем, что, с одной стороны, смена модели управления не терпит отлагательства, а, с другой, до сих пор нет методологического единства в понимании того, что является ключевым индикатором, интегрирующим в себе цели, ограничения и возможности развития российской экономики. Для российской модели управления экономическим развитием, которая без особых изменений используется в течение последних лет, таким ключевым индикатором служит уровень инфляции. В сценариях развития российской экономики в долгосрочной перспективе, которые разработаны Министерством экономического развития и Центром стратегического планирования сохраняются действующие методологические положения: снижение уровня инфляции, сокращение государственных бюджетных расходов. При этом главным источником сокращения государственных расходов будет ограничение роста доходов работников бюджетной сферы и пенсионных выплат.
Академик РАН В. Ивантер ключевым индикатором, определяющим рост экономики, считает рост потребительского спроса и инвестиций в реальный сектор экономики. И поэтому для того, чтобы обеспечить рост экономики, необходимо стимулировать рост доходов населения и рост инвестиций [1]. Эту же точку зрения активно отстаивает академик Р. Нигматулин, который на Научно-экспертной сессии «Россия и мир» (2016 г.) выступил с резкой критикой современной экономической политики государства и подчеркнул, что главным фактором роста экономики является потребительский спрос. Следует отметить, что такой подход вовсе не является новым словом в мировой экономической науке и практике: именно рост потребительского спроса признается локомотивом роста экономики Китая, Франции и др.
Отсутствие осознанной региональной политики привело к тому, что серьезную угрозу национальной безопасности создают проблемы, связанные с пространственным развитием, которое характеризуется неоправданно высокой дифференциацией в уровне и качестве жизни населения в различных регионах страны. Об этом свидетельствуют основные социально-экономические показатели, такие как денежные доходы населения, среднемесячная зарплата, инвестиции в развитие экономики территорий. Так, например, в 2014 году среднедушевые доходы в республике Калмыкия
1 Статья подготовлена при финансовой поддержке Российского фонда фундаментальных исследований, Проект № 16-0200157.
были в 2,2 раза ниже, чем в среднем по России. В то же время Москва по этому показателю превышала среднероссийский в 2,0 раза. Если столь большие различия в среднедушевых доходах нетрудно объяснить прежде всего различиями в структуре экономики (в Москве размещаются органы власти, работники которых получают высокие зарплаты, зарегистрированы крупные государственные корпорации с среднемесячными миллионными окладами служащих), то непонятно, чем объяснить, например, большую разницу в зарплатах работников учреждений дошкольного образования, общеобразовательных школ, которые трудятся в разных регионах страны, причем не в коммерческих организациях, а в государственных, где государство должно обеспечивать равную оплату одного и того же труда. Так, например, среднемесячная оплата труда работников дошкольных учреждений в Москве в 2,2 раза выше, чем в Ивановской области, в 1,4 раза выше, чем в Новосибирской области. Та же самая тенденция наблюдается в оплате труда работников общеобразовательных школ: в Москве она в 2,9 раза выше, чем в Ивановской области, в 2,1 раза выше, чем в Новосибирской области.
С теоретических позиций предметом государственной региональной политики является пространственная организация экономики и условий жизнедеятельности населения. Основу пространственного развития представляет общественное разделение труда и такое размещение хозяйственной деятельности, которое дает возможность наиболее эффективно использовать ресурсный потенциал страны и ее регионов. Объектами управления государственной региональной политики являются регионы, в отношении которых государство принимает принципиальные решения, определяющие их будущую специализацию и роль в социально-экономическом развитии государства.
Суть государственной региональной политики заключается в том, чтобы четко сформулировать ее цели, приоритеты и принципы реализации. В 2007 году была принята «Концепция стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации», разработанная Министерством регионального развития Российской Федерации. Главными приоритетами этой концепции являются формирование из регионов - «локомотивов роста» нового опорного каркаса страны; создание системы управления человеческими ресурсами; формирование региональных модулей инновационной системы; создание условий для модернизации промышленности, поддержки и развития конкурентоспособных производственных (территориальных) кластеров; улучшение качества государственного управления в регионах и муниципальных образованиях. Очевидно, что такая государственная региональная политика ориентирована на стимулирование экономического роста регионов, располагающих такими конкурентными преимуществами, которые дают им возможность при государственной поддержке быстро включиться в мирохозяйственные связи.
В предварительных рабочих материалах «Об основных направлениях государственной региональной политики в Российской Федерации», подготовленных в 2016 году Советом Федерации приоритетом является траектория развития, которая приведет к сокращению чрезмерной дифференциации в уровне социально-экономического развития регионов.
Анализ динамики пространственного распределения инвестиций свидетельствует о том, что в реальной практике не находит своего отражения ни одна из этих концепций, если только не признать на государственном уровне, что стране достаточно иметь два «региона-локомотива». Из общего объема государственных инвестиций за 2005-2013 гг. 23,1% приходятся на два субъекта Федерации - на Москву (16,2%) и Санкт-Петербург (6,9%). И эта тенденция стягивания государственных инвестиций на территорию, прилегающую к Москве, продолжается: в 2014 г. Правительство РФ приняло решение о выделении значительных государственных средств на строительство третьего транспортного кольца.
Учитывая то, что московская агломерация имеет наиболее благоприятный инвестиционный климат и более привлекательна для частных инвестиций по сравнению с большинством других регионов России, с точки зрения интересов государства целесообразно и вполне реально привлечь к этому строительству частных инвесторов. Конечно, для этого необходимо было бы приложить значительные организационные и интеллектуальные усилия, в то время как под рукой имеются средства бюджета. Сохранение сложившейся тенденции в инвестиционной политики ограничивает и без того скромные перспективы инвестиционного развития других субъектов Федерации, так как инвестиционный рейтинг большинства регионов очень низкий, и они вряд ли могут рассчитывать на приток частных капиталовложений.
На субфедеральном уровне политика пространственного развития также связана с рядом фундаментальных проблем, требующих своего решения. Во-первых, необходимо объективно обосновать предмет управления, функции и полномочия каждого территориального уровня - федерального, регионального и муниципального. Во-вторых, необходимо решить проблему создания адекватной финансовой системы, обеспечивающей развитие территорий каждого ранга. И, в-третьих, необходимо решить проблему создания эффективной системы управления, основанной на учете интересов и связей взаимодействующих структур общественно-экономического процесса.
Совокупность функций и полномочий каждого уровня управления, которые являются основой для определения их прав и, соответственно, ответственности, представляют собой не что иное, как предмет управления. Об отсутствии ясности по этому важнейшему методологическому вопросу говорит, прежде всего, периодическая передача полномочий с одного уровня на другой, отсутствие соответствия между закрепленными полномочиями и распределением налоговых поступлений по уровням бюджетной системы. В условиях планово-распределительной системы и при приоритете отраслевого принципа управления подавляющая часть материальных и финансовых ресурсов на территории поступала по отраслевым каналам и предназначалась не только для развития производства, но и для развития и содержания социальной сферы. С этих позиций система регионального и муниципального управления была более простой и примитивной, предметом управления было так называемое местное хозяйство. С трансформацией экономики и экономических отношений эти каналы исчезли, и появилась объективная необходимость четкого определения предмета управления на региональном и муниципальном уровне. Для обоснования места и роли региональной социально-экономической системы в общественно-экономическом развитии страны, определения финансовой основы ее разви-
тия, источников средств и механизмов привлечения этих средств на территорию необходимо использовать методологию системного подхода, обеспечивающего представление региональной экономики как целостной системы со всем многообразием внутрирегиональных и межрегиональных отношений и закономерностей. Для этого необходимо рассмотреть регион с позиций воспроизводственного подхода, выявить всю совокупность непрерывных воспроизводственных процессов, протекающих на территории, и их закономерности, взаимозависимость и на этой основе создать систему управления, адекватную предмету управления.
По своей сути региональный воспроизводственный процесс - это непрерывное возобновление кругооборота материально-вещественных, трудовых и финансовых ресурсов региона [8].
В основе теории регионального воспроизводства лежат следующие методологические аксиомы:
- развитие экономики и социальной сферы региона осуществляется в соответствии с законами расширенного воспроизводства;
- регион как социально-экономическое образование рассматривается как система взаимодействующих субъектов - предприятий и организаций различных форм собственности и населения, между которыми существуют информационные, финансовые и материальные, связи;
- эффективность системы управления воспроизводственными процессами региона определяется учетом интересов взаимодействующих субъектов социально-экономических отношений.
Региональный воспроизводственный процесс материализуется в форме конкретных воспроизводственных циклов, результатом которых является воспроизводство продукции, услуг и необходимых условий, обеспечивающих их непрерывное возобновление. К воспроизводственным циклам относятся: воспроизводство трудовых ресурсов, финансово-кредитных и денежных ресурсов, инвестиционных ресурсов и строительного процесса, воспроизводство природных ресурсов и др. Все эти циклы имеют различный уровень локализации. Например, высоко локализован цикл воспроизводства услуг жилищно-коммунального хозяйства.
Развитие региональной экономики происходит, прежде всего, под влиянием интересов субъектов регионального воспроизводственного процесса, поэтому содержание управления общественным воспроизводством включает выявление экономических интересов различных субъектов, взаимосвязей между ними и создание механизма воздействия, способного обеспечить условия для целенаправленного социально-экономического развития региона и определенный баланс интересов регионального сообщества.
Одной из основных проблем, которые тормозят развитие полноценной системы местного самоуправления, является отсутствие устойчивой финансовой базы развития территорий и неопределенность ее формирования. В то же время без всякого преувеличения можно сказать, что финансовые пропорции интегрируют все пропорции воспроизводства региональной экономики, и поэтому эффективность управления социально-экономическим развитием определяется процессами формирования и использования финансовых ресурсов.
Основным финансовым источником, который служит базой для реализации функций управления социально-экономическим развитием субъектов Федерации и муниципальных образований, является их бюджет. Доходная часть бюджета формируется за счет налогов и сборов, закрепленных за региональными и местными бюджетами, отчисления от регулирующих налогов и финансовая помощь из бюджета вышестоящего уровня, а также неналоговые доходы. Бюджетным кодексом Российской Федерации Законами субъектов Федерации регулируются нормативы отчислений и размеры финансовой помощи нижестоящим бюджетам.
Идеальной модели налогово-бюджетной системы не существует. В разных странах используются различные модели, учитывающие конкретные особенности страны, включая форму государственного устройства, пространственную специфику, размещение производительных сил. Современная модель российской налогово-бюджетной системы, бесспорно, нуждается в серьезной корректировке, призванной устранить следующие недостатки:
- нормативы распределения налогов по уровням бюджетной системы порождают встречные финансовые потоки и не играют стимулирующей роли в повышении налогового потенциала территорий;
- налогово-бюджетная политика не ориентирована на создание условий формирования самодостаточного бюджета за счет собственных доходных источников, что не способствует повышению реальной ответственности органов власти перед населением за принимаемые решения;
- распределение налогов по уровням бюджетной системы не стимулирует заинтересованность органов управления в развитии экономического потенциала и возможности воздействия на его рост.
С одной стороны, существующая налогово-бюджетная политика отражает заинтересованность государства в централизации доходов, поскольку это увеличивает его возможности для маневра и принятия субъективных решений. Но, с другой, - местные инициативы являются дополнительным ресурсом системы управления, способным повысить ее эффективность. И поэтому государство также должно быть заинтересовано в совершенствовании налогово-бюджетных процессов.
Очевидным абсурдом действующего законодательства является возможность регистрации головного офиса компании на территории, не имеющей ни малейшего отношения к ее производственной деятельности. Ее последующая перерегистрация в другом регионе может вызвать бюджетный кризис в регионе, в котором компания была зарегистрирована ранее. Учитывая объективно необоснованную практику, а также исходя из здравого смысла, по-видимому, было бы целесообразно закрепить налог на прибыль крупных государственных компаний полностью за федеральным уровнем. В этом случае у них не возникнет желания к перемене места регистрации, и, соответственно, не возникнет угроза для устойчивости регионального бюджета и будет обеспечена требуемая справедливость финансово-экономических отношений.
Другая проблема связана с прибылью, уходящей в оффшоры. Несмотря на объявленную политику «деоффшо-ризации», эта проблема не решена даже на уровне государственных корпораций. По оценкам экспертов за прошедшие два десятилетия величина прибыли, уходящая в оффшоры, составила не менее 800 млрд. долл.
Правомерно поставить вопрос о том, что налог на доходы физических лиц должен преимущественно зачисляться в бюджет той территории, где живет человек и его семья. Эта проблема возникает в связи с тем, что в агломерациях крупных мегаполисов существуют значительные потоки трудовой миграции между центром и прилегающими малыми городами и сельскими районами. Поступление налога на доходы физических лиц в бюджет мегаполиса нарушает зависимости между качеством труда и качеством среды проживания работника, т.к. он не участвует в создании финансовой базы для развития и поддержания социальной сферы (коммунальное хозяйство, системы образования и здравоохранения, транспорт), услугами которой пользуется он сам и его семья, и производство которых финансируется местным бюджетом.
Многолетние дискуссии относительно установления более объективных ставок таких налогов, как налог на землю, на имущество, введения налога на роскошь свидетельствуют лишь о явном лоббировании интересов тех, кого это касается и кто одновременно как раз и принимает решения. Общество пытаются убедить в том, что бюджет существенных доходов от этих налогов не получит, а в случае введения прогрессивного налога на доходы физических лиц доходы бюджета даже сократятся. Возникает естественный вопрос, почему власти других экономически развитых стран могут обеспечить налоговый контроль, и эти налоги эффективно используются для развития социальной сферы, а наша власть заранее уверена в своей беспомощности. Например, у Московской области были бы совсем другие бюджетные возможности экономического развития. В настоящее время в области, где недвижимость намного дороже, чем в США, доходы от этих налогов в бюджете составляют относительно небольшую величину.
Таким образом, современная налогово-бюджетная политика не обеспечивает реальных потребностей в финансовых ресурсах, не стимулирует эффективного исполнения полномочий и заинтересованности региональной и муниципальной власти в росте налогооблагаемого потенциала.
Необходимо отметить, что кроме бюджетных средств финансовые ресурсы могут поступать на территорию и по другим каналам, которые включают:
- средства, образующиеся на территории в результате развитие предпринимательства в сфере производства товаров и услуг;
- средства федерального и регионального бюджетов для выполнения целевых программ (если они реализуются на территории) и государственных фондов социального обеспечения;
- коммерческие кредиты.
Исследование источников поступления финансовых ресурсов на территорию позволяет определить:
- роль собственных финансообразующих источников в формировании финансовой базы развития территории;
- структуру финансообразующих источников и их распределение, в том числе между различными уровнями бюджетной системы;
- роль населения в формировании финансового потенциала развития региона;
- роль финансово-кредитного рынка для расширения финансовой базы развития региона;
- роль федерального, регионального и местного уровня в финансировании социально-экономического развития региона;
- способность региона обеспечить свою финансовую самодостаточность.
Воспроизводство финансовых ресурсов территории определяется ее способностью использовать имеющийся ресурсный потенциал, ее конкурентные преимущества и соответствующие механизмы привлечения финансовых ресурсов. Основные факторы, от которых зависит финансовый климат территории, включают:
- промышленный потенциал и его структура, наличие конкурентоспособных производств, продукция которых востребована на внутреннем и внешнем рынке;
- уровень развития производственной и социальной инфраструктуры;
- состояние рынка труда;
- уровень развития всех элементов рыночной инфраструктуры (финансово-кредитной, страховой, торгово-сбы-товой и т.д.).
У региональных и муниципальных органов власти имеются определенные рычаги воздействия, направленные на укрепление и развитие финансовых источников. Во-первых, это использование всех инструментов механизма поддержки предпринимательской сферы и создание благоприятного климата для развития экономики региона (долевое финансирование, информационная поддержка, развитие инфраструктуры, отсутствие бюрократических барьеров для вхождения в бизнес, помощь в получении кредитов и их возврате, налоговые льготы, и др.). Во-вторых, это активный поиск возможностей участия в целевых федеральных и региональных программах, которые финансируются из федерального и регионального бюджетов. Учитывая, что при распределении средств федерального бюджета все субъекты Федерации конкурируют друг с другом, вхождение в целевые программы будет определяться способностью региона обосновать свои конкурентные преимущества и доказать эффективность своего участия в реализации этих программ.
Условием непрерывности процесса воспроизводства является непрерывность процесса управления и качество системы управления. Именно качество системы управления является главным ресурсом, определяющим конкурентоспособность территории. В агрегированном виде элементы системы управления можно представить, как:
- планово-прогнозную деятельность, в процессе которой формулируются цели, приоритеты и задачи общественно-экономического развития;
- организационные структуры управления, обладающие полномочиями и ответственностью за принятие решений и их реализацию;
- механизм управления, т.е. рычаги воздействия на поведение субъектов управления, обеспечивающие достижение поставленных целей.
Организационные структуры и используемые ими механизмы воздействия в совокупности представляют собой институциональную часть системы управления, ее «проводящую сеть», основная задача которой состоит в том, чтобы обеспечить реализацию принятых решений. Неэффективность современной системы управления в первую очередь определяется несовершенством ее институциональной части, когда на государственном уровне формулируются разумные, общественно признанные приоритеты, но в системе управления нет «адресатов», принимающих эти сигналы и обеспечивающих их реализацию.
Список литературы
1. Глазьев С.Ю. О новой парадигме в экономической науке // Государственное управление. Электронный вестник. 2016. - № 56. -С. 5-39.
2. Некипелов А.Д. Есть ли альтернатива у проводимой макроэкономической политики? // Научные труды Вольного экономического общества России. - М., 2015. - Т. 196. - С. 282-290.
3. Ивантер В.В. и др. Восстановление экономического роста в России. Научный доклад / Отв. Ред. Ивантер В.В. - М., 2016.
4. Татаркин А.И. Диалектика государственного и рыночного регулирования социально-экономического развития регионов и муниципалитетов // Экономика региона. 2014. - № 1. - С. 9-33.
5. Швецов А.Н. Роль государства в преобразовании социоэкономического пространства // Пространственная экономика. 2015. -№ 1. - С. 38-61.
6. Лексин В.Н. Региональная действительность и региональные исследования // Регион: Экономика и Социология. 2014. -№ 2 (82). - С. 7-38.
7. Полынев А.О. Сравнительная конкурентоспособность российских регионов: основные факторы и современные тренды // Современные производительные силы. 2014. - № 3. - С. 37-42.
8. Новоселов А.С., Маршалова А.С., Кулаев А.П. и др. Региональное и муниципальное управление социально-экономическим развитием в Сибирском федеральном округе. - Новосибирск: ИЭОПП СО РАН, 2014. - 400 с.
