CC BY
196
Стратегические угрозы и риски в политической сфере
Академик РАН Журкин В.В. (Институт Европы РАН),д.и.н. Загладин Н.В.
(Институт мировой экономики и международных отношений ИМЭМО РАН), д.и.н Кременюк В.А. (Институт США и Канады РАН),д.и.н. Тишков В.А
(Институт этнографии РАН)
Проблема стратегических рисков1 в политической сфере неразрывно связана с историей российского государства и его борьбы за сохранение национального суверенитета страны. Масштабы и характер внешней угрозы в существенной мере влияли на внутриполитические процессы в стране и связанные с ними угрозы. Необходимость создания и поддержания военной мощи, невозможных без централизации управления и диктата государства в экономике, порождала в отношениях между государством и обществом серьезные проблемы: обнищание народа, засилие бюрократии, отсутствие независимой судебной власти, углубление вражды и отчуждения между относительно небольшой правящей верхушкой и громадным большинством общества.
Таким образом, складывалась своего рода взаимозависимость между внешними и внутренними угрозами национальной безопасности: чем сильнее и опаснее были внешние риски, тем сильнее начинала давить государственная система на общество. В свою очередь это порождало угрозы внутри страны, которые в периоды кризисов увеличивали риск развала государства и дестабилизации общества.
В настоящее время опасность внешних угроз для России, вследствие разных причин, несколько снизилась. В обозримом будущем со стороны какой бы то ни было державы или их группировки не просматривается угрозы, реализация которой имела бы для России катастрофические последствия. Наоборот, можно с уверенностью говорить о том, что формирование нового мирового порядка дает России редкий шанс заняться обустройством страны и общества в условиях отсутствия ощутимой внешней угрозы.
Вместе с тем, даже самые хорошие отношения с той или иной страной или коалицией не отменяют необходимость исследовать возможные риски, которые могут возникнуть во взаимодействии с ними. Эти риски надо знать как минимум для того, чтобы они не осложняли процесс улучшения отношений. Кроме того, внешними угрозами отнюдь не ограничивается гамма рисков, существующих в политической сфере. Имеется совокупность серьезных внутриполитических угроз национальной безопасности и устойчивому развитию России, которые подчиняясь давно сформировавшимся закономерностям выступают все активнее на первый план. Они вполне могут привести к очередному кризису государственного устройства, если общество откажет государству в поддержке.
Какие внешние и внутренние угрозы представляют наибольшую опасность для национальной безопасности и устойчивого развития страны? Можно ли однозначно утверждать о приоритетном характере стратегических рисков во внутриполитической сфере над внешнеполитическими? Ниже мы попытаемся ответить на эти вопросы в наиболее общем виде, так как их обстоятельный анализ требует существенно больше времени и места для изложения. Вначале охарактеризуем наиболее существенные, на наш взгляд, стратегические риски последовательно во внутриполитической и внешнеполитической сферах. Затем в краткой форме представим оценку приоритетов упомянутых рисков, полученных в результате экспертного опроса, проведенного весной 2002 г. ЦСИ ГЗ МЧС России по специальной методике.
1 В данной статье используется трактовка стратегических рисков, изложенная в статьях Ю.Л. Воробьева и В.А. Акимова, которые публикуются в этом номере сборника
ВНУТРИПОЛИТИЧЕСКАЯ СФЕРА
Прежде чем перейти к краткой характеристике стратегических рисков в этой сфере, оговоримся, что из рассмотрения были сознательно исключены угрозы, которые находятся как бы на стыке социальной и внутриполитической областей общественной жизни и, таким образом, имеют социально-политический характер. Эти проблемы (такие как, например, преступность и коррупция) будут рассмотрены в последующих информационных сборниках ЦСИ ГЗ.
Снижение обороноспособности страны и боеспособности Вооруженных
Сил
Низкое состояние Вооруженных Сил и оборонно-промышленного комплекса России - потенциальный источник угроз для национальной безопасности и устойчивого развития страны, действие которых имеет внешнюю и внутреннюю направленность. Во взаимодействии с внешним миром эта угроза проявляется в уменьшении способности России противостоять исходящему извне давлению, ослаблении ее возможностей предотвращать или нейтрализовать - полностью или частично - внешнюю агрессию, противодействие которой является главной задачей Вооруженных Сил и обороннопромышленного комплекса страны. Внутри России рассматриваемая угроза проявляется в риске ослабления институтов федеральной власти, осложнения взаимоотношений между центром и регионами и ослаблении федерации, дестабилизации политической обстановки.
Учитывая отмеченную двойственную направленность угроз, связанных со снижением обороноспособности страны и боеспособности ее Вооруженных Сил, мы сочли возможным отнести эту проблему, хотя бы и с оговоркой, к внутриполитическим рискам. Прежде всего, потому, что управление данным риском и решение указанной проблемы определяются практически полностью внутренними возможностями страны и обеспечивается в решающей степени внутриполитическим механизмом.
Резкое ослабление Вооруженных Сил и оборонно-промышленного комплекса России является и результатом, и одним из наиболее ярких проявлений всестороннего кризиса российского государства и общества в переходный период 1990-х годов. Наиболее мощный удар по военному потенциалу России нанес экономический кризис, прежде всего, прямо и непосредственно - в форме катастрофического сокращения расходов на оборону более чем на 90% по сравнению с началом 90-х годов. Опосредованное воздействие экономического кризиса на обороноспособность страны и боеспособность проявилось и продолжает сказываться в самых разнообразных формах. Среди них: демографический кризис, приведший к невиданному сокращению потенциального воинского контингента; кризис науки, вместе с “утечкой мозгов” приведший к торможению военно-технического прогресса; острый спад торговли оружием и военной техникой, усиливающий финансовое бремя оборонно-промышленного комплекса и российской армии. Этот список можно продолжать долго.
К экономическому кризису добавляется морально-политический. Это резкое снижение престижности военной профессии, материальная ущемленность обедневших солдат и офицеров, невнимание или, как минимум, недостаточное внимание верхов общества к Вооруженным Силам на протяжении 90-х годов.
На среднесрочную (пятилетнюю) перспективу представляется, что меры, принимаемые сейчас российским руководством для смягчения перечисленных проблем, будут способствовать прекращению процесса ослабления (а где-то и распада) Вооруженных Сил и оборонно-промышленного комплекса. В ходе данного процесса стабилизации ситуации возможны отдельные позитивные сдвиги - увеличение оборонного бюджета, ускорение военной реформы, расширение поставок нового оружия (как обычного, так и ядерного), улучшение материального положения офицеров и солдат, серьезные шаги по направлению к более компактной, но высокомобильной и эффективной армии. Естественно, что такой процесс будет создавать снижение стратегиче-
ских рисков, связанных с пока еще неудовлетворительным состоянием Вооруженных Сил России.
В долгосрочной (10-летней) перспективе есть серьезные основания рассчитывать, что к этому времени перечисленные позитивные тенденции обретут необратимый характер. Хотя борьба с тяжелыми последствиями провалов 1990-х годов будет продолжаться и в эти годы, учитывая тяжесть нанесенного военному потенциалу России ущерба, все же Вооруженные Силы страны во многом обретут современные черты, диктуемые военно-технической революцией, а их личный состав обретет достойное (и в материальном, и в моральном плане) место в обществе.
В отдаленной (20-летней) перспективе можно рассчитывать на полное завершение военной реформы. К этому времени Россия будет располагать стратегическими силами и силами общего назначения, сравнимыми (в том числе в ряде сфер в пользу России) с наиболее эффективными военными машинами мира. Обороннопромышленный комплекс, пройдя череду мучительных перестроек и оставив их далеко позади, станет снабжать Вооруженные Силы всем необходимым. При реализации такого, вполне реального, но требующего многолетних напряженных усилий государства и общества сценария развития событий, Вооруженные Силы и оборонно-промышленный комплекс из преимущественно источника потенциальных угроз и стратегических рисков превратятся, главным образом, в средство нейтрализации внешних и внутренних угроз. В то же время технологический риск, связанный с эксплуатацией современных вооружений, останется2.
Возможность внутренних межнациональных и межконфессиональных
конфликтов3
Война в Чечне является крупнейшим и острейшим конфликтом на территории новой России. Она затрагивает не только Северный Кавказ, но фактически (в разной степени) всю страну. Она несравнима по масштабам и интенсивности с другими внутренними вооруженными конфликтами (типа осетино-ингушского) и все же проблемы межнациональных и межконфессиональных конфликтов далеко не ограничены Чечней.
За пределами чеченской проблемы почва для внутренних межнациональных и межконфессиональных конфликтов существует и будет существовать. И дело не только в тех 150 языках, которые традиционно называют, говоря о многонациональное™ России, сколько в существовании десятка-полутора динамичных этносов со своей культурой, историей, традициями, часто и со своей религией, отличной от доминирующей православной. Сегодня в стране 82% русских и 18% нерусских. Среди них достаточно большие нации - татары (6 млн.), башкиры (1,5 млн.), народы Дагестана (2 млн.), чеченцы (1 млн.), другие народы Северного Кавказа - ингуши, кабардинцы, адыгейцы, черкесы и др. (1 млн.). Все они - мусульмане, все они в большей или меньшей степени имеют претензии к центру. Так что конфликтный потенциал - и межнациональный, и межконфессиональный - обеспечен, особенно при ошибочной политике центра.
Этот потенциал, хотя и в более мягкой форме, существует и в отношениях со славянскими меньшинствами в России - украинцами и белорусами. Есть он и во взаимосвязях с народами, исповедующими буддизм - калмыками, тувинцами, бурятами. Но все же главная ось реальных и потенциальных разломов проходит по водоразделу русский православный центр - мусульманские народы России, их республики и иные территориальные образования. Потенциал опасностей здесь достаточно велик - угрозы территориальной целостности России, конфликты с соседями по СНГ, противоречия с
2 См. статью Н.А. Махутова в этом номере сборника.
3 С этими проблемами тесно связана и проблема политического терроризма, который имеет и внутренние корни. Тем не менее, по мнению авторов, основные механизмы эскалации терроризма в России имеют международный характер и потому данный вопрос рассматривается специально ниже, в разделе, посвященном внешнеполитической сфере.
зарубежным миром в целом, в том числе и западными державами, но особенно с исламским сообществом.
Угрозы территориальной целостности России особенно отчетливо проявились в начале новой российской государственности, когда начался “парад” региональных суверенитетов Татарстана, Башкортастана, других республик (Чечни в особенно вызывающей и тяжелой форме). Наиболее ярким проявлением этого “парада” в регионах было открытое стремление добиться особых прав, по возможности максимально далеко выходящих за пределы, установленные Конституцией России и федеральным законодательством, усилить власть региональных правящих элит и ослабить власть центра.
Центр пытался лавировать, искать компромиссы, часто отступая из-за своей слабости. В 42 договорах о разграничении компетенции центра и субъектов федерации оказалось немало таких уступок, хотя и далеко не во всех. Ситуация начала серьезно меняться лишь на рубеже веков, когда центр развернул борьбу за укрепление вертикали власти, затормозившую и частично повернувшую вспять центробежные процессы. Закон 1998 г., требующий привести договоры о разграничении полномочий в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством, создание в 2000 г. семи федеральных округов, реформирование Совета Федерации, образование Государственного Совета, бюджетная реформа - первые серьезные вехи на этом пути.
Не менее насыщена рисками и межконфессиональная обстановка, в которой противоречия между доминирующей православной церковью и институтами других религий, прежде всего ислама (несколько менее 10% населения страны) содержат в себе потенциал серьезных конфликтов.
Особый риск заложен в соединении межнациональных и межконфессиональных конфликтов, когда и те и другие принимают экстремальные формы. Именно это произошло и происходит в Чечне, где сепаратизм представлен симбиозом местного и международного терроризма с крайними формами исламского фундаментализма (прежде всего, ваххабизмом). Несмотря на многочисленные меры, принятые федеральным руководством, война в Чечне продолжается и обещает быть долго.
В среднесрочной (пятилетней) перспективе, если исходить из сложившихся тенденций, весьма вероятно сохранение (пусть и в ослабленном виде) старых и даже - в редких случаях - возникновение новых межнациональных и межконфессиональных конфликтов. В дополнение к перечисленным выше противоречиям и сложностям следует учитывать возможности внешнего вмешательства в разных формах, провокаций внутренних политических сил, ошибок руководства страны.
Что касается отдельно Чечни, то война, скорее всего, будет продолжаться и в предстоящем пятилетии, постепенно затухая в результате предпринимаемых мер - политических, экономических, социальных, гуманитарных и других (военных и силовых в той или иной форме тоже). Но в целом надо готовиться к тому, что чеченский мятеж и терроризм надолго останется болевой точкой России типа североирландского и баскского экстремизма.
В долгосрочной (10-летней) и отдаленной (20-летней) перспективе отмеченные выше тенденции, характерные для ближайшего пятилетия, в существенной мере сохранятся, хотя в целом ослабеют. Главное условие этого - продуманная и последовательно реализуемая линия государства и гражданского общества в межнациональной и межконфессиональной сферах. Есть серьезные опасения, что конфликт в Чечне будет продолжаться в форме партизанской войны или спорадических террористических акций боевиков, которым будут противопоставлены соответствующие действия федерального центра, его сил.
Способы решения этого узла проблем - долгосрочная и комплексная политика, направленная против сепаратистских и иных негативных тенденций в межнациональных отношениях. Она должна включать развернутую и целостную систему мер, развивающих современный федерализм, создающих максимально благоприятные условия
для экономического, социального, культурного и иного - обязательно равноправного -прогресса всех этносов России.
Возможности обострения внутренней борьбы - политический экстремизм
Основным источником рисков во внутриполитической сфере служит отсутствие прочной базы стабильного развития. Главной опорой стабильности в современной России выступает, прежде всего, субъективный фактор, а именно - высокий рейтинг популярности Президента. Более 80 % россиян, судя по данным опросов общественного мнения, связывают процветание страны с сильным лидером, способным решить проблемы России, навести в ней порядок. Именно такого лидера избиратели увидели в В. Путине, что и обеспечило ему относительно легкую победу на выборах 2000 г.
Однако даже при оптимальном ходе событий фактор личной популярности нынешнего Президента может действовать ограниченный период времени (при сохранении ныне действующей Конституции - не далее 2008 г.). Нельзя исключить и неблагоприятного сценария, при котором данный фактор утратит свою весомость до наступления указанного срока. На этот момент может повлиять, прежде всего то, что наряду с угрозами стабильности, производными от неполитических социально-экономических факторов, в самой политической жизни России прослеживаются тенденции, которые можно оценить как чреватые риском для стабильности страны.
В среднесрочной (пятилетней) перспективе это, в первую очередь, распространение национал-фашистских настроений, которые особенно популярны в так называемой «неблагополучной» молодежной среде и у части работающей молодежи с низким и средним образовательным статусом. По данным опросов общественного мнения, число сторонников русского национализма за последние пять лет увеличилось с 10-12 % до 16-18 % электората, и в последующем пятилетии есть основания ожидать сохранения тенденции роста.
Объективной почвой для дальнейшего распространения национал-шовинистических настроений среди «протестной» части электората, недовольной существующим в обществе положением, служит восприятие России как униженной «сверхдержавы», проигравшей «холодную войну» и вступившей в длительную полосу экономического спада из-за «предательства» правящей элиты. Кроме того, растет недовольство большой ролью, которую играют нерусские граждане России и стран СНГ в экономической жизни, сфере предпринимательства, малого бизнеса. Вместе взятое это в гипертрофированной форме воспринимается как внешние и внутренние угрозы, прежде всего, русскому населению страны.
Разобщенность национал-фашистских групп, их отсутствие на арене «большой политики» не должны вводить в заблуждение. Совершенно очевидно, что тактически с их стороны было бы неразумно открыто включаться в предвыборные кампании в условиях относительно стабильного положения в обществе. Опыт выборов 1993 и 1996 гг. показал, что это, скорее всего, приведет к их немедленному запрещению и разгрому как антиконституционных сил, разжигающих межнациональную рознь. Однако нет никаких причин, которые в условиях обострения внутриполитической ситуации помешали бы национал-патриотам за очень короткий срок сформировать массовую партию, которая отвлечет на себя электорат ЛДПР, части коммунистов, а может быть и других партий.
В долгосрочной (10-летней) перспективе серьезную угрозу стабильности в обществе могут представить силы, стремящиеся к неокоммунистическому реваншу. Наиболее массовая из политических сил левого фланга КПРФ в современных условиях не представляет угрозы политической стабильности. Ее руководители, прежде всего Г. Зюганов, являются типичными номенклатурными чиновниками советского времени, несклонными к радикальным действиям, скорее готовые сотрудничать с исполнительной властью, чем противостоять ей. Кроме того, над ними довлеет опыт катастрофических поражений левых сил в 1991 и 1993 гг., а также раскол весной и летом 2002 г.
Однако, либо в результате выхода из КПРФ особенно агрессивной ее части, либо в итоге усиления (и объединения) экстремистских левых партий и движений, либо в результате того и другого вполне возможно возникновение достаточно массового и напористого неокоммунистического движения. Нестабильная среда для него - тяжелое экономическое положение и моральное состояние больших слоев населения. Можно предположить, что в ближайшие 5-10 лет очень велика вероятность роста влияния радикальных национал-патриотических организаций, их сближения с экстремистскими группами экологистов, антиглобалистов и неокоммунистами различных оттенков, включая сдвигающуюся на «революционные» позиции часть КПРФ.
При сохранении существующих тенденций развития общественно-политической жизни на 15-летнюю перспективу вполне можно ожидать возникновение блока, пользующегося достаточно массовой поддержкой избирателей. В будущем это может даже открыть ультрарадикальным силам возможность прихода к власти без насилия, первоначально с формальным соблюдением действующих конституционных, правовых норм и последующей их отменой, как это произошло в Германии в 1933 г.
Наиболее серьезными условиями, предотвращающими подобное развитие событий, являются экономическое оздоровление и рост, решение социальных проблем, развитие гражданского общества, активная наступательная борьба с коррупцией, терроризмом, преступностью в целом. Определенную позитивную роль могли бы сыграть конкретные действия исполнительной и законодательной власти, направленные на расширение имеющихся каналов связи с общественностью и создание новых.
На более отдаленную (10-15-летнюю) перспективу источником угрозы стабильности способны стать экологические и антиглобалистские движения. Пока их численность и влияние в России не очень велики. Однако надо учитывать, что их взгляды довольно популярны в молодежной, особенно студенческой среде. Свойственный молодежи радикализм и правовой нигилизм, в сочетании с учащающимися конфликтами экологистов с органами охраны правопорядка, вполне способны породить массовое экстремистское экологическое движение. По опыту стран Запада можно сказать, что ему будет свойственно тяготение к силовым акциям, диверсиям против объектов, считающихся экологически опасными, к их захвату, а также провоцированию иных беспорядков. Иначе говоря, произойдет трансформация движений экологистов в экофашизм (этот термин уже использовался в политическом лексиконе ряда стран Западной Европы). При таком развитии, вполне логично ожидать сближение радикальных экологистов (экофашистов) с национально-патриотическими силами политического спектра.
ВНЕШНЕПОЛИТИЧЕСКАЯ СФЕРА Усиление позиций США в современном мире и их стремление к диктату
Объективно усиление мощи США как самой могущественной державы современного мира само по себе создает потенциал возможной угрозы. Главная его особенность - способность совершать военные, политические, экономические акции против других стран в большинстве случаев безнаказанно или с приемлемыми издержками или ущербом для себя.
На США приходится почти четверть (24%) мирового валового продукта (10 трлн. долл. из 40 с небольшим трлн.), что примерно в 8 - 8,5 раз больше, чем соответствующая доля России4. США являются общепризнанным лидером в научнотехнической революции. Экономическая мощь позволяет им не только поддерживать на необходимом уровне военные расходы, но и резко повышать их, как это произошло после трагических событий 11 сентября 2001 г. США обладают самыми современными мобильными вооруженными силами и уникальными военно-техническими способностями (высокоточное оружие, средства радиоэлектронной борьбы, информационной
4 Данная оценка приведена на основе паритетов покупательной способности национальных валют. Если же воспользоваться показателем обменного курса рубля по отношению к доллару США, то разница между ВВП США и России увеличится до 33-35-кратной.
войны и др.). Способность США достигать своих политических целей обеспечивается не только военным потенциалом, но и всей экономической и финансовой мощью, доминированием во многих международных экономических институтах, лидирующей ролью в процессе глобализации, а также сетью союзов и баз.
Россия - единственная страна в мире, способная уничтожить США в ответном (а тем более упреждающем) ядерном ударе, погибнув при этом сама. США имеют около 5,8 тыс. обеспеченных доставкой стратегических ядерных боеприпасов, Россия - около 5,5 тыс. Поэтому вероятность спланированной ядерной войны между США и Россией практически равна нулю. Опасность перерастания обычного вооруженного конфликта между США и Россией в ядерный также можно считать крайне малореальной.
Гораздо более реальными являются риски невоенного - политического и экономического характера, порождаемые совокупностью факторов. В США есть и будут существовать политические силы, которые оптимальными для страны способами достижения своих целей в мире считают давление на своих противников, партнеров и даже союзников. Им противостоят силы конструктивно-реалистического направления, предпочитающие компромиссные методы достижения целей. В периоды даже незначительного усиления «ястребов» усиливается склонность полагаться в проведении государственной политики на методы нажима и диктата, что может стать источником стратегического риска для России.
В среднесрочной (пятилетней) перспективе положение США существенно не изменится. Они останутся мощнейшей державой мира и все связанные с этим риски будут также существовать.
Вместе с тем вероятно начало очень медленного уменьшения относительной экономической мощи США (при продолжении общего абсолютного наращивания, прерываемого временными спадами). Вполне реально уменьшение доли США в глобальном валовом продукте где-то до 20%. Впрочем на соотношении экономических сил с Россией это серьезно не отразится.
Военный потенциал США останется сильнейшим в мире. Одновременно будут назревать военно-технические прорывы, которые скорее всего произойдут в последующие 5-10 лет.
Политические приоритеты и тенденции мало изменятся. И все же некоторое притупление особенно жестких силовых подходов вполне возможно с известным увеличением склонности к несколько более партнерской и даже в чем-то равноправной модели отношений с другими странами, в том числе и с Россией.
В долгосрочной (10-летней) перспективе новые тенденции проявят себя гораздо основательнее. Доля США в мировой экономике уменьшится до 19% валового продукта при продолжающемся в целом абсолютном росте. Заметным станет и уменьшение разрыва между США и Россией. При этом все мало-мальски серьезные прогнозисты в мире предрекают экономический рост. Вышеупомянутый разрыв в долях в мировом валовом продукте снизится до 6-6.5, а может быть будет и еще меньше. Вместе с тем научно-технический разрыв между двумя странами как минимум сохранится, а может быть и увеличится.
Гораздо более болезненным будет для России рост разрыва в области стратегических вооружений. Нынешний паритет сменится увеличением количественного соотношения ядерных зарядов в пользу США в связи со старением и выводом из строя российских носителей ядерного оружия без адекватной их замены. Правда, эти количественные сдвиги еще не отразятся на способности США и России к взаимному гарантированному уничтожению.
Отдаленная (20-летняя) перспектива выглядит более туманно. Тем не менее вполне можно предположить дальнейшее снижение доли США в мировой экономике (до 18% или менее мирового валового продукта) и уменьшении разрыва с Россией по этому показателю примерно до 5:1 и даже менее того.
В военной сфере несомненным будет дальнейшее совершенствование всех научно-технических параметров, включая реальное появление экзотических видов оружия (лазерного и др.). В соотношении стратегических сил с Россией замаячит способность США в перспективе силами НПРО (в том числе частично и космического базирования) парировать слабеющую способность России к ответному удару.
Военная угроза со стороны США и НАТО
К рассмотренному стратегическому риску во внешнеполитической сфере тесно примыкает военная угроза, которая может исходить совместно от США и НАТО. Если раньше возможности такой угрозы в Европе были заложены в превосходстве обычных вооруженных сил и вооружений СССР, то сегодня ситуация прямо противоположная. По численности вооруженных сил НАТО превосходит Россию более чем в 3 раза (более 3,8 млн. против - 1,2 млн.). По числу единиц различных видов боевой техники соотношение в пользу НАТО в 2-4 раза. Лишь по тактическому ядерному оружию положение сравнимо. По военным расходам соотношение почти на порядок в пользу НАТО даже при самой высокой оценке в долларах российского оборонного бюджета.
И дело даже не только и не столько в количественных различиях. Последнее соотношение (по расходам) ясно указывает на куда более существенную разницу в качестве вооружений. Это проявляется в обеспечении новыми видами вооружений, темпах их модернизации и ремонта, в денежно-материальном обеспечении личного состава, снабжении топливом и вообще всем необходимым, одним словом, во всем, что гарантирует высокий уровень боеспособности вооруженных сил.
Традиционная американская и натовская формула оценки соотношения сил гласит: “судить не по намерениям другой стороны, а по ее возможностям”. Именно различия возможностей и сухопутных сил, и ВВС, и ВМС порождают в первую очередь потенциальные угрозы и риски со стороны США и НАТО.
Конечно, соотношение стратегических сил между Россией и США (да и между Россией и всеми тремя ядерными членами НАТО, включая Великобританию и Францию) в значительной мере нивелирует колоссальный разрыв в потенциале вооруженных сил и вооружений общего назначения. Но стратегический баланс служит для предотвращения, прежде всего, ядерной войны и не сказывается на текущем состоянии повседневных угроз и рисков.
Потенциально эти риски существуют, несмотря на радикальное изменение к лучшему отношений между Россией и Западом после окончания «холодной войны». На практике они возникали вследствие усилий США и НАТО, предпринимаемых в разных формах, в частности, например, расширение НАТО и действия блока на Балканах. При этом широко не пропагандируется, но и не отменена концепция “гуманитарной интервенции”, которая может быть нацелена в разные стороны.
В перспективе стратегические риски для России могут быть связаны с продвижением НАТО на позиции, стесняющие Россию и негативно влияющие на ее национальные интересы. Они также могут быть обусловлены конкретными действиями НАТО, порождающими условия для давления на Россию, особенно в бывших республиках Советского Союза (странах Балтии, Закавказья, Средней Азии, в целом к западу, юго-западу и югу от России).
Риски прямого военного столкновения между НАТО и Россией в среднесрочной (пятилетней) перспективе практически исключены. Но ни в ближайшем пятилетии, ни тем более в долгосрочной (10-летней) и отдаленной (20-летней) перспективе нельзя исключать возможность провоцирующих или авантюристических действий руководящих или тех или иных политических кругов стран, ориентирующихся на НАТО (Грузии и др.), которые могут повести к эскалации конфликтов с Россией, втягиванию в них НАТО и США.
Возрастание мощи Китая
Как и в системе отношений России - США, Китай представляет собой потенциальный источник стратегических рисков просто в силу своей нынешней и быстро растущей экономической и военной мощи. Кроме того, в отличие от США, Китай имеет 4000 км границу с Россией, а в недалеком прошлом (60 - 80-е годы) в отношениях между двумя странами были острые кризисы, связанные с пограничными спорами и другими проблемами. Вопросы границы имеют тем более стратегический характер, учитывая, что она проходит между перенаселенным Китаем с его 1,2 млрд. населения и обширными малозаселенными пространствами российского Дальнего Востока с его 7 млн. жителей. Уже сейчас китайская иммиграция на Дальнем Востоке создает серьезные социально-экономические проблемы в регионе, а в будущем при отсутствии продуманной политики российских центральных и местных властей может приобрести характер стратегического риска для России.
Не менее существенно и то, что в настоящее время экономический потенциал Китая является вторым в мире после США (10% мирового валового продукта), превосходя долю России в четыре раза. Конечно, эти сравнения значительно обесцениваются при переходе к подсчетам ВВП на душу населения, отбрасывающим КНР далеко назад. Но и в этом случае данный показатель уступит российскому лишь вдвое, хотя два десятилетия назад разница была более, чем на порядок. Все основные прогнозы предсказывают экономический потенциальный рост Китая, так и увеличение его доли в мировом валовом продукте. Правда, как показывает последний азиатский опыт, такие прогнозы могут и не сбыться, учитывая, что кризисы в Китае также исключить нельзя. Однако такой сценарий может привести к появлению новых рисков для России.
Китай стремительно модернизируется в научно-техническом плане (спутники, подготовка к запуску космонавта, электроника, атомная энергетика и проч.), хотя в ряде высоких технологий отстает от ведущих стран, в том числе и России. Примерно в такой же ситуации и военный потенциал КНР. По военным расходам он вышел, по западным оценкам, на третье место в мире, отставая от США в 7-8 раз, и немного от России, причем военный бюджет Китая продолжает быстро расти. Вооруженные силы (2,8 млн.) успешно модернизируются, хотя во многих военно-технических областях отстают, отсюда большая заинтересованность в сотрудничестве с Россией.
Если внутренние события в Китае (ослабление центральной власти, возобновление системы враждующих военных группировок, восстание бедноты и т.п.) серьезно не изменят тенденции развития страны, то в ближайшее двадцатилетие экономическая и политическая мощь Китая будет усиливаться, приобретая все более глобальное значение. С точки зрения стратегических рисков для России в этой эволюции Китая можно выделить два резко отличающихся друг от друга периода.
В долгосрочной (10-летней) перспективе КНР усилит стремление по овладению Тайванем. В пользу этого говорит не только национально-государственная природа существующего в Пекине режима, но и объективные нужды экономического развития страны. Несмотря на впечатляющие цифры ежегодного роста экономики (до 11%), Китай продолжает оставаться бедной страной. Его экономическая реформа сделала очень многое для ускорения роста страны5, но все равно огромное население продолжает оставаться тяжелым бременем.
Гонконг уже стал частью Китая и внес свою лепту в рост экономики континентальной части страны. Теперь очередь Тайваня. Именно здесь сосредоточена главная сфера политики КНР и именно здесь зреет ее конфликт (возможно, даже неизбежный) с США, которые не допустят, чтобы Пекин контролировал Тайвань: слишком велика будет угроза мировым позициям США, если это случится. В связи с этим проблема России для Китая сейчас выглядит достаточно просто: дружественный «тыл», поставляю-
5 Подробнее об этом см.: П.А. Минакир Системные тронеформации в экономике. Владивосток, Дальнау-ка, 2001, с. 156-205.
щий современную авиатехнику и энергоресурсы. России же надо попытаться использовать этот период в максимально возможной степени, чтобы сделать Дальневосточный регион более интегрированным в общероссийскую экономику.
Однако в отдаленной (20-летней) перспективе ситуация может резко измениться, если Пекин решит в нужном для себя ключе проблему Тайваня. Обладая в этом случае мощной экономикой, вооруженными силами, огромным населением, он обязательно обратит более пристальное внимание на российскую Сибирь и Дальний Восток. С этих позиций (отдаленной перспективы) потеря этих территорий для России является неприемлемым стратегическим риском, вероятность которого возрастает, если к тому времени состояние российской экономики не изменится в корне к лучшему, а развитие Сибири и Дальнего Востока останется на нынешнем уровне. По сути их потеря станет неизбежной для России, будь то результатом очередного унизительного военного поражения (как в русско-японской войне 1904-1905 годов), или “мирной колонизации” Сибири и Дальнего Востока китайскими иммигрантами при активной поддержке правительства КНР.
Формирование нового центра воинствующего фундаментализма к югу от
России
В обширном регионе от Турции на западе до Пакистана на востоке существует постоянная опасность формирования центра воинствующего исламского фундаментализма и экстремизма, которые будут служить постоянной угрозой целостности страны и ее внутренней стабильности. Даже после разгрома режима талибов в Афганистане эта проблема не может считаться решенной. На ее постоянное воспроизводство работает несколько факторов, действующих в сторону поддержания развития исламского фундаментализма в целом и его антироссийской направленности, в частности.
Противостояние мусульманских стран и России (даже несмотря на помощь СССР арабским радикалам в 1960-1980-х годах) предопределяется рядом исторических и политических факторов:
- последствиями интервенции СССР в Афганистане, в том числе жестокостями, допущенными советскими войсками против его населения;
последствиями, допущенными российскими войсками против населения Чечни в 1994-1996 годах и после начала второй чеченской войны;
“угнетением” мусульманских меньшинств в СССР в советское время и сохраняющимися элементами анти-мусульманства в политике нынешних властей России (вследствие их сближения с православной церковью);
дружбой с Индией, также являющейся врагом для многих мусульманских стран; растущим соперничеством России с ведущими мусульманскими странами - производителями и экспортерами энергоресурсов.
Не вызывает сомнений, что любой будущий центр воинствующего фундаментализма, который возникнет взамен режима талибов в Афганистане в случае его полного поражения (независимый Курдистан, ядерный Пакистан, “завоеванные” республики в Средней Азии и т.д.), будет прежде всего бороться с главной “сатаной” - США, поэтому Россия всегда будет врагом либо №2, либо №3 в списке противников ислама. Перспектива такого противоборства как на среднесрочную (пятилетнюю), так и долгосрочную и отдаленную перспективу (соответственно 10 и 20, и более лет).
Поскольку данная угроза при всей своей реалистичности одновременно весьма слабо структурирована, плохо поддается даже общей количественной оценке и не имеет четких «демонстрационных сигналов», она не всегда адекватно воспринимается правящими политическими кругами России и не получает заслуженного внимания при политическом планировании. Поэтому опасность данного источника стратегических рисков для России состоит не только для национальной безопасности и устойчивого развития страны, но и в ее недооценке высшим политическим и военным руководством
России и, соответственно, недооценки важности для России сотрудничества с миром ислама для сохранения определенного равновесия в отношениях с США.
Возможность возникновения региональных и локальных военных конфликтов
С проблемой фундаментализма тесно связаны стратегические риски, порождаемые региональными и локальными вооруженными конфликтами, которые уже имеются и могут возникнуть не только на дуге Турция - Пакистан. С юго-запада на юг и юго-восток, Россия окружена тройной цепью зон текущих и вероятных локальных и региональных конфликтов. Первая цепь - конфликты в странах СНГ, где интересы России затронуты напрямую: Приднестровье в Молдове, Крым на Украине, Абхазия и Южная Осетия в Грузии, Нагорный Карабах в Азербайджане, Таджикистан. В некоторых из этих конфликтов задействованы российские войска (Приднестровье, Абхазия, Южная Осетия, Таджикистан), в других - интересы граждан России или союзников России. Эти конфликты почти не угрожают выплеснуться на территорию России, но, тем не менее, определенный риск есть. Как особый случай конфликта этого рода, надо упомянуть конфликт, возникший вокруг ресурсов Каспийского моря, в который вовлечены Россия, Казахстан, Азербайджан, Туркменистан, Иран.
Вторая цепь зон локальных и региональных конфликтов, в которых интересы России также могут быть затронуты, включает Балканы (Босния и Косово), уже упоминавшийся Афганистан, Корейский полуостров. По разным причинам все эти конфликты из-за территориальной близости России могут угрожать безопасности страны возможным втягиванием в эти конфликты со всеми вытекающими последствиями: обострением напряженности, участием в боевых действиях, потоками беженцев, растущими непредвиденными расходами. Во всех этих конфликтах Россия может либо сотрудничать, либо соперничать с другими великими державами или их группировками: США, НАТО, Китаем.
Третья цепь «парных» конфликтов: Иран - Ирак, Индия - Пакистан, Индия -Китай, Китай - Тайвань, а главное на сегодняшний день - палестино-израильский конфликт. Как варианты этих конфликтов, следует упомянуть возможность военной акции США против Ирака, обострение обстановки в Курдистане и вокруг него, конфликт в западном Китае (Синьяцзян), возможный конфликт вокруг Тибета. Такие возможные конфликты, как, например, повторение вьетнамо-китайского конфликта или чего-то подобного, на этом фоне даже не вызывают особого интереса.
Особое значение для безопасности России имеет усиливающийся процесс распространения ядерного оружия и средств его доставки в целом ряде зон конфликтов. Риск его использования в конфликтах Индия - Китай, Индия - Пакистан, со временем, возможно и Иран - Ирак, может коренным образом изменить военно-политическую ситуацию вдоль южных границ СНГ и стать серьезной угрозой интересам безопасности России. Особый случай представляет собой Израиль как ядерная держава, что может породить сглаживание конфликтов внутри мусульманского мира и его консолидацию.
Непосредственными формами такой угрозы могут стать:
дальнейшее военное втягивание России в существующие конфликты под влиянием разных внешних и внутриполитических процессов (например, в Абхазии) и сохранение у ее границ этих вооруженных конфликтов на неопределенно долгий срок;
случайные, несанкционированные военные столкновения с участием российских войск вследствие либо малопродуманных, либо провокационных действий, которые могут создать угрозу военного столкновения с Западом (или Китаем);
региональные войны вдоль границ СНГ (и России), угрожающие непосредственно территории России вследствие подвижности и хаотичности военной обстановки;
региональные ядерные войны, которые потребуют от России максимального напряжения сил и глубокого пересмотра ее нынешней стратегии.
Оценка на ближайшие 5 лет должна быть скорее пессимистической. У России в течение этого времени едва ли возникнут дополнительные ресурсы или политическая воля, опирающаяся на доверие со стороны конфликтующих сторон, которые могли бы сдвинуть дело, хотя бы в некоторых из этих конфликтов, в сторону урегулирования. Одновременное втягивание в них США (возможно, в отдельных случаях - НАТО), а также Китая будет скорее служить препятствием налаживающегося сотрудничества между ними и Россией, чем способствовать урегулированию.
Возрастание угроз международного терроризма
Рост численности и потенциальных возможностей террористических группировок вследствие целого ряда факторов наряду с некомпетентностью, коррумпированностью и безответственностью большой части чиновничества, отвечающего за работу всех наиболее важных объектов и систем (с точки зрения терроризма), раскрывает широчайшие перспективы перед многими террористическими группировками - левыми, правыми, религиозными, этническими и т.д. - ставить задачи по дестабилизации общества, дискредитации его властных структур, созданию атмосферы страха и паники с последующим захватом власти, шантажом имеющейся власти или шантажом других стран с помощью террористических актов в России.
Объектами террористических актов могут стать:
ядерные объекты России (АЭС, хранилища отработавшего ядерного топлива, складируемые ядерные боеголовки, оружие на боевом дежурстве, особенно в ВВС или ВМС);
системы жизнеобеспечения целых регионов, городов, промышленных зон;
хранилища опасных материалов, в том числе токсичных;
лаборатории, располагающие опасными бактериологическими материалами, и многое другое.
Россия - не США и пока еще не вызывает равноценной ненависти, которая могла бы привести к повторению событий масштаба 11 сентября 2001г. на территории России. Но она уже является полигоном для различного рода террористических групп; ее объекты могут стать средством создания трансграничной региональной и даже глобальной угрозы по типу Чернобыля. Устаревшее и часто бесхозное оборудование повышенной степени опасности, с одной стороны, продажность, коррупция среди основных звеньев административных и правоохранительных механизмов, отвечающих за обеспечение промышленной и общественной безопасности, с другой, могут стать идеальными условиями для террористов, о которых многие из них мечтают.
Эта угроза в адрес безопасности России и ее соседей также слабо структурирована. Сейчас трудно назвать какие-то конкретные источники угрозы, ее масштабы и т.д. Но и до событий 11 сентября 2001 г. правительственные органы США, ответственные за поддержание безопасности, были не в состоянии дать правительству достаточно четкие и обоснованные сведения, которые могли бы привести к принятию надлежащих мер. Поэтому и в России сейчас, даже не располагая конкретными свидетельствами подготовки террористических актов (это дело соответствующих спецслужб), с полным основанием можно говорить о реалистичности и о возрастании угрозы террористических актов.
Приоритеты стратегических рисков: соотношение внутриполитической и внешнеполитической сфер
Выше уже отмечалось относительное снижение опасности внешних угроз безопасности и устойчивому развитию России и существенный рост значимости внутриполитических угроз. Такова оценка практически всех ведущих отечественных и зарубежных специалистов, основанная, главным образом, на качественном анализе упомянутых угроз. Действительно, поскольку единая количественная основа для строгого их сопоставления между собой отсутствует, то вряд ли найдутся научно-обоснованные показатели объективной сравнительной оценки - она всегда будет носить субъективный ха-
рактер, отражая социокультурные особенности и научно-дисциплинарную специфику экспертов6. Оставаясь субъективной в своей содержательной основе, такая оценка, тем не менее, базируется на знаниях и опыте, которые делают ее научно аргументированной, а также может иметь количественный вид, опираясь на выбранную шкалу сравнений.
Используя такую шкалу, подробное описание которой дано в статье В.А. Акимова в этом же выпуске сборника, мы произвели нашу собственную оценку значимости стратегических рисков в политической сфере. Затем она была дополнена оценками других экспертов, главным образом ведущих специалистов МЧС России. Ее итоги представлены в табл. 1.
Таблица 1
Стратегическая угроза (фактор) Сравнительное значение риска
Усиление позиций США в современном мире и их стремление к диктату 1,00
Возрастание мощи Китая 0,61
Снижение обороноспособности страны и боеспособности Вооруженных Сил 0,59
Возможность внутренних межнациональных и межконфессиональных конфликтов 0,55
Военная угроза со стороны США и НАТО 0,40
Возможность возникновения региональных и локальных военных конфликтов 0,44
Формирование нового центра воинствующего фундаментализма к югу от границ России 0,34
Возрастание угроз международного терроризма 0,27
Возможности обострения внутренней борьбы - политический экстремизм 0,13
Очевидно, что приведенные данные носят сравнительный характер, не претендуют и не могут претендовать на абсолютную оценку стратегических рисков. Они также не служат и не могут служить количественным основанием для автоматического принятия решений относительно приоритетов внутренней и внешней политики России. Они являются лишь одной из основ или элементов процесса принятия такого решения.
Тем не менее, приведенные в таблице оценки дают количественное обоснование для корректного сравнения внешних и внутренних угроз национальной безопасности страны между собой на языке стратегических рисков. Такое сравнение показывает, в частности, что при всей значимости внутриполитических угроз перемещение внешних политических стратегических рисков на последние места в списке приоритетов национальной безопасности было бы, по крайней мере, преждевременно. Этот вывод тем более знаменателен, учитывая активное участие в оценке стратегических рисков в политической сфере экспертов МЧС России, которые по долгу службы ориентированы на противодействие внутренним угрозам России и, следовательно, должны были бы подчеркивать приоритет именно таких угроз.
Сказанное означает, что необходимо усилить роль комплексных междисциплинарных исследований проблем безопасности в политической и других сферах, используя методологию сравнительной оценки рисков в качестве эффективного инструмента познания и обоснования принятия решений.
6 Подробнее об этом см: Slovic P. The Preemption of Risk. London. Eerthscan Publications, 2000, Renn. O. and Rohrmonn, B. (Eds). Cross-Culhael Risk Perception: A sway of Smpirial Stulis. Dordreclt, Kluwer Aca-denic Pnscsheri, 2000.
