CC BY
31
Б (1021 ШЬ 2003
; ЗАРУБЕЖНЫ! ОПЫТ
ОСНОВНЫЕ ЭЛЕМЕНТЫ СИСТЕМЫ МЕЖБШДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В СТРАНАХ С ПЕРЕХОДНОЙ ЭКОНОМИКОЙ
Т.В. ГРИЦЮК, кандидат экономических наук Государственный университет управления 1г. Москва)
В России переходного периода интерес к зарубежному опыту во всех сферах общественной жизни - особый, поскольку страна в процессе экономических реформ ориентируется в том числе и на зарубежные (в первую очередь, западные) модели функционирования и развития. Хотя зарубежный опыт регулирования территориального развития далеко не бесспорен в качестве простого заимствования, многие фрагменты этого опыта бесценны уже тем, что они наглядно подтверждают саму возможность разумной государственной политики по отношению к регионам.
Региональные возможности финансового регулирования территориального развития зависят, прежде всего, не оттого, каков, например, перечень местных налогов (в одной стране их два, в другой - около сотни), или каково государственное устройство (федерация, унитарное государство), а от социально-экономического положения каждой страны и характера происходящих в ней перемен. Не менее важным - при прочих равных условиях -фактором эффективного финансового регулирования территориального развития является и степень соответствия механизмов этого регулирования индивидуальным для каждой страны исходным условиям и целям территориального развития, единым принципам его регулирования. Именно это определяет в каждой устойчиво развивающейся стране и формы государственного воздействия на финансовый потенциал регионов, и перечень региональных и местных налогов и их долю в доходах соответствующих бюджетов, и механизм бюджетного «выравнивания», и многое другое.
Опыт реформы системы бюджетного
федерализма в Латинской Америке
Основной результат анализа опыта латиноамериканских стран состоит в том, что россий-
1 Христенко В.Б. Межбюджетные отношения и управление региональными финансами. - М.: Дело, 2002.
екая система межбюджетных отношений могла бы существенно выиграть от официальной, законодательно установленной децентрализации налогово-бюджетных полномочий в противовес существующей сейчас теневой децентрализации.
Опыт Бразилии и Аргентины дает возможность по-новому взглянуть на проблемы реформирования межбюджетных отношений в налогово-бюджетной сфере, относящиеся к сфере перераспределения, обеспечения макроэкономической стабильности и поддержания жестких бюджетных ограничений субнациональных органов власти. Для поддержания жестких бюджетных ограничений, по мнению заместителя Председателя Правительства РФ В. Б. Христенко, необходимо, чтобы существовала система, в рамках которой невозможны пролонгация долговых обязательств субнациональных органов власти, привлечение из стоящих выше бюджетов средств на покрытие кассовых разрывов субфедеральных правительств, выкуп долгов субфедеральных органов власти федеральным правительством1.
Высокий уровень инфляции и макроэкономическая нестабильность в Бразилии и Аргентине в 1980-х годах были во многом связаны с политикой предоставления финансовой помощи стоящим ниже бюджетам, способствовавшей сохранению для них «мягких» бюджетных ограничений. Меры, направленные на решение этой проблемы, и ужесточение бюджетной политики привели в конечном счете к успеху, хотя он был достигнут в Аргентине значительно быстрее и легче, чем в Бразилии.
Опыт финансового федерализма
в Бразилии
Со времени достижения независимости в 1822 году Бразилия существует в качестве федерации. Но не только это делает наши страны похожими. Как и Россия, Бразилия - страна со значительной численностью населения, превосходящей 160 млн человек, и большим разрывом в уровне экономи-
24
НН01РМАЦНВНИ1 АНАЛИТИЧЕСКИ! ЖУРНАЛ ДАЙДЖЕСТ «ШАНСЫ
ВЧШГЧНвйЬ 2003
Шт. ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ
ческого развития различных регионов. В бюджетную систему Бразилии входят 27 штатов, аналогичных по статусу российским субъектам Федерации, и более 5 тыс. муниципалитетов. На протяжении 1980 - 1990-х годов субнациональные власти в Бразилии стремились играть относительно важную роль как в области управления общественным сектором, так и в сфере экономической политики. Их участие в управлении экономикой включало, в частности, приобретение в собственность местных банков и нефинансовых предприятий и активное управление ими. На долю небольшого числа штатов на юге Бразилии, прежде всего Сан-Паулу, приходится значительная часть доходов консолидированного бюджета всех субнациональных органов власти. Остальные регионы, особенно на севере страны, существенно зависят от межбюджетной финансовой помощи. Объем валового регионального продукта в расчете на душу населения в богатых и бедных регионах различается в 10 раз, что вполне соответствует российским реалиям, где это различие достигает 30-кратной величины.
В Бразилии межбюджетное перераспределение и региональное выравнивание осуществляются преимущественно в двух формах. Во-первых, в Конституции установлены коэффициенты расщепления поступлений от налогов, взимаемых одновременно штатами и муниципалитетами. На общие с федерацией налоги приходится около одной трети дохода на уровне штата, в то время как на налоги, взимаемые совместно со штатами, -порядка одной трети всех муниципальных доходов2. Второй механизм перераспределения связан с использованием различных ставок межрегионального налога на добавленную стоимость с учетом разницы в уровне экономического развития. Торговля между штатами облагается налогом по более низким ставкам, чем конечные продажи, и разница, по сути дела, является субвенцией налоговых поступлений из штата происхождения дохода в штат, которому он предназначен. Однако такое использование налоговой системы
2 Afonso J.R., de Mello L. Jr. Brazil: An Evolving Federation: Paper prepared for the IMF Conference on Fiscal Decentralization. Washington, D.C., November, 2000.
3 Dillinger W., Webb S.B. Fiscal Management in Federal Democracies: Argentina and Brazil // World Bank Policy Research Working Paper, № 2121, 1999.
4 Wildasin D.E. Externalities and Bailouts: Hard and Soft Budget Constraints in Intergovernmental Fiscal Relations // World Bank Policy Research Working Paper, Jvfe 1884. Washington, DC: World Bank, 1997.
5 Burky S.J., Perry G.E., Dillinger W. Beyond the Center: Decenralizing the State. Washington, DC: World Bank, 2000.
6 Rodden J., Eskeland G., Litvack J. Introduction and Overview. Mimeo, Wold Bank, 2000.
7 Shah A. Fiscal Federalism and Macroeconomic Governance: For Better or For Worse? // World Bank Policy Research Working Paper, N° 2005. Washington, DC: World Bank, 1998.
IIIIPMftlMHI MAIITHECRNl1УРШ ДАЙДЖЕСТ «НЯНСЫ
вызвало ряд негативных последствий. В связи с тем что налоговые ставки различаются в зависимости от места производства продукции и направления торговли, существует стимул для того, чтобы межштатная торговля была занижена в отчетности. Кроме того, из-за различий в установленных ставках налога на добавленную стоимость в разных штатах возникают также расхождения в степени налогообложения предприятий, что приводит к искажениям в их размещении и в налоговой базе в целом.
После военного переворота в 1930 году субнациональные правительства утратили политические полномочия, но в результате реформ в 1934 году была введена система НДС на уровне штатов. Очередной военный переворот 1964 года привел, в частности, к введению пришедшим к власти правительством механизма межбюджетных субсидий для штатов и муниципалитетов, основанного на расщеплении доходов от некоторых налогов, собираемых федеральным правительством. Следующим значимым шагом на пути развития бюджетного федерализма стало введение новой Конституции после прихода к власти гражданской администрации в 1985 году. Это позволило продолжить процесс децентрализации бюджетных ресурсов и предоставить субнациональным органам власти хотя бы частично полномочия, необходимые для проведения ответственной политики. Экономическая ситуация в Бразилии в 1980 - 1990-х годах была отмечена периодами высокой инфляции, включая гиперинфляцию, а также повторяющимися долговыми кризисами субнациональных бюджетов. Необходимо подчеркнуть существовавшую прямую зависимость между ситуацией в бюджетной и денежной сферах экономики страны. Причинами хронической макроэкономической нестабильности некоторые авторы считают, в частности, чрезмерные расходы правительств штатов (см., например, исследования Прюдома (1997), Дил-линджера и Уэбба3, Уайлдасина4) и неудачные попытки навязать жесткие бюджетные ограничения субнациональным правительствам (см., например, работы Берки, Перри, Диллинджера5, Роддена, Эскаланда, Литвака6 и Шаха7). В значительной степени макроэкономическая нестабильность в Бразилии является производной от двух взаимосвязанных проблем в области налогово-бюджетных и межбюджетных отношений:
• плохо продумано официальное распределение доходов и расходов, которое со временем существенно снизило эффективность бюджетной политики штатов;
• штаты использовали в своих интересах почти полное отсутствие регулирования рынка субнационального долга на федеральном уровне и в течение длительного времени фактически не были ограничены в
25
В 11В21 ИЮНЬ 2003
ЗДРУКЕЖ1Ы1 ОПЫТ
финансировании все возрастающих расходов при помощи заимствований. Принятие новых конституционных законов способствовало увеличению доходов субнациональных правительств за счет передачи им больших налоговых полномочий, увеличения ставок основного налогового источника доходов их бюджетов - НДС, а также вследствие увеличения суммы централизованно собираемых доходов, которые центральное правительство в дальнейшем стало перераспределять в пользу штатов и муниципалитетов8. Варсано Р. отмечает, что влиятельные региональные и муниципальные руководители требовали больших федеральных субвенций, а не увеличения, согласно принятой в России терминологии, «собственных» налогов. Налоговый потенциал регионов Бразилии существенно различался, причем наиболее бедные штаты и муниципалитеты сильно зависели от межбюджетных субвенций (что отмечено в работах у де Мелло9 и Саломао10). Проведение первых прямых выборов на уровне штатов и муниципалитетов было осуществлено только в 1982 году, в результате чего субнациональные правительства обрели представительские функции и впоследствии участвовали в разработке новой Конституции 1988 года11.
Хотя поступления налога на добавленную стоимость существенно возросли, новая Конституция потребовала от штатов перераспределения большей доли доходов от НДС в пользу муниципалитетов, что значительно снизило потенциальное увеличение поступлений от данного источника доходов. В связи с этими изменениями в налого-
1 Varsano R. Subnational Taxation and Treatment of Interstate Trade in Brazil: Problems and a Proposed Solution: Annual World Bank Conference on Development in Latin America, 2000.
9 De Mello L.R., Jr. Fiscal Federalism and Macroeconomic Stability in Brazil: Background and Perspectives, in K. Fukusaku and L.R. de Mello, Jr. (eds.) Fiscal Decentralisation in Emerging Economies. Paris, OECD, 1999. P. 135 - 155.
10 Salomao M. Fiscal Federalism and Tax Competition in Brazil. Mimeo. Parana, 2000.
" Montero A.P. Devolving Democracy? Political Decentralization and the new Brazilian Federalism. Mimeo, 2000.
» Afonso J.R.R., de Mello L. Jr. Op. cit., 2000.
13 Dillinger W., Webb S.B. Fiscal Management in Federal Democracies: Argentina and Brazil //World Bank Policy Research Working Paper, № 2121, 1999.
14 Varsano R. Op. cit. 2000.
,$Tcr-Minassian T. Brazil, in T. Ter- Minassian (ed.) Fiscal Federalism in Theory and Practice. Washington D.C.: International Monetary Fund, 1977. P. 438 - 456.
16 Dillinger W., Webb S.B. Fiscal Management in Federal Democracies: Argentina and Brazil // World Bank Policy Research Working Paper, № 2121, 1999.
17 Stein E. Fiscal Decentralisation and Government Size in Latin America, in K. Fukasaku, R. Hausmann (eds.) Democracy, Decentralisation in Latin America. Paris: OECD, 1998. P. 95 - 119.
вом режиме муниципалитеты в целом выиграли больше всех от реформ 1988 года, что способствовало резкому росту численности муниципальных образований12. Новая Конституция не изменила распределения существовавших расходных обязательств государства, но способствовала дублированию ответственности за осуществление бюджетных расходов. Так, в частности, параллельно с введением ряда ограничений на объем расходов начали действовать запреты на увольнение излишней рабочей силы и ограничения на изменение уровня заработной платы в государственном секторе; был значительно увеличен объем пенсионных выплат государственным служащим13. Согласно Конституции бюджеты всех уровней выделяли определенную долю своих доходов на цели финансирования образования и здравоохранения, предназначая заранее известную часть доходов для выплаты заработной платы.
Хотя роль муниципалитетов в финансировании услуг в области здравоохранения была расширена, некоторые штаты взяли на себя эти расходы, считая, что организационные возможности многих муниципалитетов недостаточно развиты14. Это только усугубило ситуацию с распределением обязательств по предоставлению и финансированию общественных услуг в рамках страны в целом.
После принятия новой Конституции федеральное правительство столкнулось с необходимостью выполнения почти не изменившихся расходных обязательств в условиях сокращения доходов. Вследствие этого, стремясь сократить чрезмерные требования к его бюджету, оно начало передавать некоторые расходные функции отдельным регионам, тем самым уменьшая собственные расходы по таким статьям, как здравоохранение, и сосредоточивая усилия по сбору доходов на тех налогах, которые оно не делило со штатами (отмечено Тер-Минассян15, Диллинджером и Уэббом16).
Следствием этого стало то, что правительства некоторых штатов начали финансировать возрастающие расходные обязательства путем привлечения заимствований - в основном банковских кредитов. Предоставление финансовой помощи для погашения долгов штатов (ЬаНоип), а также помощь банкам из этих штатов, осуществлявшим кредитование, в конце 1980-х годов подорвали систему жестких бюджетных ограничений для субнациональных правительств. Первый случай погашения долга бюджета штата за счет федерального бюджета датируется 1989 годом и относится к внешнему займу, который был гарантирован правившим ранее правительством военных17.
Довольно неэффективный контроль за деятельностью банков со стороны центрального правительства предоставил правительствам штатов возможность относительно легкого доступа к кредитам банков, находившихся в собственности госу-
2Б
II90PMAUIIII МШТМЕС1ИЙ ЖУРНАЛ ДАЙДЖЕСТ «ШИШ
В (IB21 ть 2ВВЗ
V ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ
дарства, несмотря на различные ограничения на заимствования субнациональных правительств18. В результате несбалансированного ростом доходов увеличения расходов бюджетов штатов крепла их зависимость от новых заимствований как единственного источника необходимых финансовых ресурсов.
Успех последовавшей в начале 1990-х годов реализации политики финансовой стабилизации, известной как «План Реал», приведший в 1994 году к существенному снижению уровня инфляции и повышению реальных процентных ставок, оказал одновременно с этим негативное влияние на субнациональные бюджеты. Во-первых, снижение уровня инфляции сделало практически нереализуемой политику правительств штатов, направленную на сокращение реальных выплат по обслуживанию и погашению накопленного долга посредством реструктуризации задолженности и переноса сроков выплат. Во-вторых, стабилизационный план, предусматривавший в качестве одной из мер 20-процентное сокращение налоговых платежей при сохранении, однако, того же объема расходных обязательств оказал дополнительное негативное воздействие на субнациональные бюджеты19.
Сокращение доходов, увеличение бремени обслуживания долга и обусловленная конституционными требованиями невозможность сокращения наиболее значительных статей расходов лишили штаты возможности обслуживать свои долги даже в тех случаях, когда они этого хотели. Федеральное правительство было вынуждено вмешаться в решение возникшей проблемы, что, во-первых, еще больше подорвало доверие инвесторов к его политике отказа от предоставления финансовой помощи штатам и муниципалитетам на выкуп долга и, во-вторых, создало предпосылки для оппортунистического поведения региональных и местных властей20.
После долгового кризиса 1994 года в ходе последующих переговоров о реструктуризации регио-
11 Alesina A., Hausmann R., Hommes R., Stein E. Budget Institutions and Fiscal Policy in Latin America // NBER Working Paper. 1996. >fe 5586.
19 Dillinger W., Webb S. Fiscal Management in Federal Democracies: Argentina and Brazil // World Bank Pclicy Research Working Paper, № 2121, 1999.
20 Ibidem.
21 Siqueira M.P. Brazil, in K. Fukasaku, R. Hausmann (eds.) Democracy, Decentralisation and Deficits in Latin America. Paris: OECD, 1998. P. 173 - 175.
27 Salomao M. Fiscal Federalism and Tax Competition in Brazil. Mimeo. Parana, 2000.
23 Afonso J.R., de Mello L. Jr. Brazil: An Evolving Federation: Paper prepared for the IMF Conference on Fiscal Decentralization. Washington, D.C., November, 2000.
24 Dillinger W., Webb S. Fiscal Management in Federal Democracies: Argentina and Brazil // World Bank Policy Research Working Paper, № 2121, 1999.
нального долга федеральное правительство потребовало, чтобы штаты повысили качество своей налогово-бюджетной политики. Штаты, испытывавшие наибольшие финансовые трудности, больше всего страдали от значительных расходов на заработную плату, определенных на основании норм федерального законодательства21.
Сложившаяся в 1996 - 1998 годах в России ситуация была во многом аналогична описанной выше. Основу расходных обязательств региональных бюджетов составляли в тот период и составляют до настоящего времени не обеспеченные финансированием мандаты на выполнение государственных функций, закрепленные федеральным законодательством. Это, в частности, в полной мере относится к единой тарифной сетке (ETC), определяемой в отношении государственных служащих как федеральных, так и региональных органов власти решением Государственной Думы РФ.
В 1999 году штат Минас-Жерайс объявил мораторий на платежи в счет уплаты процентов и погашения своего долга в связи с невозможностью его своевременного обслуживания из-за разразившегося международного финансового кризиса, затронувшего развивающиеся страны. В ответ на это другие штаты коллективно опубликовали «письмо Сан-Луиса» в поддержку федерального правительства, выступавшего против политики Минас-Же-райса22. Закон о налогово-бюджетной ответственности конца 1990-х годов институционализировал некоторые элементы системы, призванной ввести жесткие бюджетные ограничения для субнациональных правительств, и решил проблемы сбалансированности расходов и доходов, установив, в частности, предельный уровень расходов на заработную плату, обслуживание долга и потребовав сбалансировать бюджеты в среднесрочном периоде23. Кроме того, указанный Закон предписывал осуществлять меры по обеспечению дисциплины на финансовом рынке, ограничению заимствований субнациональных правительств посредством четкой увязки их полномочий в сфере долговой политики с рейтингами кредитоспособности.
Опыт финансового федерализма в Аргентине
В Аргентине после падения в 1983 году военного правительства серьезную проблему представляли «мягкие» бюджетные ограничения правительств провинций, поскольку центральному правительству приходилось неоднократно выкупать накопленные ими долги, центральному банку -брать на себя их долги в банках, принадлежавших государству24. Как и в Бразилии, неоднократный выкуп долгов правительств провинций стал одной из фундаментальных причин возникновения макроэкономической нестабильности. Это, в свою
М19ММАМ0111-ШД1ТЙЧЕСК11ХУРШ ДАЙДЖЕСТ ШШСЫ
27
\mtmmb тз
vm зшрщИИТ
очередь, проявилось в высоком уровне инфляции, а иногда и в гиперинфляции. Положительные изменения в сложившейся ситуации произошли только после того, как в 1991 году была принята успешная программа стабилизации25.
Сочетание избирательного использования межбюджетных трансфертов и зависимости большинства провинций от расщепляемых налогов создали условия, в которых они были заинтересованы в том, чтобы переложить бремя чрезмерных расходов на центральное правительство26.
Реформы конца 1980-х и начала 1990-х годов были направлены на решение этих проблем. В 1988 , году правительство внесло изменения в систему распределения доходов по основным налогам, собираемым федеральными властями. Сюда входило установление постоянных коэффициентов распределения поступлений по основным налогам и сокращение доли средств, которые могли бы предоставляться на произвольной основе27. В результате налоговые полномочия провинций Аргентины включали налог с продаж и подверженные слабым флуктуациям налоги на регистрацию автомобилей и недвижимость, что в начале 1990-х годов позволяло им самостоятельно собирать около 17% общих правительственных доходов от налогообложения. Тем не менее совместные налоги все еще являются источником большей части доходов провинций, причем в более бедных регионах в долю провинций входят почти все доходы. После реформ 1988 года ужесточение центральным банком регулирования банковского сектора ограничило доступ субнациональных органов власти к кредитам. В частности, была внедрена схема, стимулирующая банки осуществлять мониторинг портфеля кредитов друг друга28. Самым важным было то, что вступление в силу плана стабилизации (Закон о конвертируемости) в 1991 году и законов, связанных с введением административной системы решения вопросов, касающихся валютных операций, предотвратило принятие на себя центральным правительством долга субнациональных правительств и позволило реализовать меры
25 Wildasin D.E. Externalities and Bailouts: Hard and Soft Budget Constraints in Intergovernmental Fiscal Relations//World Bank Policy Research Working Paper, № 1884. Washington, DC: // World Bank, 1997.
26 Murphy L.M., Moskovits C. Decentralisation, Intergovernmental Fiscal Relations and Macroeconomic Governance: the Case of Argentina, in K. Fukusaku, L.R. de Mello, Jr. (eds.) Fiscal Decentralisation in Emerging Economies. Paris: OECD, 1999. P. 121 - 133.
27 Wildasin D.E. Op. cit. 1977.
21 Dillinger W., Webb S. Fiscal Management in Federal Democracies.., 1999.
29 Fukusaku K. and de L.R. Mello, Jr. (eds.) Fiscal Decentralisation in Emerging Economies. Paris, OECD, 1999. P. 121 - 148.
w Chen Rang, Hillman A.L., Qingyang Gu. From the Helping
Hand to the Grabbing Hand: Fiscal Federalism and Corruption in China. December, 2000.
по спасению коммерческих банков центральным банком посредством политики рефинансирования.
Опыт создания систем фискального федерализма в странах с развитой и развивающейся системой межбюджетных отношений позволяет по-новому взглянуть на историю реформы региональных финансов в России в течение последнего десятилетия. Рассмотрение комплекса проблем развития межбюджетных отношений в контексте теории федерализма, сохраняющего рынок, обеспечивает условия для формулирования новой концепции комплексной реформы фискальных взаимоотношений в нашей стране в среднесрочной перспективе.
Становление бюджетного федерализма
в странах Азии
Китайский опыт децентрализации бюджетной системы привлекает внимание исследователей на протяжении нескольких десятилетий. В начале 1990-х годов китайская политика в области межбюджетных отношений зачастую противопоставлялась политике, проводимой российским правительством, как более последовательная и успешная.
Реформы, начатые в конце 1970-х годов, превратили Китай в страну со значительно децентрализованной бюджетной системой. Помимо децентрализации в основу реформы легла политика «открытых дверей». В китайском контексте децентрализация подразумевала передачу полномочий по принятию решений:
• от центральных органов власти стоящему ниже уровню власти;
• от государственных планирующих органов государственным предприятиям29.
До начала реформы региональные власти не имели стимулов для развития своей налоговой базы: доходы поступали в единый национальный бюджет, из которого финансировались расходы. Пытаясь увеличить доходную базу бюджета, Министерство финансов Китая ввело систему разделения доходов между центральным и субнациональными органами власти. Последние начали собирать налоги и заключать долгосрочные соглашения о разделении доходов с центральным правительством. В этих соглашениях оговаривался общий объем налоговых доходов, который должен был передаваться центральным властям, остальные налоговые поступления оставались в распоряжении регионов.
Такая система создала мощный стимул для поддержки реформы на региональном уровне, создания условий для развития бизнеса. Новая децентрализованная финансовая система удовлетворяла нужды центрального правительства вплоть до середины 1980-х годов30. Развитие ситуации в Китае в 1980-е годы иллюстрировало концепцию
21
1ШРМАЦШ1 ШД1Т1ЧЕНИ1 КУРИМ ДАЙДЖЕСТ ФИНАНСЫ
ттышк 2003
«федерализма, сохраняющего рынок», в частности исключительную важность создания на государственном уровне стимулов для проведения эффективной бюджетной политики.
Однако по мере изменения экономической ситуации в стране действующая система разделения налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы перестала обеспечивать центральное правительство устойчивыми доходами. Китайская налоговая система была устроена таким образом, что основным источником доходов бюджета были государственные предприятия, доходы которых начали снижаться в связи с усилением конкуренции на внутреннем рынке. Налоговые доходы региональных бюджетов, которые подлежали разделению, сокращались (с 14,4% ВВП в 1985 году до 10,8% в 1993 году), собственные доходы центрального правительства уменьшались еще сильнее. Доходы консолидированного бюджета сократились с 23,7% ВВП в 1985 году до 13,5% в 1993 году31.
В то же время доля в налоговых доходах более богатых провинций, являющихся донорами центрального правительства, увеличилась. В результате сократился объем финансовой помощи регионам, центральное правительство оказалось на грани банкротства и начало предпринимать попытки изменить условия соглашений о разделении доходов с провинциями.
Однако, не имея там собственных налоговых служб, центральное правительство не могло отказаться от модели разделения доходов, основанной на передаче ему части налоговых поступлений от администраций провинций. Региональные власти также противодействовали попыткам централизации бюджетных доходов. В частности, получила распространение практика перемещения бюджетных средств во внебюджетные фонды и предоставления налоговых льгот региональным производителям32.
Сращивание бизнеса и власти на региональном уровне также имело негативные последствия. Власти регионов проводили политику протекционизма в отношении региональных производителей, принимали меры, затруднявшие свободное перемещение товаров, руководили процессом выдачи кредитов региональными банками. Провинции превращались в «феодальные княжества»33. Фактически уже на этом этапе китайский федерализм не мог считаться «сохраняющим рынок».
Региональные власти противились изменению ситуации, а центральное правительство предпри-
51 Ibidem.
" Chen Kang, Hillman A.L., Qingyang Gu. Op. cit. 2000.
33 Chen Kang. The Chinese Economy in Transition: Micro Changer and Macro Implications. Singapore: Singapore University Press, 1995.
34 Chen Kang, Hillman A.L., Qingyang Gu. From the Helping Hand to the Grabbing Hand: Fiscal Federalism and Corruption in China. December, 2000.
35 Ibidem.
ШИй111№
нимало попытки централизации доходов. В 1994 году была введена новая система разделения доходов, в рамках которой определялись непересекающиеся налоговые базы центрального и региональных бюджетов, а также регулирующие налоги. Было создано центральное налоговое агентство для сбора налогов в центральный бюджет, региональные налоговые службы продолжали собирать налоги в бюджеты провинций.
Для того чтобы добиться поддержки нового курса на региональном уровне, центральное правительство ввело специальный вид финансовой помощи провинциям, компенсирующий снижение их доходов. Внедрение новой бюджетной модели способствовало перелому тенденции падения бюджетных доходов (относительно ВВП) и росту доли доходов центрального правительства. Власти провинций потеряли право предоставления налоговых льгот, банковская система была реорганизована и централизована, а внебюджетные фонды - включены в бюджет34 (при этом их включение зачастую оставалось номинальным, поскольку решения о расходовании их средств по-прежнему принимались теми органами, которые собирали средства). На региональный уровень были также переданы дополнительные расходы.
Центральное правительство устанавливало плановый прирост налоговых поступлений на каждый год, и в случае невыполнения планового задания руководство налоговых органов снималось с должностей. Плановые задания рассчитывались «от достигнутого»: высокие налоговые доходы в каком-либо году означали повышение планового задания на будущий год; поэтому отсутствовали стимулы для превышения планового задания.
Ситуация на уровне провинций складывалась аналогичным образом35. Налоговые органы стремились продемонстрировать выполнение плановых заданий на бумаге, при этом зачастую налоговые доходы фактически не проходили через бюджетную систему. Правительства провинций страдали от неопределенности, привнесенной действиями центральной власти, которая время от времени пересматривала соглашения о разделении налоговых доходов с провинциями. Власти провинций в свою очередь стремились скрыть от центрального правительства еще большую часть своих доходов.
Внебюджетные источники доходов субнациональных органов власти после реформы начали расти. Региональные власти получили разрешение собирать неналоговые доходы, не отражая их в бюджете, когда бюджетных доходов не хватало для покрытия расходов. Это приводило к уменьшению налоговой базы, увеличению бюджетного дефицита и необходимости собирать еще больше неналоговых доходов. В 1998 году центральное правительство признало незаконными около 20 тыс. видов специальных сборов, установленных различ-
«ninmillHМШТПЕСШ ЖУНМ дайджестшишсы
21
