CC BY
11
УДК 338.98
УЧЕТ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ЗАКОНОМЕРНОСТЕЙ
КАК УСЛОВИЕ ЭФФЕКТИВНОГО СТРАТЕГИЧЕСКОГО УПРАВЛЕНИЯ
РЕГИОНАЛЬНЫМ РАЗВИТИЕМ
Александр Сергеевич Новоселов
Институт экономики и организации промышленного производства СО РАН, 630090, Россия, г. Новосибирск, пр. Академика Лаврентьева, 17, доктор экономических наук, профессор, заведующий отделом регионального и муниципального управления, тел. (906)195-30-02, e-mail: asnov@ieie.nsc.ru
Асия Софиевна Маршалова
Институт экономики и организации промышленного производства СО РАН, 630090, Россия, г. Новосибирск, пр. Академика Лаврентьева, 17, кандидат экономических наук, доцент, ведущий научный сотрудник отдела регионального и муниципального управления, тел. (961)227-64-15, e-mail: marnov@ieie.nsc.ru
Статья посвящена проблемам разрешения объективных противоречий в процессе социально-экономического развития регионов и муниципальных образований. В ней анализируются экономические интересы субъектов региональной и муниципальной экономики и проблемы их согласования. Отличительной особенностью предлагаемого методологического подхода, основанного на использовании матрицы интересов, является возможность привлечения к стратегическому управлению основных участников регионального воспроизводственного процесса. Исследуются проблемы формирования системы стратегического управления пространственным развитием региона, обеспечивающей целевую направленность управления, взаимодействие государственных и бизнес-структур. Сделан вывод о том, что эффективное стратегическое управление должно создать условия, обеспечивающие оптимальное сочетание интересов различных структур, цели развития которых могут быть взаимно противоречивы.
Ключевые слова: регион, система управления, социально-экономическое развитие региона, стратегическое планирование, эффективность, региональная политика, механизмы управления.
STRATEGIC MANAGEMENT AND ITS ROLE IN RESOLVING THE TENSIONS BETWEEN THE SUBJECTS OF REGIONAL ECONOMY
Aleksandr S. Novoselov
Institute for Economics and Industrial Engineering SB RAS, 17, Аkademik Lavrentiev Prospect, Novosibirsk, 630090, Russia, D. Sc., Professor, Head of Regional and Municipal Governance Department, phone: (906)195-30-02, e-mail: asnov@ieie.nsc.ru
Asiya S. Marshalova
Institute for Economics and Industrial Engineering SB RAS, 17, Аkademik Lavrentiev Prospect, Novosibirsk, 630090, Russia, Ph. D., Associate Professor, Leading Researcher of Regional and Municipal Governance Department, phone: (961)227-64-15, e-mail: marnov@ieie.nsc.ru
The paper focuses on the issues relating to the resolution of objective contradictions arising between regions and municipal units in the course of their socio-economic development. It examines regional and municipal economy actors' interests and analyses the challenges of their reconcil-
ing. A distinctive feature of the proposed methodological approach which is based on the use of the matrix of interests is the possibility of involving the main participants of regional reproductive process to the strategic management. Studied are the problems concerning the establishment of a system of strategic management of regional spatial development providing a targeted management, the interaction of State and business structures. It is concluded that effective strategic management should create conditions that ensure an optimum combination of interests of different structures, whose development goals can be mutually contradictory.
Key words: region, system of governance, socio-economic development of a region, strategic planning, efficiency, regional policy governance mechanisms.
Введение
Система управления и ресурсы являются главными факторами, которые определяют успехи экономического развития, уровень и качество жизни населения. При этом следует подчеркнуть, что главным фактором является система управления, т.к. именно от нее зависит эффективность использования имеющегося ресурсного потенциала, его воспроизводство и замещение. В свою очередь на формирование системы управления влияет принятая модель развития экономики, структура производительных сил и производственных отношений, в частности отношений собственности и роли государства в управлении экономическим развитием. Становится все более очевидным, что именно нерешенность фундаментальных вопросов, связанных с выбором модели развития экономики и ролью государства в ее развитии является основной причиной кризисного состояния экономики России. Благоприятная конъюнктура мирового рынка топливно-энергетических ресурсов в первом десятилетии 21-го века позволяла игнорировать истинное положение дел в экономике, решать безотлагательные социальные проблемы и осуществлять ряд инфраструктурных проектов. С падением мировых цен на топливно-энергетические ресурсы обострились финансово-экономические проблемы и, прежде всего, стало очевидным отсутствие конкретных представлений о путях выхода из кризиса, кроме общих рассуждений о необходимости реализации реформ. Следует признать, что главный тормоз экономического развития России состоит в противоречии между высокой централизацией финансовых ресурсов в руках государства (средства бюджета, Центрального банка, государственных корпораций, Сбербанка) и децентрализацией принятия решений по вопросам экономического развития. При этом нельзя не отметить, что сама централизация финансовых ресурсов носит не подающийся научному объяснению характер. В дискуссиях о роли Центрального банка в экономике высказываются мнения о том, что этот банк является юридическим лицом с огромными полномочиями, нет такого государственного органа, в подчинении которого он находится, и, поэтому, он может проводить собственную политику, независимую от государства. То же самое можно сказать и о Сбербанке - то ли он псевдокоммерческий, то ли псевдогосударственный. По крайней мере, более 52% акций Сбербанка принадлежит Центральному банку. Государство, имея контрольные пакеты акций в госкорпорациях, при
наличии политической воли может заблокировать любое решение, не отвечающее интересам государства. Несмотря на то, что в такой неопределенной ситуации говорить о государственной политике и возможности ее реализации довольно затруднительно, тем не менее, совершенно очевидно, что повышение эффективности системы управления является главным реальным ресурсом, способным обеспечить выход из кризиса и последующий экономический рост [1-4].
Методология исследования
В основе методологии исследования лежит разработка матрицы интересов для анализа воздействия экономических противоречий между субъектами региональной и муниципальной экономики на процессы регионального социально-экономического развития. Стратегическое управление страной и ее регионами - это процесс, включающий определение долгосрочных целей социально-экономического развития, проблем с которыми связано их достижение, выделением приоритетных направлений развития экономики, принципов, лежащих в основе механизма управления, а также инструментов механизма управления и системы институтов, обеспечивающих реализацию принимаемых управленческих решений [5,6].
Исходя из сущности определения стратегического управления, можно сказать, что система управления представляет собой триединство таких взаимосвязанных элементов, как:
1) планово-прогнозная деятельность, включающая в себя целеполагание, определение первоочередных, среднесрочных и долгосрочных приоритетов, разработку мероприятий, обеспечивающих их достижение, оценку финансовых источников;
2) организационные структуры управления, ответственные за их реализацию;
3) механизм управления, включающий законодательно-правовую базу и совокупность инструментов воздействия на участников процесса общественного воспроизводства, обеспечивающих движение к намеченным целям (налоги, пошлины, льготы, субсидии и т.д.).
Отличительной особенностью методологического подхода, основанного на использовании матрицы интересов, является то, что привлечение к стратегическому управлению всех участников регионального воспроизводственного процесса дает возможность самим участникам более четко и обоснованно представлять свои цели, возможности и проблемы, с которыми связано развитие организационных структур.
Основные результаты исследования
Исследование показало, что формирование системы стратегического управления региональным развитием происходит на основе осмысления новых процессов и явлений в ходе структурной и пространственной трансформации российской экономики, требующих междисциплинарного подхода к совершен-
ствованию методологии разработки региональной политики с учетом мирового опыта [7-10]. Учитывая, что Россия является самой крупной по территории страной в мире и то, что ее регионы отличаются большим разнообразием природно-климатических условий, экономического потенциала, населенностью и социальными условиями жизни, одним из важнейших направлений стратегического управления является разработка и реализация эффективной региональной политики. Говоря о региональной политике, следует сказать, что она многогранна. Первое направление можно определить как государственная региональная политика, предметом которой является пространственная организация хозяйства и условий жизнедеятельности населения. В основе пространственного развития государства лежит общественное разделение труда и такое размещение производительных сил, которое обеспечивает наиболее эффективное использование ресурсного потенциала. В системе государственной политики регионы являются объектами управления, в отношении которых государство принимает принципиальные решения, определяющие их будущую специализацию и роль в экономическом развитии государства.
Анализ отечественной практики управления региональным развитием показал, что государственная пространственная политика стоит перед выбором между двумя взаимно противоречивыми подходами. Первый подход связан с определением «локомотивов роста», с поддержкой и развитием конкурентоспособных производственных (территориальных) кластеров, на основе которых будет осуществляться модернизация промышленности и формирование инновационной системы. Принцип такого подхода - принцип поляризованного развития. Это направление региональной политики ориентировано на стимулирование экономического роста регионов, располагающих такими конкурентными преимуществами, которые дают им возможность при государственной поддержке быстро включиться в мирохозяйственные связи.
Второй подход к реализации пространственной политики связан с необходимостью сокращения дифференциации регионального развития. В силу объективных обстоятельств региональная государственная экономическая политика должна носить дифференцированный характер и учитывать специфические особенности регионов: стратегическую роль регионов, стартовый уровень социально-экономического развития, ресурсный потенциал, природно-климатические условия, географическое положение и т.д. Поэтому не случайно делаются попытки разработки программ для территорий опережающего развития, свободных экономических зон, наукоградов, технопарковых, приграничных, туристическо-рекреационных зон и т.д.
Другой аспект региональной политики - это собственно региональная политика или субфедеральная региональная политика. Все регионы находятся в жесткой конкурентной среде. Они конкурируют, прежде всего, за привлечение на свою территорию квалифицированных кадров: не случайно существует проблема «утечки мозгов». Регионы конкурируют в борьбе за привлечение инвесторов, т.к. от этого зависит развитие экономики, рост числа рабочих мест, до-
ходов населения и бюджета. Регионы косвенно конкурируют за рынки сбыта продукции, произведенной на их территории.
Региональная экономика как воспроизводственная система включает различные структуры, участвующие в региональном воспроизводственном процессе - федеральные, региональные и муниципальные органы власти, организации сферы бизнеса, сферы услуг, а также население. При этом следует учитывать, что каждая из этих структур имеет свои собственные интересы и цели развития. В процессе исследования при структуризации субъектов воспроизводственного процесса по экономическим интересам были выделены две группы: объединения по хозяйственно-экономическим интересам (различные разновидности бизнес-структур, акционерные общества, цели которых состоят в получении прибыли); сообщества, объединенные общими территориями проживания, отличающиеся неоднородностью социального состава, но при этом заинтересованные в благополучном состоянии экологической среды, в высоком уровне развития здравоохранения, образования, культуры, социальной инфраструктуры (страна, область, город, район и др.).
Проведенные исследования показывают, что процесс регионального воспроизводства представляет собой результат принятия решений различными управленческими структурами, интересы которых могут противоречить друг другу. Основой этих противоречий служит, прежде всего, ограниченность ресурсов. Поэтому эти противоречия носят постоянный и объективный характер. Это позволяет сделать вывод о том, что суть управления социально-экономическим развитием региона состоит в исследовании ресурсного потенциала территории и создании условий, обеспечивающих реализацию ее конкурентных преимуществ. Примеров таких противоречий довольно много. Например, когда население заинтересовано в том, чтобы земля в центре города использовалась для создания зеленой зоны, а бизнес заинтересован в том, чтобы именно в этом месте был построен новый торгово-развлекательный центр. Другой очевидный пример - противоречия между федеральным центром и регионами при разработке законодательства о формировании бюджетной системы и определении собственных доходов каждого уровня, нормативов распределения налоговых платежей между уровнями пространственной системы - федеральным, региональным и муниципальным. Общая схема стратегического управления социально-экономическим развитием региона представлена на рисунке.
Таким образом, можно утверждать, что стратегическое управление социально-экономическим развитием регионов представляет собой процесс постоянного разрешения противоречий между различными структурами общественно-экономической системы, возникающих из-за различия интересов этих структур и общей ограниченности ресурсов, используемых структурами для достижения своих интересов. Одним из таких ограниченных ресурсов являются финансы. При этом финансовые ресурсы играют особую роль в социально-экономическом развитии региона, интегрируя все воспроизводственные процессы. Специфика финансовых ресурсов состоит в том, что они воспроизводимы и мобильны, непрерывность финансовых потоков является условием непре-
рывности процессов регионального воспроизводства. Если регион способен устойчиво воспроизводить финансовые ресурсы и привлекать их на свою территорию, то это говорит о нормальном развитии региона.
Роль стратегического управления в реализации интересов и конкурентных преимуществ региона
К сожалению, нет идеальной модели формирования бюджета, которую бы можно было признать эталонной. Модель формирования бюджета, как правило, отражает и учитывает специфические особенности каждой страны. К числу та-
ких особенностей относятся структура экономики и ее пространственное размещение, дифференциация территорий по уровню и качеству развития инфраструктуры, дифференциация регионов по уровню налогового потенциала. При формировании бюджетной системы высокая дифференциация вызывают потребность в значительных перераспределительных процессах. Такая модель отражает интересы центра и регионов с низким налоговым потенциалом, но в то же время порождает иждивенческие настроения в этих регионах, лишает их инициативности, интереса к поиску решений, которые позволят усилить использование ресурсного потенциала территории, улучшить инвестиционный климат и сделать регион более конкурентоспособным.
Учитывая то, что малые города и сельские поселения с трудом адаптируются к рыночным отношениям, и, как правило, дотационны, проблемы формирования их бюджетов стоят особенно остро. Российское внешнеэкономическое законодательство, которое открыло широкую дорогу импортным товарам, моментально обнаружило неконкурентоспособность российских товаров не только импортным товарам, моментально обнаружило неконкурентоспособность российских товаров не только на мировом, но и на внутреннем рынке, что привело к серьезным последствиям для малых городов и сельских районов, которые и до этого не были процветающими. Значительная часть предприятий этих территорий, не выдержав конкуренции, разорилась, люди потеряли работу, бюджет лишился дохода.
Обсуждение полученных результатов и заключение
Анализ показал, что одной из самых серьезных проблем управления социально-экономическим развитием региона является разрешение противоречия между отраслевыми и территориальными интересами, вызванного сохранением ведомственного подхода при принятии управленческих решений по вопросам пространственного развития территории. Отсутствие комплексного подхода к развитию муниципальных образований свидетельствует о том, что существующая институциональная система управления не в состоянии решать проблему сочетания отраслевых и территориальных интересов.
Ярким примером, подтверждающим неспособность современной системы управления обеспечить комплексный подход, является политика в отношении развития агропромышленного сектора экономики. В течение, по крайней мере, последнего десятилетия на развитие сельского хозяйства ежегодно выделяются значительные бюджетные средства. Усилению внимания к продовольственному комплексу способствуют также неблагоприятные внешнеполитические и внешнеэкономические факторы. Политика санкций западных стран и ответные меры России привели к тому, что отечественные сельхозпроизводители наконец-то получили возможность выйти на российский рынок. Однако, как показывают исследования проблем развития сельских муниципальных образований, увеличение поддержки финансовыми вливаниями лишь в сельское хозяйство еще не гарантируют устойчивого развития этой отрасли в будущем. Безусловно, фи-
нансовый фактор является важнейшим для стимулирования развития сельскохозяйственного производства, но далеко не единственным. Руководители крупных хозяйств и фермеры указывают на нарастающий дефицит квалифицированных специалистов, без которых невозможно модернизировать сельское хозяйство, сделать труд в этой отрасли более привлекательным, а саму отрасль -более конкурентоспособной. Трудно представить, что молодые специалисты, получившие образование в благоустроенных городах исключительно из патриотических побуждений согласятся жить в условиях бездорожья, отсутствия комфортного жилья, низкого качества услуг образования, здравоохранения. Как известно, подавляющая часть сельских поселений России вряд ли соответствует современным представлениям о благоприятных условиях жизни. Поэтому не удивительно, что численность населения сельских муниципальных образований сокращается, закрываются предприятия по переработке сельскохозяйственного сырья, и многие поселения прекращают свое существование. Из этого следует сделать вывод, что поддерживая лишь предприятия сельского хозяйства проблему устойчивого развития агропродовольственного комплекса страны решить невозможно, комплексная проблема требует комплексного полхода.
Ведомственный подход проявляется и при решении проблем развития социальной инфраструктуры: если в двух соседних муниципальных образованиях находятся две малокомплектные школы, то, скорее всего, они будет принято управленческое решение об их одновременном закрытии. Оставить одну школу для двух поселений нельзя, так как между ними может не быть дороги и невозможно решить вопросы межбюджетного взаимодействия по содержанию одной школы для двух муниципальных образований.
С отсутствием комплексного подхода к решению вопросов социально-экономического развития территорий тесно связана проблема межмуниципального взаимодействия. Российская модель управления пространственным развитием не отражает современных тенденций развития мировой экономики, основанных на усилении конкуренции на всех уровнях управления - предпринимательском, региональном, муниципальном, а также конкуренции между странами. Конкуренция проявляется не только при сбыте продукции, но и при привлечении ресурсов, прежде всего, инвестиций и квалифицированного труда. Формирование неформальных объединений взаимосвязанных структур является методом усиления своих конкурентных позиций. Кластерный подход получил широкое распространение в отраслевой практике. В последнее время все более очевидной становится потребность использования кластерного подхода и на региональном уровне. В условиях мировой глобализации сохранение и усиление тенденции чрезмерной дифференциации уровней управления социально-экономическим развитием территорий заведомо снижает конкурентоспособность малых городов и сельских поселений, ограничивает их ресурсный потенциал и рынки сбыта. Формирование локальных региональных кластеров является насущной потребностью и позволит повысить жизнеспособность территорий, которые в противном случае не имеют будущего. Двойственный характер кластерного подхода состоит в том, что, с одной стороны, кластеры должны
быть добровольными объединениями, которые создаются осознанно, потому что их участники понимают, что их объединение усиливает их конкурентоспособность. С другой стороны, нужна большая организационная работа региональных органов власти для стимулирования этого процесса, необходима и экономическая поддержка, в первую очередь в деле создания необходимой инфраструктуры. В любом случае диагностика экономических интересов различных структур регионального воспроизводственного процесса является необходимым условием создания эффективного механизма управления, способного обеспечить благоприятную неконфликтную социально-экономическую среду, в которой интересы всех участников относительно сбалансированы.
Таким образом, эффективное стратегическое управление должно быть способно создать условия, обеспечивающие сочетание интересов различных структур, цели развития которых могут быть взаимно противоречивы. Эффективное стратегическое управление - это нахождение баланса интересов.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Глазьев С.Ю. О новой парадигме в экономической науке // Государственное управление. Электронный вестник. 2016. № 56. С. 5-39.
2. Ивантер В.В., Порфирьев Б.Н., Широв А.А. От модернизации экономической политики к качественному росту экономики // Российский экономический журнал. 2016. № 1. С. 3-15.
3. Сухарев О. С. Экономический рост: проблема управления // Экономист. 2016. № 7.
C. 21-31.
4. Угрозы и защищённость экономики России: опыт оценки / отв. ред. С.В. Казанцев, ВВ. Карпов. Новосибирск: Изд-во ИЭОПП СО РАН, 2016. 279 с.
5. Маршалова А.С., Новосёлов А.С., Волянская Т.В. Концепция регионального управления на этапе поиска эффективной модели экономического развития России // Современные технологии управления. 2016. № 8 (68). С. 11-26.
6. Новоселов А.С., Маршалова А.С., Кулаев А.П. и др. Региональное и муниципальное управление социально - экономическим развитием в Сибирском федеральном округе. Новосибирск: ИЭОПП СО РАН, 2014. - 400 с.
7. Bennett R. J. (ed.) Environment and Planning, Vol. 3, Chapter 1, 'Reflections on "Government and Policy"' London, Sage, 2012. 540 pp.
8. Blair J.P., Carroll M.C. Local Economic Development: Analysis, Practices, and Globalization. London, Sage, 2008. 328 pp.
9. Seltzer E., Carbonell A. Regional Planning in America: Planning Regions // Regional Planning in America: Practice and Prospect, ed. E. Seltzer, A. Carbonell. - Cambridge, 2011, pp. 1-16.
10. Wolfe D.A. Civic Governance, Social Learning and the Strategic Management of CityRegions // Creating Competitiveness: Entrepreneurship and Innovation Policies for Growth, ed.
D.B. Audretsch, M. Lindenstein. Cheltenham, 2013, pp. 6-25.
REFERENCES
1. Glaziev S.Yu. (2016). A new Paradigm of Economic Science. Gosudarstvennoe upravlenie. Elektronnyy vestnik. [E-journal. Public Administration], 56, 5-39 [in Russian].
2. Ivanter V.V., Porfiriev B.N., Shirov A.A. (2016). From Economic Policy Upgrading to a Qaulitative Economic Growth. Rossiyskiy ekonomicheskiy zhurnal. [Russian Economic Journal], 1, 3-15 [in Russian].
3. Suharev O.S. (2016). Economic Growth: a Problem of Management. Ekonomist. [Economist], 7, 21-31 [in Russian].
4. Kazantsev S.V., Karpov V.V. (eds) (2016). Threats and security of the Russian economy: experience of estimation [Ugrozy i zashhishhyonnost' ekonomiki Rossii: opyt otsenki]. Novosibirsk: IEOPP SO RAN [in Russian].
5. Marshalova A.S., Novoselov A.S., Volyanskaya T.V. (2016). Concept of regional management in the period of search for effective model of economic development of Russia. Sovremennye tekhnologii upravleniya [ModernManagement Technology], 6, 11-26 [in Russian].
6. Novoselov A.S., Marshalova A.S., Kulaev A.P., etc. (2014). Regional and Municipal Management of Socio-Economic Development in Siberian Federal District [Regional'noe i municipal'noe upravlenie social'no-ehkonomicheskim razvitiem v Sibirskom federal'nom okruge]. Novosibirsk: IEOPP SO RAN [in Russian].
7. Bennett R. J. (ed.) (2012). Environment and Planning, Vol. 3, Chapter 1, 'Reflections on "Government and Policy"'. London: Sage.
8. Blair J.P., Carroll M.C. (2008). Local Economic Development: Analysis, Practices, and Globalization. London: Sage.
9. Seltzer E., Carbonell A. (eds). (2011). Regional Planning in America: Planning Regions. Regional Planning in America: Practice and Prospect, Cambridge, 1-16.
10. Wolfe D.A. (2013). Civic Governance, Social Learning and the Strategic Management of City-Regions. Creating Competitiveness: Entrepreneurship and Innovation Policies for Growth, Cheltenham, 6-25.
© А. С. Новоселов, А. С. Маршалова, 2018
