CC BY
26
СФЕРА ЭКОНОМИКИ
Ольга ВОРОНЦОВА
СТРАНЫ ПЕРЕХОДНОЙ ЭКОНОМИКИ: ФИСКАЛЬНЫЕ РЕФОРМЫ НА ПУТИ К РЫНКУ
По мнению большинства экономистов, специализирующихся на теории реформ, в каждой отдельной стране с переходной экономикой1 процесс трансформации должен был проходить со своими специфическими особенностями, зависящими от начальных условий, поставленных реформаторами целей, внешних и внутренних факторов социально-экономического развития и многого другого. Действительно, эти особенности существуют. Но не менее важным является то, что реформы, проведённые на постсоветском пространстве, имели и много общего. Рассмотрим такие закономерности в области реформирования бюджетной системы и межбюджетных отношений.
Потребность в реформировании
Ряд исследователей считает, что рыночные реформы не могут обойтись без создания новых фискальных институтов и изменения роли государства2. Становление развитой рыночной экономики в странах, хозяйство которых ранее было плановым, предполагает формирование нового современного общественного сектора, в том числе и новой бюджетной системы. При этом процесс трансформации может быть успешным в сфере государственных финансов только если будут созданы работающие налогово-бюджетные механизмы и раз-
1 В 1989 году двадцать одна страна- Польша, Чешская Республика, Словакия, Венгрия, Румыния, Болгария и пятнадцать бывших республик Советского Союза вступили на путь реформ и получили название стран с переходной экономикой. Shleifer A. Government in Transition. // Europeen Economic Review, 41, 1997, Р. 385-410; Tanzi V., Tsibouris G. Fiscal Reform Over Ten Years of Transition. // IMF Working Paper no. 113, IMF, 2000, Р. 1-13.
© Воронцова Ольга Валерьевна - аспирантка МГУ им. М.В. Ломоносова.
работаны приемлемые, финансово выполнимые программы государственных расходов.
В начале переходного периода государственный бюджет в рассматриваемых странах составлял около 50% ВВП, то есть в относительных показателях был таким же, как в странах Западной Европы с наиболее высокими налогами. Бюджетная политика государств носила вторичный характер по отношению к материальным потокам и была жёстко централизованной. Несмотря на то, что госбюджет включал как центральный, так и региональные (местные) бюджеты, последние фактически представляли собой сметы доходов и расходов, так как формировались в соответствии с установленными центром жёсткими нормативами и полностью согласовывались и контролировались им.
Государства с плановой экономикой не нуждались в "рыночной" налоговой системе и "рыночных" механизмах налогового администрирования для мобилизации доходов. Поступления в госбюджет происходили в основном из трёх источников: налога на прибыль, налога на заработную плату и налогов с оборота, причём реально все эти налоги взимались с предприятий. Вся нераспределённая прибыль в конце года сдавалась в бюджет государства, а долги убыточных предприятий полностью погашались.
Что касается государственных расходов, то социалистическая система предоставляла всем своим гражданам определённое социальное обеспечение, но его фактические масштабы могли быть меньше, чем "официальные". Во многих странах длительное время промышленность финансировалась за счёт "экономии" расходов на сельское хозяйство, социальные услуги, жилищное строительство и транспорт. Несмотря на это, образование и здравоохранение были бесплатными и в ряде стран предоставлялись на достаточно качественном уровне.1
Падение темпов экономического роста, недостаточность государственных доходов для исполнения всех обязательств, неуправляемый рост дефицита бюджета и, как следствие, рост бюджетной задолженности, имевшие место практически во всех странах советского пространства в 1980-х годах, стимулировали начало проведения кардинальных реформ в области государственных финансов.
Значимые институциональные изменения
Началом переходного периода для стран Центральной и Юго-восточной Европы считается 1990 год, для стран бывшего Советского Союза - 1992-й. И уже на первых этапах реформ стало очевидно, что простая трансплантация существующих институтов и механизмов рыночной экономики без адаптации к особенностям каждой отдельной страны может привести к серьёзным негативным последствиям. Реформаторам государственных финансов необходимо было переосмыслить роль бюджетной системы и бюджетной политики в экономической системе государства.
1 Matthews M. Poverty in the Soviet Union. Cambridge: Cambridge University Press, 1986.
В первую очередь правительства стран с переходной экономикой пытались установить множество вариантов контроля как над доходами, так и расходами. Начали создаваться министерства финансов с широкими полномочиями по управлению бюджетными средствами. Успешным ранним реформаторам Центральной Европы и стран Балтии удалось добиться достаточно эффективной централизации бюджетного контроля в руках министерства финансов. В государствах СНГ, в Румынии и Болгарии этот процесс затянулся, и прошло несколько лет, пока министерствам финансов удалось полностью взять под контроль бюджетный процесс.
Следующей задачей стала разработка новой единой системы бюджетной классификации и отчётности, отражающей все потоки финансовых средств на всех уровнях1. Большинство стран в качестве основы решили использовать принятую классификацию МВФ2, адаптировав и детализировав её под особенности своих стран. Однако только классификация не смогла решить поставленной задачи. В начале переходного периода широкое распространение получила практика использования внебюджетных фондов и внебюджетных доходов, неподконтрольных министерству финансов и не отражающихся в бюджетной классификации. При этом в некоторых странах объёмы созданных внебюджетных фондов были сопоставимы с объёмом госбюджета. В процессе перехода большинство стран если не отменили полностью, то существенно снизили масштабы использования внебюджетных фондов, формализовали процедуру их формирования, утверждения, расходования средств и контроля. Например, в Литве в 2000 году был принят Основной бюджетный закон, в рамках которого большинство таких фондов было включено в состав бюджета, а по оставшимся наложены жёсткие требования в отношении исполнения и отчётности. В Армении, Болгарии, Казахстане, Македонии, России и Украине в 1999-2000 годах также прошли аналогичные реформы. Если проблема внебюджетных фондов была решена во многих странах, то проблема неучтённых внебюджетных доходов бюджетных учреждений в ряде стран остаётся нерешённой до сих пор.
Третьим компонентом проводимых институциональных изменений стало реформирование бюджетного процесса, то есть системы разработки, утверждения, исполнения и контроля исполнения бюджета3. В условиях макроэкономической нестабильности, в особенности высоких темпов инфляции и нестабильности национальной валюты, а также постоянно меняющегося налогового зако-
1 Martinez-Vazquez J., Boex J. Budgeting and Fiscal Management in Transition Countries. // Working Paper 00-6. Georgia State University, 2000, pp. 30; Goode R. Government Finance in Developing Countries. Washington, D.C.: The Brooking Institution, 1984, Р. 11-13.
2 International Monetary Fund, A Manual of Government Finance Statistics. Washington, DC: IMF, 2002.
3 См., например, Mikesell J. Fiscal Administration. Analysis and Implications for the Public Sector, Fifth Edition. Fort Worth: Harcourt Brace College Publishers, 1999, Р. 178-222; Martinez-Vazquez J., Boex J. Budgeting and Fiscal Management in Transition Countries. // Working Paper 00-6. Atlanta: Georgia State University, 2000, Р. 1-39.
нодательства, прогнозирование доходной части бюджета было затруднено. Кроме того, зачастую решения об увеличении бюджетных ассигнований тому или иному министерству и, как следствие, увеличение финансирования того или иного вида расходов, принимались исходя не из реальных потребностей, а в результате неформальных "согласований". Утверждение завышенных нереалистичных бюджетов приводило к тому, что законы о бюджете регулярно пересматривались и секвестрировались в течение года. В результате бюджетная система становилась крайне нестабильной и непредсказуемой.
В процессе исполнения бюджета системы бухгалтерского учёта, унаследованные от плановой экономики, не позволяли полностью и правильно отражать все операции сектора государственного управления (по доходам и расходам), что делало практически невозможным в полном объёме контролировать финансовые потоки и оценивать размер общественного сектора. Всё это привело к существенному снижению фискальной дисциплины, росту задолженности (как государству, так и со стороны государства) и росту бюджетного дефицита. Поэтому было необходимо создать функционирующую современную Казначейскую систему, единую систему бухгалтерского учёта и систему внутреннего и внешнего контроля.
Промежуточным итогом усилий государств стало принятие "органических" законов (Бюджетных кодексов), чётко регулирующих построение всей бюджетной системы и бюджетного процесса. Эстония в законе, принятом в 1993 году, утвердила бюджетный календарь, регламентировала процесс урегулирования споров, возникающих в ходе подготовки бюджета, установила чёткий порядок его представления и утверждения1 . России удалось принять Бюджетный кодекс только в 1998 году, Украине - в 2000-м, Казахстану - в 2004-м.
В итоге многие страны сумели либо создать заново, либо существенно усовершенствовать казначейскую систему исполнения бюджета и модернизировать систему бухгалтерского учёта и контроля бюджетных потоков.
Тем не менее, несмотря на проведенные преобразования, перед странами с переходной экономикой стоит ещё много нерешённых задач в области бюджетного процесса (в особенности на субнациональном уровне): переход на среднесрочное финансовое планирование; совершенствование механизмов прогнозирования налоговых доходов и планирования расходов; использование бюджетирования, ориентированного на результат, повышение качества контроля над исполнением бюджета.
Действенное налогообложение
В каждой стране реформаторы были согласны с тем, что нужны значительные изменения в системе налогообложения, поскольку в старой плановой экономике реальной налоговой системы фактически не существовало2.
1 Martinez-Vazquez J. Estonia: Fiscal Management and Budget Process. // International Studies Program Working Paper 97-8. Atlanta: Georgia State University, 2000, Р. 5-10.
2 Tanzi V., Tsibouris G. Fiscal Reform Over Ten Years of Transition. // IMF Working Paper
В основу необходимых перемен большинством стран были положены следующие принципы: простота и прозрачность, отказ от индивидуально устанавливаемых налогов и льгот и введение единых универсальных налоговых баз и ставок, распространение налогообложения не только на юридических, но и физических лиц, сдвиг налогообложения от производства к потреблению. С учётом указанных принципов практические шаги делались по четырём основным направлениям: замена налогов с оборота, снижение налога на прибыль предприятий, модернизация налогов на доходы физических лиц, изменение налогообложения недвижимости.
На первом этапе было необходимо заменить налоги с оборота на другой косвенный налог (или несколько косвенных налогов). Это было связано с тем, что налоги с оборота, взимаемые практически по индивидуальным ставкам, непрозрачные, сложные в прогнозировании и администрировании, не могли эффективно функционировать в условиях либерализации цен и приватизации предприятий. Одной из альтернатив им было введение налога с продаж (по опыту США), однако в большинстве стран предпочли НДС (налог на добавленную стоимость), как хорошо зарекомендовавший себя в Западной Европе, более простой и стабильный, дающий высокие поступления в государственный бюджет. Ставки почти во всех странах были установлены на высоком уровне в 20-30%. Несмотря на множество освобождений и льгот1, налог оказался успешным и стал главным источником государственных доходов: поступления от него составляли в среднем около 10% ВВП (от 3% в Грузии, до 14% в Польше, Словакии, Беларуси, Эстонии, Молдавии и Узбекистане)2.
Одновременно с НДС во многих странах были введены акцизные налоги (акцизы). Они взимались в основном с алкогольной продукции, табачных изделий и горюче-смазочных материалов (бензина). Однако зачастую поступления по акцизам были существенно ниже ожидаемых, так как большая доля производства и реализации подакцизной продукции находилась в зоне теневой экономики и, соответственно, реально не подпадала под налогообложение.
Налог на прибыль, который был введён в самом начале реформ в большинстве стран, оказался очень высоким (около 60%), со ставками, дифференцируемыми по отраслям. Затем для него была установлена плоская шкала в размере около 30-35% для производственного сектора и несколько больше - для финансового, торговли и игорного бизнеса. Страны Центральной Европы установили
no.113, IMF, 2000, Р. 19—21; Tanzi V. Tax Reform in Economies in Transition: A Brief Introduction to the Main Issues. // IMF Working Paper no.91/23, IMF, 1991, Р. 8-16; Ос-лунд А. Строительство капитализма. Рыночная трансформация стран бывшего советского блока. /Пер. с англ. М.: Логос, 2003, С. 340-369.
1 Например, многие страны столкнулись с проблемой "фиктивного" экспорта, который серьезно снижал поступления в бюджет за счёт возврата части НДС по экспортным операциям, которые реально не проводились.
2 Ebril L., Havrylyshyn O. Reforms of Tax Policy and Tax Administration in the CIS Countries and Baltic. // IMF Occasional Paper no. 175, 1999.
более высокие налоги на прибыль, чем в СНГ. Поскольку значительная часть издержек предприятий не подлежала вычету из дохода до обложения налогом (не включалась в себестоимость), то при вполне приемлемых номинальных налоговых ставках, реальные ставки носили почти конфискационный характер. По оценкам МВФ, средняя эффективная ставка налога на прибыль в 1994 году составляла от 43% в Венгрии до 83% в Болгарии и 86% в Украине1. Это привело к серьёзному росту неплатежей и сокрытию прибыли как с помощью различных "оптимизационных" схем, допустимых в рамках действующего законодательства, так и нелегальными методами.
Бремя налога на прибыль в большинстве стран снизилось к концу 1990-х годов, когда они внесли коррективы в свои законы в части расчёта налогооблагаемой базы и несколько уменьшили ставки. Одновременно из-за ужесточения бюджетных ограничений и возросшей конкуренции стала меньше и номинальная прибыль. В результате поступления в госбюджет от этого налога в указанный период упали в среднем с 10% до 2-3% ВВП2.
Параллельно с реформированием налога на прибыль некоторые страны ввели единовременный суммарный (фиксированный) налог для индивидуальных предпринимателей3. Единовременные (вменённые) налоги оказались достаточно успешными, поскольку гарантировали низкий стабильный и предсказуемый уровень налогообложения для предпринимателей, стимулируя их выходить из тени, тем самым обеспечивая дополнительные поступления в государственный бюджет.
Стандартной моделью налога на доходы с физических лиц в странах с переходной экономикой можно назвать прогрессивную систему налогообложения доходов с минимальной ставкой в 12% для лиц с низкими доходами и максимальной ставкой в 30-40% для верхней доходной группы. Но поскольку границы дохода для верхней группы были недостаточно высокими, а вычеты из налогооблагаемого дохода минимальными, предприятия начали максимально использовать "серые" схемы выплат заработной платы, избегая высокого уровня налогообложения. Поэтому реальная эффективная ставка налогообложения во многих странах не превышала 12-15%.
В то время как страны СНГ с высоким прогрессивным налогом на доходы собирали всего 1-2% ВВП, Эстония с помощью плоской шкалы налогообложения получала около 8% ВВП. Однако в Грузии даже "плоский" налог не дал ожидаемых поступлений. В 2001 году Россия также ввела "плоский" налог в размере 13%, одновременно сократив часть вычетов для некоторых категорий
1 EBRD. Transition Report 1995. London: EBRD, 1995, Р. 88-89.
2 Dabrowski M. Fiscal Crisis in the Transformation Period: Trends, Stylized Facts and Some Conceptual Problems. // Studies and Analysis, no. 72, Warsaw: Center for Social and Economic Research, 1996.
3 В разных странах названия у налога такого типа могут быть разными, например, единый налог на вмененный доход, плата за патент, плата за разовый талон и т.п., хотя экономическая сущность у этих налогов одинаковая.
граждан, что привело к определённому росту поступлений в государственный бюджет. В 2007 году примеру России последовал Казахстан, установив плоскую ставку на уровне 10%.
Помимо подоходного налога с заработной платы, в большинстве стран были установлены также начисления на фонд заработной платы, которые уплачивались работодателем. Формально они считались взносом на социальные нужды и распределялись между несколькими внебюджетными фондами (например, медицинского и социального страхования, занятости), но основная часть средств перечислялась в Пенсионный фонд. Величина этих начислений была достаточно большой. В России и других странах СНГ она составляла 38-40%, в Венгрии доходила до 62%. Также как и по подоходному налогу, уровень собираемости начислений на фонд оплаты труда был крайне низким, и внебюджетные фонды постоянно оказывались в условиях нехватки средств для обеспечения своих расходных обязательств. Только к концу 1990-х годов страны приступили к сокращению начислений на фонд оплаты труда. Этот процесс проходил достаточно сложно, так как снижение ставок требовало сокращения социальных расходов, то есть проведения сложных непопулярных социальных реформ. Несмотря на это, многим странам удалось в конце концов снизить налоговое бремя по этим начислениям и повысить их собираемость.
Что касается налогов на недвижимость, то большинство стран постепенно начало вводить налоги на имущество и на землю. Их установление и взимание осложнялось тем, что для эффективного функционирования необходимо было провести рыночную оценку всех объектов недвижимости, что на начальных этапах реформ сделать было практически невозможно из-за массовой приватизации, высоких темпов инфляции, отсутствия кадастров и др. Поэтому во многих странах налоги на недвижимость устанавливались на основе искажённых, зачастую сильно заниженных оценок налогооблагаемой базы, что не позволило превратить данный налог в источник реальных бюджетных поступлений. В результате длительных преобразований многим странам Восточной Европы и Балтии в конечном счёте удалось упорядочить механизм налогообложения имущества и земли. Однако для большинства стран СНГ эта проблема не решена до сих пор.
В целом наиболее успешными реформаторами налоговой системы среди стран переходного периода были признаны Чехия, Эстония, Латвия и Хорватия, которым в середине 1990-х годов удалось быстро провести основные налоговые и административные реформы, направленные не только на введение "традиционных" западных налогов с унифицированными ставками, но и на повышение налоговой дисциплины. В большинстве же государств СНГ реформы растянулись на многие годы, вводимые налоговые правила постоянно менялись, были крайне сложными для расчёта и администрирования и, что самое важное, сопровождались резким снижением собираемости налогов. Это заставляло правительства вновь и вновь пересматривать законодательство и усиливать налоговое бремя, что создавало замкнутый круг. Решить указанные проблемы некоторым государствам СНГ удалось только в начале 2000 годов, когда были существенно упрощены налоговые системы, изменены принципы бухгалтерского учёта и отчётности, а также введены более эффективные методы налогового администрирования.
Государственные расходы - дело непростое
Не меньшую сложность для стран с переходной экономикой представляло совершенствование государственных расходов.
К началу переходного периода суммарно они были крайне высокими (даже по сравнению со многими социально-ориентированными странами Западной Европы) и составляли от 30-35% ВВП в Туркменистане, Казахстане, Киргизии и Эстонии до 50-60% в Польше, Чехии, Словакии, Венгрии, России, Украине, Молдавии1. К концу 1990-х годов их государственные расходы были значительно снижены, но, кроме стран Центральной Европы и Балтии, эти сокращения были совершенно недостаточны для достижения сбалансированности бюджета.
Экономисты-исследователи выявили несколько факторов, за счёт которых может происходить снижение расходов в переходный период:2 отмена государственного субсидирования цен, снижение бюджетных дотаций убыточным госпредприятиям, реструктуризация программ социальной защиты, включая образование, здравоохранение, социальную помощь и пенсионное обеспечение, повышение эффективности государственных расходов.
На раннем этапе переходного периода значительное сокращение расходной части бюджета было связано с проводимой политикой "шоковой терапии", в том числе с отменой дотаций на поддержание низких потребительских цен. Это нанесло серьёзный удар по благосостоянию большей части населения. Поэтому ключевые проблемы в области реформирования госрасходов сконцентрировались в социальной сфере, где первым делом нужно было обеспечить достаточное финансирование самых важных областей, таких как здравоохранение, начальное и среднее образование, пенсионное и социальное обеспечение.
Расходы на здравоохранение в реальном выражении в % к ВВП оставались на прежнем уровне в начале переходного периода, а в ряде стран Центральной Европы и Украине даже выросли. В России в 1994 году реальные расходы на эти цели вернулись на уровень 1990 года (около 2,6% ВВП), а их доля в ВВП всех указанных стран в 1997 году в среднем увеличилась не менее чем на 50% от уровня 1990-1991 годов, то есть с 4% до 6%3. Однако в условиях существенно сокращающегося ВВП и постоянных задержек бюджетных выплат даже прежние процентные показатели расходов на здравоохранение не могли обеспечить должного финансирования и достаточного качественного уровня предоставляемых населению услуг. Фактические стандарты здравоохранения как системы, нацеленной только на увеличение числа койко-мест и сохранение рабочих мест для
1 Tanzi V., Tsibouris G. Fiscal Reform Over Ten Years of Transition. // IMF Working Paper no.113, IMF, 2000, Р. 22.
2 См., например, Ослунд А. Строительство капитализма. Рыночная трансформация стран бывшего советского блока. / Пер. с англ. М.: Логос, 2003, С. 464—501; Tanzi V. Fiscal Policy and the Economic Restructuring of Economies in Transition. // IMF Working Paper, no.93/22, IMF, 1993, Р. 23-28.
3 Источник данных по долям расходов в ВВП здесь и далее: United Nations: Economic Commission for Europe. Economic Survey of Europe, no.1. New York: United Nations, 1998.
медперсонала, а не на достижение конкретных результатов или эффективного использования ресурсов, были неудовлетворительными.
Первым шагом проведения реформ в этой области стало увеличение госрасходов, причём в первое время правительства практически всех стран старались избегать вопроса о необходимости проведения структурных реформ. Такие реформы, направленные на повышение эффективности затрат на здравоохранение, должны были проводиться на основе принципов, разработанных для стран Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), и быть ориентированы на отделение друг от друга процессов финансирования медицинских учреждений, покупки медицинских услуг и медикаментов и оплаты медицинской помощи. Кроме того, во многих странах рассматривался вопрос о введении системы медицинского страхования, финансируемой, как правило, за счёт отчислений от фонда заработной платы. Такая система как раз и позволила бы реализовать указанные принципы.
Одними из первых приступили к реализации полномасштабных страховых схем правительства Венгрии, Чешской Республики и Польши. В других странах вводимые страховые схемы были неполными и покрывали далеко не весь спектр медицинских услуг. В период с 1989 года по 1993-1994 годы из девятнадцати стран, по которым есть данные, шестнадцать попытались оптимизировать сеть бюджетных учреждений и уменьшили количество мало используемых кой-ко-мест, однако результаты реформ остаются в большинстве стран переходного периода весьма скромными даже на сегодняшний день. После того как часть полномочий по здравоохранению была передана на региональный и местный уровни, многие реформы в этой области продолжаются уже децентрализованно. Уровень медицинского обслуживания в большинстве стран остаётся до сих пор достаточно низким, а расходование бюджетных средств на здравоохранение -неэффективным.
В государственном образовании на начало переходного периода ситуация была достаточно благоприятной: во всех странах Восточной Европы и бывшего СССР грамотность составляла около 99%, начальное и среднее образование было доступно каждому, а высшее - распространено даже больше, чем в странах Западной Европы. В 1990-1991 годах расходы на образование составляли в среднем 5,9% ВВП по сравнению с 5,4% в ОЭСР, к 1998 году их доля сократилась в среднем до 4,4% ВВП в сравнении с 4,9% в богатых странах ОЭСР. Однако эти расходы в Армении, Грузии и Таджикистане были существенно ниже, что поставило под угрозу сохранение у них системы образования как таковой. И до сих пор вопросы оптимизации сети школ, наполняемости классов, повышения качества преподавания остаются актуальными во многих странах, в особенности в государствах СНГ.
Ключевая проблема в сфере социальной поддержки заключалась на начальном этапе реформ в том, что социальные расходы сильно выросли. В странах Центральной Европы они увеличились с 7,7% ВВП в 1989 году до 13,0% в 1994-1995 годах. Аналогичные значения для стран Балтии составили 6,1% и 11,3% ВВП, а для европейских государств бывшего Советского Союза 5,4% и 7,8% ВВП соответственно. Исключениями стали только Грузия и Таджикистан,
у которых расходы снизились с 6,9% до 4,4% ВВП, но сама их система государственного управления и финансов в этот период находилась на грани развала. Тем не менее при таком высоком уровне расходов на социальную сферу оказалось невозможным обеспечить эффективную социальную защиту. Это было связано с тем, что многие прежние социальные выплаты (пособия) носили категориальный характер и не имели, по сути, социальной направленности - лишь ограниченная их часть попадала беднейшим нуждающимся слоям общества. Например, в России и на Украине лишь около 10% всех социальных платежей приходилось на 20% наиболее бедных граждан. Однако в странах Балтии и Центральной Европы практически уже в начале переходного периода была создана довольно эффективная система социального обеспечения. Благодаря радикальным реформам в этой сфере Эстония и Латвия смогли оказывать адекватную помощь наиболее бедным слоям населения (около 26% социальных выплат приходится на 20% наиболее бедных граждан). А в Словакии, например, вполне действенной оказалась и прежняя система, основанная преимущественно на адресных выплатах беднейшим слоям населения.
В дополнение к социальным трансфертам во многих странах долгое время сохранялись унаследованные от плановой системы значительные и неэффективные дотации предприятиям и организациям жилищной сферы и коммунального хозяйства (ЖКХ), а также предприятиям транспорта. Их отмена или снижение в ряде стран, особенно европейской части СНГ, столкнулись с серьёзными сложностями и противодействием со стороны населения, опасающегося неуправляемого роста тарифов. Поэтому для защиты малообеспеченных граждан (при отмене дотаций предприятиям транспорта и ЖКХ) необходимо было ввести адресные льготы по оплате жилищных услуг, устанавливаемые в зависимости от получаемого дохода.
Как правило, наиболее существенными социальными трансфертами для большинства стран являются выплаты из системы пенсионного обеспечения. Например, на пенсии в странах ОЭСР в 1995 году в среднем шло около 7% ВВП Действующие же в странах переходного периода пенсионные системы были даже более дорогими: если в 1989 году на выплату пенсий в европейских странах постсоветского пространства направлялось от 4,4% до 9,1% ВВП, то в 1994 году соответствующие расходы выросли до 6,5% - 15,8% ВВП. Самые большие в мире затраты на выплату пенсий были в середине 1990-х годов в Польше - 16% ВВП. Столь высокие расходы на пенсионное обеспечение были связаны с большим количеством пенсионеров, а не с высоким уровнем выплат: правом получать пенсии обладало в общей сложности около 25% населения рассматриваемых стран. Пенсии финансировались за счёт крайне высоких налогов (начислений на фонд заработной платы). Самые большие из них были в Венгрии, где в 1993 году, как уже отмечалось, они достигали 62%, и в Польше - 45%. Ставка налога на заработную плату, действовавшая в СССР (38%), в ряде стран СНГ была увеличена до 40-50%. Подобные завышенные ставки привели к массовому уходу от налогов и, как следствие, к дефициту средств на выплату пенсий и росту задолженностей перед их получателями. Проблема состояла и в том, что пенсионные
отчисления от заработной платы и получаемые в результате пенсии практически не были связаны друг с другом. Пенсионеры, вне зависимости от своих отчислений, которые они делали в течение трудовой деятельности, не были уверены, что смогут нормально жить на обычную государственную пенсию.
Сложность и важность пенсионного вопроса заставили большинство стран с переходной экономикой начать проведение полномасштабных пенсионных реформ. Всемирным банком была предложена система, основанная на трёх важнейших принципах: 1) введение минимальной государственной пенсии, которая гарантировалась каждому, кто достигал пенсионного возраста; 2) создание системы финансирования пенсий за счёт обязательных отчислений, накапливаемых на индивидуальных счетах плательщиков, 3) добровольные пенсионные сбережения. Большинство стран с переходной экономикой, используя предложенные Всемирным банком принципы, уже создали или создают соответствующие системы, другие же прошли ещё только часть пути.
В целом при существенных положительных результатах, достигнутых в ходе совершенствования госрасходов, повышение эффективности использования бюджетных средств до сих пор остаётся приоритетной задачей. Поэтому необходимо проведение дальнейших преобразований в системе планирования расходов с целью перехода от финансирования бюджетных учреждений к финансированию бюджетных услуг. Это должно повысить стимулы к оптимизации сети бюджетных учреждений, за счёт которой должно произойти повышение реальной заработной платы, сохранение квалифицированных кадров, приток новых специалистов и соответственно повышение качества и объёма предоставляемых услуг.
Роль бюджетного дефицита
В проведении долгосрочной бюджетной политики, направленной на рост капитальных вложений, поддержку баланса между общественным и частным секторами экономики, сохранение определённого уровня занятости, процентной ставки и инфляции важным и необходимым инструментом является бюджетный дефицит. При этом многие экономисты сходятся во мнении, что крупные бюджетные дефициты и, как следствие, существенный государственный долг, хотя и не смертельны для экономики, но могут приводить к ряду серьёзных проблем, в частности, к высоким темпам инфляции, структурным диспропорциям в развитии экономики. Поэтому правительства большинства западных стран в настоящее время отказываются от финансового накачивания экономики за счёт бюджетного дефицита, переходя к политике максимальной сбалансированности доходов и расходов государства.
Бюджетный дефицит может быть сокращен двумя путями. Первый путь направлен на его "мнимое" сокращение с помощью дополнительной денежной эмиссии, переноса бюджетных расходов во внебюджетные фонды, роста взаимозачётов и задолженности. В этом варианте величина отчётного бюджетного дефицита может опуститься до приемлемых значений, однако реальный "фискальный" дефицит всего государства будет оставаться на столь же высоком уровне, а макроэкономическая ситуация может ухудшаться. "Мнимое" сокра-
щение дефицита, как правило, проводится для выполнения требований о предельных размерах бюджетного дефицита, устанавливаемых мировым сообществом, или для решения внутренних политических задач. Второй путь направлен на сокращение бюджетного дефицита путём наращивания бюджетных доходов государства с одновременной оптимизацией системы государственных расходов. Только второй путь приводит к реальному сокращению бюджетного дефицита и способствует повышению макроэкономической стабильности государства в целом.
Все страны СНГ, Болгария и Румыния длительное время имели крупные бюджетные дефициты на уровне 10-20% ВВП и не осуществляли никаких структурных преобразований своих расходов. Например, в России, вместо того чтобы после первоначальной стабилизации в 1995 году начать сокращение огромного бюджетного дефицита, правительство продолжало в 1996-1997 годах наращивать его, доведя до 8% ВВП. Дефицит финансировался с помощью международных кредитов, а также краткосрочных внутренних облигаций, по которым в августе 1998 года был объявлен дефолт. В отсутствие финансирования правительство было вынуждено минимизировать свой бюджетный дефицит и привести государственные финансы в порядок (аналогичные меры были приняты и большинством стран СНГ). Оно резко уменьшило расходы и неплатежи. Региональные правительства также столкнулись с жёсткими бюджетными ограничениями, что заставило их сократить дотации предприятиям и начать оптимизацию всех своих расходов. По мнению ряда экономистов, те страны, которые сохранили значительные бюджетные дефициты, не смогли достаточно быстро добиться восстановления своей экономики. Только экономический спад и непрекращающаяся гиперинфляция убедили их сократить дефицит путём проведения мероприятий по реформированию всей системы государственных доходов и расходов.
Критерий эффективности межбюджетных отношений
Одновременно с проведением макроэкономических реформ, реформированием налоговой системы и системы государственных расходов в странах Центральной и Восточной Европы и бывшего Советского Союза начались процессы бюджетной децентрализации, которая состояла в передаче расходных полномочий и соответствующих им доходных источников центрального правительства на субнациональный уровень и требовала построения новой системы межбюджетных отношений.
Такие отношения возникают в любом государстве при наличии более чем одного уровня бюджетной системы. При плановой экономике уже существовали некоторые типы субнациональных (региональных и местных) органов власти. Но бюджетные системы были высоко централизованными, субнациональные органы власти не обладали в действительности никакими фискальными полномочиями, а представляли собой только "подразделения" центральной власти на местах. Фактически субнациональные бюджеты существовали лишь в виде смет центрального планового органа.
Основная цель разграничения расходных полномочий в условиях бюджетной децентрализации заключается в повышении эффективности государственных расходов. При этом понятно, что не существует идеальной схемы разграничения, а выбор конкретных вариантов определяется целями и задачами, стоящими перед каждым уровнем власти и государством в целом. Например, в Эстонии и Латвии среднее образование полностью стало полномочием местных органов власти самого низкого уровня, в Литве было решено оставить его совместным полномочием местных, окружных и центральных органов власти. В Чехии и России самый низовой уровень местных бюджетов вообще не занимается средним образованием, которое отнесено к полномочиям районных и региональных органов власти. Услуги первичной медицинской помощи в Литве, Венгрии и Украине - это ведение низового местного уровня, в Словакии и России - районного уровня, в Армении и Таджикистане - местного и центрального1. Однако при любых вариантах разграничения полномочий было необходимо обеспечить прозрачность и стабильность системы, единство нормативно-правового регулирования и финансового обеспечения расходных полномочий, подотчётность региональных и местных властей населению за исполнение возложенных на них обязательств.
Реализация расходных полномочий тесно связана с адекватными доходными источниками и полномочиями по управлению хотя бы частью из них. Основными видами доходов, за счёт которых финансируется исполнение расходных обязательств каждого уровня, являются налоговые доходы и трансферты. При разграничении доходных источников также не существует идеальных схем. Например, подоходный налог с физических лиц распределяется по уровням бюджетной системы (в Чехии и Польше около 30% этого налога поступает в субнациональные бюджеты, однако в России, Белоруссии, Украине, Молдавии, Казахстане - 100%); налог на прибыль и НДС централизуются (в России и Польше 100% НДС поступает в центральный бюджет) или частично закрепляются за региональным уровнем (в Белоруссии около 30% НДС зачисляется в субнациональные бюджеты), земельный налог, как правило, поступает в местные бюджеты. Поскольку при разграничении расходных полномочий и доходных источников мог возникнуть дисбаланс как между уровнями бюджетной системы, так и внутри одного уровня, то для устранения этого дисбаланса было необходимо создать прозрачные и эффективные системы межбюджетных трансфертов2 как дополнительных источников доходов для субнациональных бюджетов.
Критерием эффективности каждой конкретной модели межбюджетных отношений могли выступать только качество и уровень предоставления бюджет-
1 Developing New Rules in the Old Environment. Local Government in Eastern Europe, in the Caucasus and Central Asia. / edited by Munteanu I., Popa V. Budapest: OSI/LGI, 2002, Р. 47-651.
2 Воронцова О.В. Межбюджетные трансферты. / Лекция, разработанная в рамках проекта Института Всемирного банка, модуль "Сбалансированность бюджетной системы и межбюджетные отношения", Москва, 2006.
ных услуг населению. Даже в тех странах, где все аргументы говорили за бюджетную децентрализацию, главным критерием проведения межбюджетных реформ должна была стать их способность повысить общее качество управления доходами и расходами. Поэтому, хотя в последние годы данные реформы активно проводятся, особенно в странах СНГ, они пока не завершены, и потребуется, видимо, ещё немало времени, чтобы они привели к формированию адекватной во всём системы межбюджетных отношений
* * *
Общая результирующая фискальных преобразований, осуществлённых в странах с переходной экономикой на пути к рынку, позволяет констатировать, что в них безусловно состоялись (хотя и в разной степени) важные институциональные изменения, в результате которых, во-первых, созданы финансовые органы (министерства финансов), призванные контролировать все этапы бюджетного процесса, а также разработаны и приняты основные бюджетные законы (бюджетные кодексы), направленные на повышение единства и прозрачности бюджетной системы. Во-вторых, проведены налоговые реформы, нацеленные на формализацию и упрощение налоговых систем, повышение налоговой дисциплины, изменение принципов учёта и отчётности. Поскольку целью эффективной бюджетной политики является не просто мобилизация доходов в бюджеты, а расходование этих средств в соответствии с задачами социально-ориентированного развития государства, то важными этапами реформ в странах с переходной экономикой стали мероприятия по преобразованию пенсионных систем, систем образования, здравоохранения и социальной помощи.
К сожалению, на сегодняшний день эти реформы не закончены, так как во многих государствах до сих пор не решён целый ряд проблем, в основном связанных с повышением эффективности расходования бюджетных средств, качества и доступности предоставляемых населению бюджетных услуг, как правило, в условиях ограниченности ресурсов. Решение этих проблем требует повышения уровня финансового менеджмента у всех участников бюджетного процесса, перехода от контроля затрат к системе управления, нацеленной на достижение результата. Одним из серьёзных препятствий на пути продвижения к цели может стать отсутствие разработанных принципов и методик оценки стоимости предоставляемых государством бюджетных услуг, а также сложности в установлении критериев оценки их качества. Именно в этих двух направлениях в первую очередь целесообразно проводить дальнейшие преобразования в области общественных финансов. Кроме того, в условиях построения и развития многоуровневых бюджетных систем реформирование государственных расходов и в том числе повышение их эффективности в решающей степени будет зависеть от дальнейшего совершенствования межбюджетных отношений, чёткого разграничения расходных полномочий и соответствующих им финансовых ресурсов.
