CC BY
18
ФИНАНСЫ
ПРОБЛЕМЫ ОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ФИНАНСОВ В МНОГОУРОВНЕВОЙ СТРУКТУРЕ*
Т. В. ГРИЦЮК, кандидат экономических наук, доцент, кафедры «Финансы, денежное обращение и кредит» Государственного университета управления
Теоретические аспекты распределения налоговых полномочий между уровнями государственной власти
Помимо проблемы распределения расходных функций между уровнями государственной власти и управления одним из основных вопросов теории фискального федерализма является распределение доходных полномочий между уровнями государственной власти. Изучение международного опыта построения вертикальной структуры налоговых полномочий показывает, что не существует доминирующей стратегии закрепления тех или иных доходных полномочий за определенными уровнями государственной власти. Однако, с другой стороны, теоретические исследования в этой области показывают, что некоторые формы распределения налоговых полномочий могут привести к значительным издержкам, которые понесет общество с точки зрения как справедливости, так и эффективности31.
Экономическая теория государственных финансов утверждает, что при наличии нескольких территориальных образований индивидуумы самостоятельно совершают выбор территории про-
* Окончание. Начало в журнале «Финансы и кредит». 2003. № 7(121).
31 Musgrave Richard A. Who Should Tax, Where and What? // Tax Assignment in Federal Countries, ed. Charles E. McLure, Chapter 1. Canberra: Centre for Research on Federal Fiscal Relations, Australian National University, 1983. P. 2 — 19.
32 Buchanan James M. An Economic Theory of Clubs // Economica, XXXII (125), February, 1965. P. 1 - 14; Gordon Roger H. An Optimal Taxation Approach to Fiscal Federalism // Quarterly Journal of Economics, XCVIII, November, 1983. P. 567 - 586.
живания, сопоставляя предельные выгоды от получения общественных благ с предельными издержками достижения указанных выгод. При этом процесс выявления предпочтений индивидуумов с помощью «голосования путем выбора места проживания» при свободе передвижения между территориями приводит к образованию сообществ, состоящих из индивидуумов с примерно одинаковыми предпочтениями. С фискальной точки зрения такая система является оптимальной, а при однородности своих предпочтений резиденты каждого из сообществ оплачивают с помощью налогов или иных платежей стоимость получаемых общественных благ. Даже при введении корректировок на издержки перенаселения, издержки перелива и прочие усложнения модели такая система остается саморегулирующимся механизмом, обеспечивающим оптимальный результат32.
Реальная структура многоуровневых государств далека от описанной в классических теоретических моделях. Во-первых, существующие в рамках федеративных и унитарных государств территориальные образования сформировались под влиянием в первую очередь политико-географических и национальных, а также социально-экономических факторов. При этом нельзя утверждать, что в процессе формирования административно-территориальных образований принимались во внимание вопросы пространственного распределения выгод от получения общественных благ, а также происходила группировка индивидуумов по критерию максимизации собственных выгод и однородности предпочтений.
Рассмотрим возможные варианты закрепления налоговых полномочий за уровнями государственной власти с точки зрения практики осуществления межбюджетных отношений. Термин «распределение налоговых полномочий» в данном случае относится к уровням государственной власти, ответственным за определение ставок и структуры распределения доходов от тех или иных налогов по уровням бюджетной системы, независимо от того, направляются ли указанные налоговые доходы в бюджет этого уровня государственной власти33.
Следует отметить, что распределение налогов между уровнями государственной власти может следовать принципам децентрализации расходных обязательств, в соответствии с которыми распределительная функция региональных и местных органов власти должна заключаться главным образом в предоставлении государственных услуг напрямую населению административно-территориальной единицы. В общих чертах, существуют три варианта закрепления налоговых полномочий за субнациональными органами власти34:
1) за субнациональными органами власти могут быть закреплены полномочия по регулированию всех поступающих с территории, находящейся под их юрисдикцией, налогов. При этом устанавливается, чтобы часть доходов передавалась на высший уровень бюджетной системы для удовлетворения расходных обязательств национального правительства. Вследствие того что такой вариант может снизить эффективность межтерриториального перераспределения доходов, а также помешать фискальной стабилизации, он не представляет собой наиболее эффективный метод мобилизации государственных ресурсов и может создать неадекватные стимулы для местных органов власти в отношении финансирования национальных расходных обязательств;
2) второй вариант распределения налоговых доходов, прямо противоположный первому, подразумевает закрепление всех налоговых полномочий за национальным правительством и последующую передачу средств нижестоящим органам власти путем грантов или иных трансфертов, а также путем установления нормативов отчислений доходов по всем или отдельным налогам в бюджеты нижестоящего уровня. Основным недостатком такой системы является полное отсутствие связи между уровнем власти, на терри-
33 Norregaard J. Tax Assignment // Fiscal Federalism in Theory and Practice, ed. T.Ter-Minassian. — Washington, IMF, 1997.
34 King, D.N. Local Government Economics in Theory and Practice. London: Routledge, 1992.
тории которого собираются те или иные налоги, и уровнем принятия расходных решений — основной предпосылки создания эффективной системы межбюджетных отношений. Без существования подобной связи возникает риск «фискальной иллюзии», то есть риск избыточного финансирования местных расходных потребностей. С другой стороны, вероятность частого и необоснованного снижения объемов финансовых ресурсов, передаваемых на нижние уровни бюджетной системы, может привести к невозможности создания стабильной системы финансирования государственных услуг на местном и/или региональном уровне;
3) третьим, промежуточным, вариантом распределения доходных полномочий является закрепление некоторой части налоговых полномочий за местными или региональными органами власти, а в случае необходимости — компенсация недостающих доходов путем закрепления долей от регулирующих налогов либо путем перечисления трансфертов в местный бюджет. Ключевым вопросом при осуществлении подобной схемы распределения доходов является выбор налогов, закрепляемых за местными/региональными органами власти (местных/региональных налогов), а также федеральных налогов, определенная доля поступлений которых зачисляется в региональные/ местные бюджеты (регулирующих налогов). В случае закрепления за нижними уровнями власти налоговых полномочий, что позволяет связывать величину налогового бремени и принимаемые расходные решения, местные органы власти в своих действиях руководствуются соображениями типа «затраты-выгоды», что приводит к повышению экономической эффективности.
Следует отметить, что решение проблемы распределения налоговых доходов не сводится к полному закреплению конкретных налогов за местным, региональным или национальным уровнем власти: скорее, результатом ее решения является спектр различных схем закрепления налоговых доходов и налоговых полномочий. В табл. 6 представлены различные виды доходов органов власти нижестоящего уровня.
Из табл. 6 видно, что налоговые доходы субнациональных бюджетов могут принимать различные формы: собственные доходы, которые полностью зачисляются в бюджет соответствующего органа власти, имеющего право определять ставку налога, а в определенных случаях — оказывать влияние на порядок расчета налоговой базы, и «пересекающиеся» налоги, база которых определена федеральным законодательством для всей территории страны, а субнациональные
Таблицаб
Виды налоговых полномочий субнациональных органов власти
Вид доходов бюджета нижестоящего уровня Уровень полномочий по контролю за видом доходов
Собственные налоги Полномочия по определению ставки и базы налога принадлежит органам власти соответствующего уровня
"Пересекающиеся" (overlapping) налоги База налога определяется федеральным законодательством, полномочия по определению ставок принадлежат органам власти соответствующего уровня
Регулирующие (разделяемые) налоги Ставки и база налога определяются федеральным законодательством, однако фиксированная доля налоговых поступлений зачисляется в бюджет органа власти соответствующего уровня (пропорции могут рассчитываться как на основе доли налоговых поступлений с территории, находящейся под юрисдикцией органов власти соответствующего уровня, так и на основе других критериев - численность населения, расходные потребности, доходный потенциал)
Источник: Fiscal Federalism in Theory and Practice. IMF, 1997.
органы власти вправе самостоятельно устанавливать ставки налога.
Необходимость распределения налоговых полномочий между различными уровнями государственного управления вытекает, во-первых, из наличия общественных благ, производство которых наиболее эффективно на национальном (федеральном) уровне, а во-вторых, из неэффективности закрепления всех налоговых полномочий за субнациональными органами власти. Так, при наделении властей субнационального уровня правами по регулированию налога на доходы неизбежна налоговая конкуренция между различными территориальными образованиями, которая приведет к необходимости соблюдения принципа зачисления налоговых доходов в бюджет той территории, где был получен доход. При этом необходимо решить, будут ли облагаться налогом по правилам административно-территориального образования все доходы индивидуума либо фирмы-резидента данного административно-территориального образования независимо от того, на какой территории они получены, либо налогообложение будет производиться по территориальному принципу независимо от происхождения получателя доходов. Помимо препятствий, связанных с определением принадлежности индивидуума и особенно фирмы в рамках единого государства, такая ситуация может привести к созданию внутригосударственных границ, барьеров для свободного перемещения товаров и ресурсов внутри страны, а также к попыткам экспорта налогового бремени, что представляется крайне нежелательным.
Вопрос о фискальной автономии субнациональных органов власти может рассматриваться отдельно от вопросов администрирования и сбора налогов разными уровнями государственной власти. Важнейшим аспектом проблемы предоставления фискальной автономии субнациональ-
ным правительствам с точки зрения налоговой политики является вопрос о том, вправе ли органы власти того или иного уровня бюджетной системы определять налоговые ставки на своей территории. С одной стороны, необходимо ограничить автономию субнациональных органов власти в вопросах определения налоговой базы на уровне административно-территориального образования, так как установление дополнительных налоговых льгот и т.д. может привести к искажениям в размещении ресурсов между административно-территориальными образованиями. В случае если местные органы власти не вправе оказывать влияние на ставки налогов, они не в состоянии изменить уровень оказываемых государственных услуг в соответствии с региональными предпочтениями. В некоторых странах доходы субнациональных бюджетов формируются в основном за счет налогов, взимаемых по ставкам, установленным центральным правительством (например, такие страны с развитой системой разделения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы, как Португалия и Германия), или налогов, для которых верхние пределы ставок ограничены общенациональным законодательством.
Важность вопроса о фискальной автономии субнациональных органов власти напрямую зависит от их предполагаемой роли в экономической системе государства. В случае если экономическая роль административно-территориальных образований сводится к практическому осуществлению политики, разработанной на высших уровнях власти, нет необходимости в предоставлении им широкой фискальной автономии. Если же, напротив, ожидается, что субнациональные органы власти будут осуществлять собственные расходные программы, а также независимо определять объем и качество оказываемых на соответствующем уровне государственных услуг, то
их неспособность изменять налоговые ставки, а следовательно, и объем бюджетных доходов, является серьезной проблемой, возникающей в результате несоответствия ожиданий, потребностей и пожеланий населения фактическим доходным возможностям властей.
Основные аргументы против предоставления широкой фискальной автономии субнациональным органам власти основываются на повышении риска возникновения межрегиональных или межмуниципальных диспропорций в экономическом развитии, а также в ослаблении контроля за макроэкономической ситуацией в стране со стороны центрального правительства. Простота администрирования, а также экономия на масштабах налогового администрирования также входят в число аргументов сторонников централизованных налоговых систем.
Важность проблемы выбора между централизованной и децентрализованной системами регулирования налогообложения обусловливается также и тем, что, как подчеркивают некоторые исследователи35, нельзя утверждать, что бремя налога, введенного на национальном уровне, эквивалентно бремени налога, введенного на субнациональном уровне, с предоставлением права субнациональным властям изменять налоговую ставку. Аналогично — воздействие на эффективность и равенство налогов, регулируемых различными уровнями власти, будет отличаться друг от друга.
Наделение правом регулировать правила взимания различных налогов сразу нескольких уровней государственной власти порождает проблему оптимального распределения налоговых полномочий между данными уровнями.
35 McLure, Charles E., Jr. The Interstate Exporting of State and Local Taxes: Estimates for 1962 // National Tax Journal, 1967. V. 20. № 1, and McLure, Charles E., Jr. Market Dominance and the Exporting of State and Local Taxes // National Tax Journal, 1981. Vol. 34, №4.
36 Musgrave Richard (1983), Roger H. Gordon (1983), Oates Wallace Federalism and Government Finance 11 Economics of Fiscal Federalism and Local Finance, ed. by Oates Wallace E., Cheltenham, U.K.: An Elgar Reference Collection, 1998, John Norregaard (1997), McLure Charles The Tax Assignment Problem: Ends, Means and Constraints // Australian Tax Forum. V. 11, P. 153 - 183.
37 Olson Mancour The Principle of Fiscal Equivalence: The Division of Responsibilities Among Different Levels of Government // American Economic Review, 1969. V. 59, , P. 479 —487; Hettich Walter and Winter Stanley A Positive Model of Tax Structure // Journal of Public Economics, V. 24. P. 67 — 87; Hettich Walter and Winter Stanley Democratic Choice and Taxation, New York: Cambridge University Press, 1999; Brennan Geoffrey and Buchanan James Normative Tax Theory for a Federal Polity: Some Public Choice Preliminaries // Tax Assignment in Federal Countries, ed. Charles E. McLure, Canberra: Centre for Research on Federal Fiscal Relations, Australian National University, 1983.
Можно выделить два основных подхода к решению проблемы распределения налоговых полномочий между национальным и субнациональными уровнями власти. Согласно традиционной модели распределения налоговых полномочий36, собственная налоговая база (то есть база тех налогов, которые могут регулироваться на данном уровне) субнациональных властей всегда меньше расходных обязательств, которые субнациональные власти должны нести в соответствии с тем же традиционным подходом. Возникающий в результате такого несоответствия вертикальный дисбаланс бюджетной системы подлежит выравниванию с помощью межбюджетных трансфертов. В рамках традиционного анализа признается, что передача на субнациональный уровень большинства налоговых полномочий создает искажения в межтерриториальном распределении ресурсов, и целью эффективного распределения налоговых полномочий является минимизация подобных искажений. Также в данном случае большое внимание уделяется созданию эффективной с точки зрения выравнивания системы межбюджетных трансфертов.
Вторым, альтернативным, подходом к решению проблемы распределения доходных полномочий является анализ с точки зрения общественного выбора37. Согласно этому типу моделей, в государстве с многоуровневой бюджетной системой должно соблюдаться правило соответствия доходных возможностей и расходных обязательств. При этом утверждается, что налоговые полномочия между уровнями государственной власти в большинстве стран распределяются в результате политического процесса, но не экономических расчетов. Согласно данному подходу субнациональные органы власти должны располагать полномочиями по налогообложению наиболее мобильных факторов, так как межтерриториальная конкуренция в данном случае позволит избежать негативных эффектов, а налоговые полномочия следует распределять таким образом, чтобы они соответствовали расходным обязательствам.
Принципы вертикального распределения доходов общественного сектора и их практическая реализация
Рассмотрим принципы распределения налоговых полномочий между уровнями государственной власти согласно описанным подходам к решению данной проблемы. Прежде всего проанализируем основные положения традиционного подхода к распределению налоговых полномо-
чий, которые наиболее полно были изложены Я. Мш£гачег%.
I. Органы государственной власти среднего и в особенности нижнего уровня должны располагать полномочиями по налогообложению наименее мобильных видов налоговой базы. Федеративное (многоуровневое) государство должно решать задачи эффективности использования ресурсов на национальном уровне, что означает необходимость устранения искажающих эффектов межтерриториальной разницы в налоговых ставках на распределение ресурсов. При передаче полномочий по взиманию, к примеру, налогов на доход (база которых сравнительно мобильна) на нижние уровни власти подобная эффективность будет достигаться только при налогообложении дохода по принципу юрисдикции его получателя, то есть в том административно-территориальном образовании, резидентом которого он является39. Применение такого принципа требует значительных и не всегда результативных затрат на налоговое администрирование, выражающееся прежде всего в «поиске» и подведении под налогообложение доходов юридического лица или индивидуума, полученных за пределами территории их регистрации.
Решение данной проблемы состоит в установлении единых налоговых ставок (и, по возможности, налоговых льгот) на всей территории страны, несмотря на то, что такое решение снижает степень децентрализации государства. На нижние уровни управления следует передать полномочия по взиманию налогов, база которых в наименьшей степени подвержена межтерриториальной перемещаемости. Такое распределение будет эффективным с точки зрения не только национальных интересов, но также интересов местных органов власти, так как немобильная налоговая база уменьшает возможности ее утечки в другие административно-территориальные образования.
Таким образом, с точки зрения рассматриваемого критерия налоги на доход, а также налоги на потребление целесообразно регулировать на национальном уровне бюджетной системы. Полномочия по регулированию налогов на потребление, а также налогов на заработную плату можно передать на средний субнациональный уровень управления. А такие налоги, как налоги
38 Musgrave, Richard A. Who Should Tax, Where and What? // Tax Assignment in Federal Countries, ed. Charles E. McLure, Canberra: Centre for Research on Federal Fiscal Relations, Australian National University, 1983. P. 2 — 19.
39 Gordon, Roger H. An Optimal Taxation Approach to Fiscal Federalism // Quarterly Journal of Economics, XCVTII, November, 1983, P. 567 - 586.
на имущество, на недвижимость, на землю, эффективнее всего администрируются на субнациональных уровнях, не приводя к снижению эффективности распределения ресурсов на национальном уровне.
2. Прогрессивные налоги на доход физических лиц на субнациональном уровне могут быть установлены только при возможности администрирования «глобальной» налоговой базы на уровне территориального образования. Для предотвращения искажений в межтерриториальном размещении ресурсов доход индивидуума либо фирмы должен облагаться налогом по ставкам и правилам того территориального образования, к которому относится данный субъект (то есть налоговая база должна быть «глобальной» — независимо от территории получения дохода). При этом если доход был получен на территории иных регионов или муниципалитетов, то налогоплательщику в данном территориальном образовании должен быть предоставлен налоговый кредит, так как его доход подлежит налогообложению в ином месте.
Требование о «глобальности» налоговой базы трудновыполнимо с точки зрения администрирования в отношении налога на доход корпораций, но достижимо при налогообложении дохода физических лиц в случае, если административно-территориальные образования достаточны велики, во-первых, чтобы обеспечить ресурсы для администрирования доходов нерезидентов на данной территории и доходов резидентов на иных территориях, а во-вторых, чтобы при невозможности такого администрирования невыполнение требования о «глобальности» налоговой базы не вносило серьезных искажений в межтерриториальное распределение ресурсов.
3. Полномочия по регулированию прогрессивного налогообложения, направленного на достижение целей перераспределения дохода, должны быть закреплены за федеральным (национальным) уровнем власти. Данное правило следует из положения о том, что полномочия по регулированию прогрессивного налогообложения в целом должны принадлежать национальным властям. Если задачей федерального правительства является проведение политики перераспределения доходов на общегосударственном уровне независимо от принадлежности индивидуумов к тому или иному территориальному образованию, то и правила прогрессивного налогообложения, служащего этим целям, должны быть едиными на территории всего государства.
При передаче полномочий по проведению политики перераспределения дохода на субна-
циональный уровень неизбежно возникновение более или менее благоприятных юрисдикций для групп населения с различными доходами. При этом каждый индивидуум будет выбирать для себя место проживания с точки зрения проводимой там политики по перераспределению дохода. Такое положение приведет к значительному росту издержек на достижение эффективности, а впоследствии — к отказу от перераспределения дохода.
4. Полномочия по регулированию налогов, способных выполнять стабилизационную функцию, должны быть закреплены за национальными властями, в то время как субнациональные налоги должны быть циклически устойчивыми. Использование инструментов фискальной политики для целей экономической стабилизации является преимущественной функцией национальных властей. В многоуровневой системе государственной власти использование стабилизационных механизмов на субнациональном уровне приводит к значительным потерям, что минимизирует контроль за совокупным спросом. Кроме того, национальное правительство имеет приоритет в использовании механизмов кредитной и долговой политики. Таким образом, эффективными субнациональными налогами являются налоги, поступления которых обладают высокой степенью устойчивости к циклическим колебаниям (налоги на имущество и налоги на потребление), в то время как налоги с встроенной гибкостью к циклическим колебаниям (налоги на доход физических и юридических лиц) должны быть приоритетом национальных властей.
5. В случае если налоговая база неравномерно распределена по территории страны, полномочия по ее налогообложению должны принадлежать национальным властям. Очевидно, что значительная наделенность природными ресурсами может позволить субнациональным властям оказывать государственные услуги по низким «налоговым ценам» (т.е. за счет относительно низкого уровня налогообложения), что может привести к неэффективному использованию ресурсов40. Таким образом, полномочия по налогообложению природных ресурсов, неравномерно распределенных по территории страны, должны
40 Mieszkowski Peter Energy Policy, Taxation of Natural Resources and Fiscal Federalism // Tax Assignment in Federal Countries, ed. Charles E. McLure, Chapter 6. Canberra: Centre for Research on Federal Fiscal Relations, Australian National University, 1983. P. 129- 145.
41 Shah A. The Reform of Intergovernmental Fiscal Relation in Developing and Emerging Market Economies. The Word Bank, 1994.
принадлежать центральному правительству, даже если данное утверждение входит в противоречие с первым из приведенных правил распределения доходных полномочий, которое предписывает наделять различные уровни власти налоговыми полномочиями в соответствии с мобильностью соответствующих налоговых баз.
6. Целевые налоги на пользователей общественных благ, а также платежи за пользование общественными благами применимы на всех уровнях государственной власти. Полномочия по регулированию указанных видов налогов и платежей должны принадлежать различным уровням государственной власти в зависимости от характера совокупности получателей соответствующих общественных благ.
Таким образом, доходная часть местных бюджетов должна формироваться в первую очередь за счет налогообложения иммобильных налоговых баз (налог на недвижимость) и платежей за услуги, предоставляемые бюджетными учреждениями, тогда как доходы бюджетов верхнего уровня — за счет налогов, имеющих выраженную перераспределительную природу (прогрессивный подоходный налог или налог на расходы). Анализ налоговых систем разных стран показывает, что эти принципы в значительной степени реализуются.
Шах41 формулирует два основных критерия, с помощью которых можно определить, какому уровню бюджетной системы соответствуют те или иные доходные источники:
1. Эффективность управления. Налогообложение тех или иных налоговых баз должно производиться теми уровнями бюджетной системы, которые обладают наиболее полной информацией об их величине. Например, в случае с налогом на прибыль корпораций наиболее точные сведения о размере прибыли, полученной ею в разных регионах страны и за границей, имеют федеральные органы. В случае с налогом на имущество информационное превосходство на стороне местных властей, так как им проще оценить стоимость имущества. В соответствии с этим критерием налог на прибыль должен устанавливаться федеральными органами власти, а налог на имущество — местными.
2. Соответствие доходных источников расходным полномочиям. Налоговый инструмент, предназначенный для осуществления определенной политики, должен быть предоставлен в распоряжение того уровня бюджетной системы, который проводит эту политику. Прогрессивные перераспределительные налоги, стабилизационные инструменты и налоги на природные ресурсы по это-
му критерию должны устанавливаться на федеральном уровне и поступать в федеральный бюджет, в то время как плата за проезд по региональным дорогам должна определяться на уровне региона и поступать в региональный бюджет.
В табл. 7 отражены в обобщенной форме теоретические представления о том, как должны распределяться полномочия по сбору доходов между уровнями бюджетной системы, а в табл. 8 приведено их фактическое распределение.
Таблица 7
Теоретическое представление о распределении налогов меизду уровнями бюджетной системы42
> Вид налога Определение Сбор и управление Комментарии
налоговой базы налоговой ставки
Таможенные пошлины Ф .<■ ф Ф «Неэффективный» налог, доля которого в доходах бюджета развивающихся стран высока
Налог на прибыль Ф Ф Ф Мобильная налоговая база, стабилизационный инструмент
Налог на пользование природными ресурсами
Рента Ф Ф Ф Неравномерно распределенная налоговая база
Роялти Р, М Р, м Р, М Оплата по принципу получаемых выгод
Платежи на цели защиты окружающей среды Р,М Р, м Р, м —
Налог на доход физических лиц Ф Ф, Р, м Ф Перераспределительный, стабилизационный инструмент, мобильная налоговая база
Налог на богатство Ф Ф,Р ф Перераспределительный инструмент
Налог на фонд заработной платы Ф,Р ф, Р ф, Р Общественное страхование
Многоуровневый налог с продаж (НДС) Ф ф ф Децентрализованное управление трудноосуществимо, если ставки и базы различаются по регионам
Одноуровневый налог с продаж Ф,Р Р, м Ф, Р, м Подходит для всех уровней бюджетной системы (потенциальная опасность для местного уровня -экспорт налога)
Акцизы на табачные и алкогольные изделия Ф,Р ф, р ф, р Здравоохранение - совместная функция
Налоги на игорный бизнес, лотереи, бега Р, М P, м р,м Регулирование азартных игр находится в компетенции региональных и местных органов власти
Налоги на факторы глобального загрязнения окружающей среды (например, вызывающие глобальное потепление) Ф ф ф Глобальный эффект требует регулирования на федеральном уровне
Остальные факторы загрязнения Ф,Р,М Ф, р,м Ф, P, м Эффект от загрязнения может быть национальным, региональным, местным
Налоги на моторное топливо Ф, Р, М Ф, P, м Ф, P, м Плата за проезд по федеральным, региональным, местным дорогам
Налог на промышленное загрязнение Ф, Р, М Ф, Р, м Ф, Р, м Для регулирования межрегионального, регионального и местного уровня загрязнения
Плата за «пробки» Ф,Р,М Ф,Р,М Ф, Р,М Плата за проезд по федеральным, региональным, местным дорогам
Плата за парковку м м М Для регулирования локальных «пробок»
Плата за регистрацию, перерегистрацию автомобилей и ежегодные платежи р р р Соответствующая функция находится в компетенции региональных властей
Плата за получение водительских прав р р р То же
Налоги на регистрацию бизнеса р р р Оплата по принципу получаемых выгод
Акцизы Р,М Р, м P, м Налогообложение по месту производства (resident-based faxation) предотвращает экспорт налогов
Налог на недвижимость р м м Иммобильная налоговая база, оплата по принципу получаемых выгод
Налог на землю р м м То же
Налог на длину фасада Р,М м м Принцип покрытия затрат (на строительство дорог)
Подушный налог Ф, Р,М Ф, Р, М Ф, Р,М Оплата услуг
Плата за услуги, предоставляемые бюджетными учреждениями Ф, Р,М Ф, р,м Ф, Р.М То же
42 Христенко В.Б. Межбюджетные отношения и управление региональными финансами. М.: Изд-во «Дело», 2002.
Сопоставление данных табл. 7 и 8 позволяет сделать вывод о том, что российская система бюджетного федерализма отличается высокой степенью централизации в вопросах определения налоговых баз и ставок.
Для сравнения в табл. 9 представлены данные о фактическом распределении налогов между уровнями бюджетной системы в зарубежных странах.
В табл. 10 проведено обобщение теоретических представлений о том, какие доходные источники
Таблица 8
Фактическое распределение налогов между уровнями бюджетной системы в России (2000 г.)
Налоги Определение Сбор и управление
налоговой базы налоговой ставки
Таможенные пошлины Ф Ф Ф
Доход и дарение Ф Ф Ф, Р,М
Корпоративные Ф Ф, Р Ф, Р, M
Природные ресурсы Ф Ф,Р Ф, Р, M
Продажи Ф Ф, Р Р, M
Добавленная стоимость Ф Ф Ф, Р, M
Акцизы Ф Ф Ф, Р, M
Имущество Ф Ф,Р,М Р, M
Плата за услуги Ф, Р, M Ф, Р, M Ф, Р, M
Таблица 9
Фактическое распределение налогов между уровнями бюджетной системы в 15 странах43
Налоги Число стран, в которых на субфедеральном уровне определяются (осуществляются)
налоговая база налоговая ставка сбор и управление налогами
Таможенные пошлины 1 1 2
Доход и дарение 1 1 6
Наследство 4 4 4
Корпоративные 1 1 4
Природные ресурсы 3 3 6
Продажи 4 5 7
Добавленная стоимость 1 1 4
Акцизы 8 8 12
Имущество 11 . 12 14
Плата за услуги 10 10 12
Остальные 2 2 2
Таблица 10
Соответствие доходных источников и расходных полномочий уровням бюджетной системы44
Уровень Функции Доход
Федеральный Макроэкономическая политика Национальная оборона и международные отношения Политика в сфере борьбы с преступностью (если экстерналии велики) Отдельные виды политики в области охраны окружающей среды, антимонопольного регулирования и защиты прав потребителя Политика в сфере перераспределения доходов физических лиц Подоходный налог с физических лиц Налог на прибыль корпораций Тарифы
Региональный Региональный и межмуниципальный транспорт и другая региональная инфраструктура Региональная политика в области борьбы с преступностью Защита прав собственности Государственные пенсии Региональные парки Региональные университеты Отдельные виды политики в области охраны окружающей среды, защиты прав потребителя и наемного работника Дополнительное перераспределение доходов Налог с продаж Налог на имущество нерезидентов Оплата услуг региональных органов власти (когда это возможно)
43 Данные о следующих странах: Аргентина (1993), Бангладеш (1991), Бразилия (1991), Индия (1989), Индонезия (1993), Китай (1993), Колумбия (1988), Малайзия (1991), Мексика (1991), Нигерия (1986), Пакистан (1990), Папуа Новая Гвинея (1991), Россия (1993), Таиланд (1991), Филиппины (1991).
44 Me. Kinnon R., Nechyba Т. Competition in Federal Systems, in J.A. Ferejohn, B.R. Weingast (eds.) The New Federalism. Can the States Be Trusted? Stanford: Hoover Institution Press.
соответствуют расходным полномочиям, возложенным на каждый уровень бюджетной системы.
Как видно из приведенных выше правил распределения налоговых полномочий между различными уровнями власти, одни и те же налоги могут вводиться несколькими уровнями, при этом нельзя исключить одновременное взимание одинаковых налогов органами власти различного уровня. Существует несколько способов одновременного регулирования налогов властями разного уровня.
Во-первых, как самое простое решение возможно совместное использование одной и той же налоговой базы. При разумном налоговом регулировании совместное использование налоговой базы значительно упрощает налоговое администрирование и приводит к сокращению соответствующих издержек. Однако избыточное налогообложение одной и той же базы может привести к потерям эффективности, которые будут выше, чем при более равномерной налоговой системе. К примеру, несогласованное применение прогрессивных налоговых ставок может привести к ситуации, когда предельные налоговые ставки будут превышать 100%.
Во-вторых, для достижения цели эффективного взимания налога различными уровнями власти возможно введение вычетов из налоговой базы на одном уровне власти налога, уплаченного другому уровню. Таким образом, налогооблагаемая база определяется как доход за вычетом уже уплаченных налогов на нижестоящем уровне. В случае существования двух территориальных образований А и В, а также центральных властей С совокупные налоговые ставки для административно-территориальных образований А и В (соответственно ^ и Г*) будут равны:
>;= + Ф - О'
где 1А, и /с — соответственно собственные налоговые ставки в территориальных образованиях А, В, а также налоговая ставка центрального правительства.
В случае установления вычета уже уплаченного налога предельная налоговая ставка не может превышать 100%. Такой порядок приводит к сокращению межтерриториальной дифференциации налоговых ставок и следовательно — к сокращению искажений в межтерриториальном выборе, так как
0а
45 Tanzi V. Fiscal Federalism and Decentralization: A Review of Some Efficiency and Macroeconomic Aspects. Washington: World Bank, 1995.
Также следует отметить, что применение на национальном уровне правила вычета налога, уплаченного на субнациональном уровне, приводит к сокращению прогрессивности субнационального налога, что также благоприятно с точки зрения приведенных выше правил распределения налоговых полномочий.
В-третьих, в целях регулирования одновременного взимания одинаковых налогов различными уровнями власти возможно применение метода, альтернативного вычету уплаченного налога из налоговой базы. Речь идет о возможности предоставления кредита на сумму уплаченного налога. При действии такого метода власти вышестоящего уровня вычитают из налоговых обязательств налогоплательщика сумму налога, уплаченную в бюджет нижестоящего уровня. Очевидно, что в такой ситуации нижестоящим властям будет выгодно повышать собственную налоговую ставку, в то время как налоговая ставка вышестоящих властей будет представлять собой лишь предел увеличения ставки нижестоящими властями.
Вместе с тем кредитование на сумму уплаченного налога представляет собой действенный инструмент нейтрализации искажений межтерриториального выбора при его использовании в горизонтальных взаимоотношениях между органами власти одного уровня.
Анализ международного опыта показывает45, что налоги и сборы, закрепленные за субнациональными органами власти, существенно отличаются в разных странах. В большинстве стран (как индустриально развитых, так и развивающихся, в странах как с федеративным, так и с унитарным государственным устройством) взимается несколько субнациональных налогов. В целом, можно утверждать, что в индустриально развитых странах поступления подоходного налога с физических лиц играют большую роль в доходах субнациональных бюджетов, чем в развивающихся странах, хотя в англосаксонских государствах также велико значение налогов на имущество.
Ниже мы рассмотрим основные проблемы, возникающие при распределении полномочий по регулированию отдельных налогов между уровнями бюджетной системы, и пути их решения в соответствии с положениями традиционного подхода к налогообложению в федеративном государстве.
Предваряя анализ различных вариантов закрепления налоговых полномочий и налоговых доходов между уровнями государственной власти и экономических последствий таких вариантов, следует остановиться на кратком описании
возможных способов распределения налоговых полномочий между национальными и субнациональными властями. Как правило, выделяют следующие основные варианты распределения налоговых полномочий46.
1. Полная централизация налоговых полномочий и налоговых доходов. В данном случае национальному правительству принадлежат все полномочия по регулированию порядка взимания налога, а в национальный бюджет полностью зачисляются поступления налога.
2. Разделение налоговых доходов. При разделении доходов контроль за порядком взимания налогов сохраняют за собой национальные органы власти, однако часть доходов от налога поступает в бюджеты субнационального уровня. При этом сумма налога, зачисляемая в бюджет региона, может быть рассчитана в соответствии с различными принципами: в случае налога на прибыль корпораций это может быть, во-первых, единая для всех субнациональных образований доля налога, собранного на территории региона, во-вторых, сумма налога, зачисляемая в бюджет региона, может определяться в соответствии с формулой, направленной на распределение налоговых поступлений в соответствии с критериями возникновения дохода, распределения акционеров компании, показателями налогового потенциала регионов, численности населения и т.д.
3. Централизованное разделение налоговых полномочий предполагает разделение налоговой базы и, соответственно, некоторых полномочий между национальными и региональными властями, однако при этом существует высокая степень единообразия национальных и местных правил взимания налога. В частности, при действии данного варианта порядок определения налоговой базы, налогооблагаемого дохода и прочие основные элементы налогового законодательства находятся в ведении национальных властей, на которых также возложена обязанность по сбору налога, в то время как в компетенцию субнациональных органов власти входит установление налоговых ставок.
4. Децентрализованное разделение налоговых полномочий. При большей степени децентрализации в государстве может применяться децентра-
46 McLure Charles E., ed. Tax Assignment in Federal Countries. Canberra: Centre for Research on Federal Fiscal Relations, Australian National University, 1983.
47 Bird Richard M. Rethinking Subnational Taxes: A New Look at Tax Assignment. IMF Working Paper № WP/99/165. Washington: IMF, December 1999.
48 Head John G. Public Goods and Public Policy. Durham, North Carolina: Duke University Press, 1974.
лизованный порядок распределения налоговых полномочий между национальными и субнациональными органами власти, при котором роль национального правительства сводится к определению общих рамок, в пределах которых может изменяться региональное налоговое законодательство, а сфера компетенции региональных властей существенно расширяется. При децентрализованном распределении налоговых полномочий может возникнуть необходимость в создании самостоятельных региональных налоговых органов, так как при разных правилах определения налогооблагаемой базы в разных регионах у национальных налоговых органов могут возникнуть сложности при сборе налога в большом количестве регионов, в каждом из которых действуют различные правила определения налогооблагаемой базы, установлены различные налоговые льготы и т.д.
5. Унифицированное децентрализованное разделение налоговых полномочий. Иногда может возникнуть ситуация, при которой в рамках формально децентрализованного разделения налоговых полномочий ряд регионов (либо все регионы) договариваются об унификации налогового законодательства. В этом случае такое разделение налоговых полномочий не имеет отличий (кроме формальных) от разделения налоговых доходов.
6. Налоговая автономия субнациональных властей существует в том случае, когда субнациональным органам власти принадлежит вся совокупность полномочий по регулированию и взиманию налога. Единственным ограничением автономии регионов являются конституционные гарантии свободы осуществления предпринимательской деятельности, передвижения товаров и капитала внутри страны. При этом национальные органы власти могут вводить налоги, которые по правилам взимания существенно отличаются от аналогичных региональных налогов.
Заключая рассмотрение традиционных методов анализа распределения налоговых полномочий между уровнями власти, отметим, что подобный подход имеет целый ряд недостатков, наиболее существенными из которых являются следующие47.
Во-первых, при анализе предполагается, что экономика может эффективно функционировать в отсутствие налогов, а основной целью налоговой политики является минимизация искажений, вызываемых налогами. Хотя такая предпосылка облегчает формальный анализ, она входит в противоречие с реальными целями властей48.
Во-вторых, предпосылкой многих традиционных моделей является строгая иерархия целей органов власти различного уровня. Задачей на-
ционального правительства является (или должно являться) перераспределение доходов внутри страны; в то же время, несмотря на присутствие в моделях предпосылки демократического государственного устройства, строгое распределение задач между уровнями государственной власти имеет мало общего'с принципами конституционного федерализма49.
В-третьих, традиционный анализ оставляет за рамками исследования внеэкономические аспекты взаимоотношений властей в федеративном государстве. Речь идет прежде всего о политических процессах, разрешении конфликтов между органами власти и т.д. В большинстве государств утверждение о том, что основной целью властей как представителей медианного избирателя является эффективное и результативное оказание государственных услуг, является некорректным.
В-четвертых, недостатком традиционного подхода к анализу национальных и субнациональных налоговых полномочий является его чисто нормативный характер и слабая способность объяснить встречающиеся в реальном мире спо-
собы распределения налоговых полномочий50. Следует отметить, что полномочия по регулированию наиболее «продуктивных» налогов, а также соответствующие доходы сконцентрированы во многих государствах на национальном уровне отнюдь не вследствие теоретических соображений об эффективности. Скорее, это является результатом фактора, не учитываемого в традиционном анализе, — стремления добиться максимальной политической власти.
Вследствие описанных причин следование рекомендациям, выработанным в результате традиционного нормативного анализа проблем налогообложения, может привести к большому разрыву между величиной доходов и расходных обязательств на всех уровнях бюджетной системы. Поэтому, несмотря на ценность данных рекомендаций для выработки стратегической программы реформирования системы общественных финансов, в современных условиях механическое внедрение этих предложений может привести к нежелательным экономическим и политическим последствиям.
49 Bird Richard М. Central-Local Fiscal Relations and the Provision of Urban Public Services. Canberra: Center for Research on Federal Financial Relations, Australian National University, 1980.
50 Многие исследователи отмечают, что для того, чтобы положения нормативной теории распределения налоговых полномочий воплотились на практике, необходимо выполнение всех его предпосылок, в том числе трех перечисленных выше. См. Oates Wallace Е. Taxation in a Federal System: The Tax-Assignment Problem // Public Economics Review. V. 1. P. 35 — 60; Norregaard J. Tax Assignment // Fiscal Federalism in Theory and Practice, ed. T.Ter-Minassian. Washington, IMF, 1997.
