CC BY
25Новоселов А. С.
д.э.н., профессор, зав. Отделом регионального и муниципального управления Института экономики и организации промышленного производства СО РАН [email protected] Маршалова А. С.
к.э.н., в.н.с. Института экономики и организации промышленного производства СО РАН
Волянская Т.В.
ведущий инженер Института экономики и организации промышленного производства СО РАН [email protected]
РАЗРАБОТКА КОНЦЕПЦИИ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЙ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ СТРАТЕГИЧЕСКИМ РАЗВИТИЕМ ЭКОНОМИКИ РЕГИОНА1
Ключевые слова: институциональная система, региональное и муниципальное управление, пространственное развитие, стратегическое планирование.
Анализ современного состояния исследования проблем регионального и муниципального управления позволяет сделать следующие выводы: основные элементы институциональной системы регионов недостаточно исследованы, особенно с точки зрения подготовки к переходу к новой модели регионального управления; системно не проанализированы полномочия органов власти иерархической системы территориального управления; не обоснованы экономические, социальные и финансовые нормативы, которые должны выполнять функции финансово-экономических инструментов, обеспечивающих достижение целей и задач комплексного социально-экономического развития; в исследованиях отдельных звеньев механизма управления экономикой региона отсутствует системность и программно-целевой подход, что необходимо для перехода на новую модель регионального и муниципального управления. В экономической литературе отсутствует целостная научно обоснованная концепция местного самоуправления (прежде всего это касается слабой проработанности механизмов функционирования системы). Недостаточно глубоко исследованы проблемы разделения полномочий между уровнями власти, с учетом экономической и финансовой базы муниципальных образований [1-3].
В то же время следует отметить, что главной особенностью состояния российских исследований по проблеме совершенствования управления является несистемный подход, который выражается в том, что, как правило, исследуются отдельные аспекты системы управления, но при этом практически отсутствуют исследования комплексного характера.
Проведенные исследования показывают, что действующая система управления, ее институты и инструменты управления на протяжении многих лет не в состоянии были обеспечить решение основных задач, определяющих эффективность социально-экономического развития регионов и муниципальных образований [4-6]. К числу этих задач, прежде всего, относятся формирование спроса на инновационную продукцию, привлечение инвестиций для производства наукоемкой продукции и модернизации традиционных отраслей экономики, пространственное развитие, обеспечивающее эффективное использование ресурсного потенциала регионов и муниципальных образований. Неспособность обеспечить решение этих задач ведет к технологическому отставанию экономики и сохранению гипертрофированной зависимости от развития сырьевого сектора и колебаний спроса и цен на сырье на внешнем рынке [7-10]. Поэтому бесспорной является необходимость изменений в системе управления региональным и муниципальным развитием и формирования таких институциональных структур, которые бы адекватно отражали цели социально-экономического развития региона и его муниципальных образований и были способны обеспечить их реализацию [11].
Отмеченные выше положения определили задачу исследования, которая состояла в том, чтобы выявить те звенья регионального и муниципального управления, в которых происходит нарушение принципов системности и непрерывности, установить причины и предложить способы их устранения. Для решения этой задачи потребовалось выполнить следующее:
- анализ действующей системы регионального и муниципального управления с позиций ее восприятия основных целей экономической политики;
- выявление, обоснование и формулирование проблем, которые нарушают принципы системности и непрерывности управления и не создают стимулов для достижения поставленных целей;
1 Статья подготовлена при финансовой поддержке Российского фонда фундаментальных исследований, Проект № 16-02-00157.
1017
- разработку и обоснование подходов по созданию в институциональной системе звеньев, обеспечивающих формирование целостной системы, реализующей логику и стратегию развития региональной экономики;
- разработку механизма и его отдельных инструментов, обеспечивающих достижение стратегических целей развития региональной экономики на основе сочетания государственных, региональных и предпринимательских интересов.
С принятием нового закона о стратегическом планировании в Российской Федерации существенно изменился механизм управления пространственным развитием регионов. В связи с этим необходимо проведение исследований, направленных на создание концепции институциональной системы управления стратегическим развитием экономики региона, включающей цель и задачи формирования новой модели управления, основные факторы ее развития, методологические принципы управления социально-экономическими процессами региона.
Понятие институциональной системы управления требует конкретизации применительно к объекту исследования. Институциональная система государственного, регионального и муниципального управления представляет собой совокупность законодательно-правовых норм и организационных структур, определяющих контуры среды принятия управленческих решений, которые обеспечивают развитие экономики и социальной сферы Российской Федерации и ее регионов.
В процессе разработки концепции необходимо проведение структуризации институциональных элементов нового механизма управления экономикой, включающих методы анализа процессов социально-экономического развития региона, оценку конкурентных позиций в целях совершенствования регионального и муниципального управления, прогнозирование социально-экономических процессов в регионах различного типа, информационное обеспечение и систему показателей для комплексного исследования социально-экономических процессов региона, организационные структуры управления экономикой регионов и муниципальных организаций.
Основой новой концепции институциональной системы управления стратегическим развитием экономики региона является формирование институциональной среды, обеспечивающей усиление конкурентоспособности регионов, городов и районов, что позволит создать необходимые условия для роста финансового потенциала и устойчивого развития регионов и муниципальных образований. Поскольку система управления региональным развитием представляет собой совокупность трех взаимосвязанных подсистем - институциональные структуры, планово-прогнозные документы, определяющие цели и стратегические направления развития, и инструменты воздействия на социально-экономическую систему, - ее эффективность будет зависеть от взаимосвязанности этих подсистем, их взаимной непротиворечивости и способности обеспечить сочетание интересов всех взаимодействующих участников регионального воспроизводственного процесса. Безусловно, важнейшими институциональными структурами являются законодательные и исполнительные органы власти федерального, регионального и муниципального уровня. В структуре институциональной системы управления экономикой региона выделяется ряд функциональных подсистем, обеспечивающих антимонопольное, денежно-кредитное, налоговое, валютно-финансовое, инвестиционное, экологическое и контрольно-нормативное регулирование.
Институциональная система управления экономикой региона включает различные формы и методы воздействия на внешнюю среду функционирования бизнеса, которая определяет правила поведения экономических субъектов и устанавливает определенные параметры, в рамках которых обеспечивается согласование интересов частного бизнеса и общества в целом.
В целях исследования структуры институциональной системы управления экономикой региона и ее воздействие на функционирование субъектов региональной экономики, было признано целесообразным все субъекты сгруппировать в следующие подсистемы: предприятия и организации различных форм собственности, региональные органы управления, федеральные органы управления и государственного регулирования. При этом следует отметить, что рыночные отношения не являются единственно возможным средством регулирования взаимоотношений субъектов в региональной экономике. Деятельность субъектов в новых условиях регулируется системой экономических, административных и правовых норм.
Проведенное исследование показало, что на практике региональные институты управления осуществляют регулирование потоков финансово-бюджетных ресурсов, формирование источников долгосрочного и краткосрочного кредитования в целях создания условий для нормального инвестиционного процесса, производства и реализации продукции в соответствии с региональными и производственными особенностями предприятий, оказывают экономическое воздействие на обращение наличных и безналичных денежных ресурсов региона. Располагая методами экономического регулирования (налоги, цены, тарифы, плата за региональные ресурсы, выпуск региональных ценных бумаг и др.), а также возможностями межотраслевого перераспределения финансовых ресурсов, региональные органы могут создавать благоприятные условия для взаимодействия хозяйствующих субъектов и развития инфраструктуры региона.
Анализ современных проблем, возникающих в процессе реформирования регионального и муниципального управления, позволяет сформулировать основные направления формирования новой институциональной системы государственного управления экономикой региона: приближение показателей качества регионального управления к уровню развитых стран, соблюдение стандартов государственных услуг, повышение эффективности закупок для государственных нужд, снижение затрат субъектов региональной экономики на получение государственных услуг, повышение уровня удовлетворенности потребителей качеством и доступностью государственных услуг, снижение издержек бизнеса, связанных с избыточным государственным регулированием, снижение коррупционных потерь в экономике, повышение измеряемого уровня доверия населения к государству.
Конечными результатами формирования новой институциональной системы регионального управления являются повышение конкурентоспособности экономики региона, улучшение инвестиционного климата, рост каче-
ства жизни, повышение управляемости на региональном и муниципальном уровне, рост эффективности бюджетных расходов, консолидация регионального сообщества.
Российский опыт последних десяти лет наглядно показывает, что для достижения целей эффективного регионального управления недостаточно их сформулировать, обеспечить правовую базу и разработать план действий. Для того чтобы добиться существенных общественно-значимых результатов, необходимо внедрение институциональной системы управления по результатам, которая увязывает цели, мероприятия, а также ресурсы, необходимые для достижения целей управления. Эта система использует механизм проектного управления, применение которого позволяет осуществлять контроль не только на стадии принятия решений, но и на стадии их исполнения. В его отсутствие значительно затрудняется достижение намеченных результатов как на региональном, так и на муниципальном уровне управления. Внедрение этого механизма в равной мере важно и для формирования новой институциональной системы управления в целом, и для решения многих других задач, связанных с осуществлением структурных преобразований в экономике. Работа по его практическому применению должна осуществляться в тесной увязке с внедрением механизма целеполагания и бюджетирования по результатам.
Важным направлением формирования новой институциональной системы управления является определение необходимых и устранение избыточных функций управления, а также поддержание оптимального состава функций, направленное на устранение неэффективного государственного вмешательства в экономику. В целях упразднения полномочий и функций региональных институтов управления, признанных избыточными, следует разработать и принять изменения в действующем законодательстве.
Должны быть упразднены функции, не имеющие под собой достаточных правовых оснований и препятствующие реализации прав населения, либо возлагающие дополнительные обязанности на хозяйствующие субъекты. В результате возможно упразднение ряда государственных функций, сокращение масштаба их исполнения, передача ряда функций государственного управления рыночным институтам, передача функций регионального управления на муниципальный уровень власти. Это позволит сократить неэффективное вмешательство государства в экономику, уменьшить трансакционные издержки субъектов региональной экономики, а также сфокусировать работу институтов власти субъектов Федерации на решении задач, необходимых региональному сообществу и государству.
Наряду с упразднением избыточных функций целесообразно введение новых функций, способных эффективно решать задачи институциональной системы управления социально-экономическим развитием региона, а также модернизация и совершенствование администрирования необходимых функций регионального управления. Этот процесс также потребует внесения изменений в нормативно-правовую базу и проведения организационных мероприятий.
Для предотвращения появления новых избыточных функций важно законодательно закрепить процедуру доказательства целесообразности введения мер государственного регулирования предпринимательской деятельности на региональном и муниципальном уровне. До введения новой регулирующей функции следует обосновать, что достижение цели невозможно рыночными методами или саморегулированием, а совокупные потери для субъектов региональной экономики будут значительно меньше, чем эффект. Введение процедуры доказательства целесообразности новых мер государственного регулирования позволит сократить число вновь принимаемых избыточных функций и уменьшить совокупные издержки предприятий на ведение бизнеса, повысив тем самым их конкурентоспособность.
Развитие институтов и механизмов саморегулирования процессов социально-экономического развития региона также позволит повысить эффективность регулирования видов деятельности. Такие институты саморегулирования, как страхование ответственности, участие в компенсационном фонде могут обеспечить более эффективную защиту прав потребителей, чем такие государственные методы, как лицензирование. В результате станет возможным развитие эффективных институтов саморегулирования, которым может быть передана часть функций, исполняемых сейчас государственными и муниципальными органами управления.
Таким образом, в результате построения новой институциональной системы регионального управления станет возможным принимать решения, которые реальны с точки зрения наличия соответствующих финансово-экономических возможностей региона, заинтересовывать бизнес-структуры, расположенные в регионе, в решении общерегиональных задач по усилению конкурентных позиций региона, наращиванию его финансово-экономического потенциала, не прибегая к административным действиям, а создавая для бизнеса условия, обеспечивающие экономическую целесообразность и выгодность участия в решении региональных проблем, а также станет возможным концентрировать деятельность на развитии перспективных экономических кластеров, на решении межотраслевых, пограничных вопросов, которые важны для каждого отдельного производства, расположенного на территории региона, но могут быть решены лишь на основе межотраслевого взаимодействия.
Ожидаемые результаты исследования институциональной системы регионального и муниципального управления имеют большую научную значимость, поскольку будут способствовать разработке новых методологических подходов к управлению экономикой регионов и городов, включающих развитие идеи воспроизводственного подхода к управлению регионом в рыночных условиях, моделирования процессов взаимодействия элементов нового механизма управления социально-экономическим развитием региона, формирования единой системы планово-прогнозных документов регионального развития, обоснования набора инструментов государственного регулирования рыночных процессов на региональном уровне. Практическая значимость результатов состоит в том, что они послужат основой для выработки предложений федеральным и региональным органам власти по совершенствованию нормативно-правовой базы регионального управления, местного самоуправления и разработке программ, затрагивающих интересы регионального управления и местного самоуправления.
Список литературы
1. Вебер Ш., Давыдов Д.В., Савватеев А.В. Институты принятия решений // Вопросы экономики. - М., 2017. - № 6. - С. 45-57.
2. Минакир П.А. Институциональные отображения пространственного развития // Пространственная экономика. 2016. - № 4-5 (48). -С. 7-12.
3. Швецов А.Н. Роль государства в преобразовании социоэкономического пространства // Пространственная экономика. 2015. -№ 1. - С. 38-61.
4. Клименко А.В. Десятилетие административной реформы: результаты и новые вызовы // Вопросы государственного и муниципального управления. 2014. - № 1. - С. 8-51.
5. Санковец Н.А. О зарубежном опыте государственного управления региональным развитием. - http://economicarggu.ru/2009_2/ sankovec.pdf
6. Селиверстов В.Е. Региональное стратегическое планирование: от методологии к практике. - Новосибирск, 2013.
7. Глазьев С.Ю. О новой парадигме в экономической науке // Государственное управление. Электронный вестник. 2016. - № 56. -С. 5-39.
8. Ивантер В.В. и др. Восстановление экономического роста в России. Научный доклад / Отв. ред. Ивантер В.В. - М., 2016.
9. Кулешов В.В. Современные вызовы социально-экономическому развитию России // ЭКО. 2014. - № 12. - С. 5-14.
10. Угрозы и защищённость экономики России: опыт оценки / Отв. ред. С.В. Казанцев, В.В. Карпов. - Новосибирск: Изд-во ИЭОПП СО РАН, 2016. - 279 с.
11. Маршалова А.С., Новосёлов А.С., Волянская Т.В. Концепция регионального управления на этапе поиска эффективной модели экономического развития России // Современные технологии управления. 2016. - № 8 (68). - http://sovman.ru/article/6802/
