CC BY
41
машинной техники, новой технологии и адекватных им организационно-экономических форм. Содержанием этого процесса является внедрение индустриальных средств и методов ведения сельского хозяйства, комплексная механизация его производственных процессов на основе систем машин, органично связанные с этим преобразования форм организации общественного производства.
Вторым направлением агропромышленной интеграции на микроуровне является сочетание сельскохозяйственного и промышленного производств под единым управление в рамках агропромышленных формирований. Обязательной для такого сочетания выступит организационно-экономическая и территориальная общность рационально специализированных сельскохозяйственного и промышленного производств. Часто эти производства бывают и технологически взаимосвязанными. Например, выращивание винограда, плодов, овощей и их техническая переработка.
Сочетание сельскохозяйственного и промышленного производства в едином предприятии или объединения не укладывается в арифметическое суммирование, а может быть описано аддитивным приращением п, обозначающим превышение эффекта над суммой его компонент.
В этом превышении заключена сущность экономической эффективности агропромышленной интеграции. Если бы такого превышения не получалось, то с народнохозяйственной точки зрения незачем было бы соединять в одном предприятии два разнородных производства. Это превышение называется синергетическим (от греч. Бупегд1а - взаимодействие) эффектом.
Синергетический эффект в экономике - это эффект нового качества, возникающий в результате совместного, согласованного взаимодействия разных видов производств под единым управлением.
Таким образом, предприятие, сочетающее в достаточно крупных размерах сельскохозяйственное и промышленное производство, становится агропромышленным системным формированием, а систе-Ги ма всегда представляет нечто больше, чем обычная сумма составных ее элементов. Синергетический ¡Ё эффект возникает из сбалансированности, координации и синхронизации всех этапов производства, переработки, хранения и реализации продукции, устранения ее потерь, повышения ее качества и станов дартности, ликвидации многих посреднических звеньев между сельским хозяйством, промышленнос-□ тью и потребителями, снижения накладных и транспортных расходов, улучшения использования тру-^ довых ресурсов, сырья и многих средств производств. При этом особо следует подчеркнуть, что си--<> нергетический эффект, означающий экономический эффект агропромышленной интеграции, невозможно получить при разобщенном, изолированном функционировании сельскохозяйственного и проф мышленного производств.
О
а -
Ф
Ц НИКОЛАЕВ В.А.
2 РАСПРЕДЕЛЕНИЕ НАЛОГОВЫХ ПОЛНОМОЧИЙ В АСПЕКТЕ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ИНТЕРЕСОВ
| ОРГАНОВ ВЛАСТИ РАЗЛИЧНЫХ УРОВНЕЙ
ф
со _
I—
О
а
О
<
о Среди проблем, которые остро стоят перед современной Россией, одно из первых мест занимает ^ формирование эффективных экономических основ федеративных отношений между Российской Фе-о дерацией и ее субъектами, в том числе и с местными органами власти. За последнее время совершенен ствуются законодательные основы развития местного самоуправления, сформирована база для фун-° кционирования этого существенного общественного института. Тем не менее, многие вопросы в этой
0 области еще не решены. Это касается определения границ компетенции местного самоуправления, ^ обеспечения его стабильными источниками доходов, формирования межбюджетных отношений, в ¡Е частности, совершенствования системы местного налогообложения и т.д.
ф В Конституции РФ зафиксирован принцип отделения местного самоуправления от системы ор-
СО
ганов государственной власти [1, с. 431]. Для его реализации необходимо обеспечение экономичес-* кой базы местного самоуправления, межбюджетных отношений, участниками которых являются му-^ ниципальные образования.
1 Изучение же тенденций и закономерностей, сложившихся в области обеспечения муниципаль-^ ных образований собственными источниками доходов, убеждает, что сегодня местное самоуправле-
ние не обладает серьезной экономической основой. Так, в структуре доходов бюджета г. Пятигорска в 2005 году собственные доходы составляют 39,3%, а в структуре собственных доходов наибольший удельный вес составляет налог на доходы физических лиц - 53,7%.
Заметим при этом, что зависимость от внешних поступлений увеличивается по мере перехода с более высокого уровня на находящийся ниже. Так, например, все в том же 2005 году безвозмездные поступления от других бюджетов составили 53,8% от общей суммы доходов бюджета г. Пятигорска. Увеличение удельного веса финансовой помощи в доходах местных бюджетов свидетельствует о возрастающем перераспределении финансовых средств. В результате снижается и без того ограниченная самостоятельность местного самоуправления, что ведет к снижению ответственности его руководящих органов за реализацию намеченной социально-экономической политики, ограничению их заинтересованности в поиске и использовании резервов развития местного хозяйства.
Формирование экономических основ местного самоуправления должно протекать в рамках бюджетного федерализма, охватывающего связи между образующими федеративные государства субъектами, а также отношения, субъектом которых выступает местное самоуправление. Одной из ключевых проблем становится ориентация бюджетной системы на закрепление за муниципальными бюджетами таких доходных источников, которые обеспечивали бы стабильное поступление доходов для выполнения возложенных на местное самоуправление функций.
В настоящее время система распределения налогов и других обязательных платежей по уровням бюджетной системы Российской Федерации не в полной мере отвечает принципам бюджетного федерализма. Причиной этого явились обострение хронической несбалансированности бюджетов всех уровней, увеличивающаяся дифференциация социально-экономического положения субъектов Федерации, снижение доли относительно благополучных в бюджетном отношении и рост числа дотацион-
N
ных регионов. ^
Разумеется, в этих условиях целесообразно было бы проведение ряда мер, которые позволили бы сформировать бюджетно-налоговый федерализм, отвечающий всем специфическим условиям раз- □ вития экономики Российской Федерации в целом и бюджетной системы в частности. Упорядочение О финансовой поддержки и межбюджетных отношений в целом является важным условием дальнейшего углубления экономических реформ и укрепления российской государственности на основе прин- ^ ципов демократии и федерализма. а Если исходить из того, что важнейшей характеристикой любой модели федерализма является ® реализация принципа автономности бюджетов всех уровней, то реальная автономность, в свою оче- о редь, может быть достигнута при наличии достаточного объема собственных доходов, прежде всего ®
СО
налоговых, которые формируются за счет применения фискальной инициативы по организации на- | логовой системы. В связи с этим важной задачей является совершенствование распределения нало- ^ гов по вертикали бюджетной системы в целях реализации экономических интересов всех уровней о
х
власти.
Однако наделение правом регулировать правила взимания различных налогов сразу нескольких ^ уровней государственной власти порождает проблему оптимального распределения налоговых пол- ^ номочий между данными уровнями. Разграничение налоговых источников по уровням бюджетной ^ системы представляет существенную сложность, поскольку решение задачи экономической эффектив- о ности далеко не всегда совпадает с требованием обеспечения регионального и муниципального уровня 0 власти доходами, необходимыми для финансирования закрепленных сфер или предметов ведения, в о связи с чем возникает проблема вертикального дисбаланса.
Упорядочение и оптимизация налоговых форм предполагает закрепление за каждым из уровней налоговой и бюджетной систем налоговых форм, обеспечивающих налоговые доходы бюджетов, для финансирования расходов, в соответствии с определенными расходными полномочиями. При этом указанные налоговые формы, должны соответствовать теоретическим принципам эффективного и рационального налогообложения и при учете бюджетных интересов органов власти не ущемлять экономических интересов налогоплательщиков.
В связи с этим, следует исходить из принципов распределения налоговых полномочий между уровнями государственной власти, которые были выработаны мировой практикой.
Прежде всего, обратим внимание на основные положения распределения налоговых полномочий с учетом экономических интересов всех уровней власти в аспекте данной проблемы, которые были
о
сформулированы представителем классических исследований в области экономики, посвященные налогово-бюджетному федерализму Р. Масгрейвом [3, с. 2-19].
Первый из них принцип мобильности налоговой базы. Органы государственной власти среднего и в особенности нижнего уровней должны располагать полномочиями по налогообложению наименее мобильных видов налоговой базы.
Мобильность налоговой базы означает фактическую возможность физического перемещения объекта налогообложения. Например, недвижимость физически немобильный объект налогообложения, и ее налоговая база также является немобильной, а человек - мобильный объект и его доходы, являющиеся его налоговой базой, также мобильны. Известно, что достаточно высокой степенью мобильности обладают труд и капитал (в денежной форме, в первую очередь), а самой низкой - имущество в виде недвижимости и природные ресурсы, которые практически не мобильны.
Характерно, что чем выше мобильность налоговой базы, тем на более высоком уровне бюджетной системы она должна облагаться налогом и наоборот, чем менее мобильна налоговая база, тем ниже уровень государственной власти, на котором она может облагаться. В соответствии с этим на нижние уровни управления следует передать полномочия по взиманию налогов, база которых в наименьшей степени подвержена межтерриториальной перемещаемости. Данное распределение будет эффективно не только с точки зрения национальных интересов, но также и интересов местных органов власти, так как немобильная налоговая база уменьшает возможности ее "утечки" в другие административно-территориальные образования. Кроме того, возможно определить наиболее эффективное налогообложение применительно к специфике региона, которое приведет к равномерному распределению налогового бремени в территориальном аспекте. Ги Таким образом, с точки зрения рассматриваемого критерия налоги на доходы юридических и
¡Ё физических лиц целесообразно регулировать на национальном уровне бюджетной системы. А полномочия по регулированию налогов на имущество, недвижимость, землю и природные ресурсы можно д передать на средний субнациональный уровень управления, где они эффективнее всего администри-□ руются, не приводя к снижению эффективности распределения ресурсов на национальном уровне. ^ Далее следует учитывать принцип социальной справедливости. Полномочия по регулированию
-<> прогрессивного налогообложения, направленного на достижение целей перераспределения дохода, целесообразно закреплять за федеральным (национальным) уровнем власти. Данное правило следует ® из положения о том, что полномочия по регулированию прогрессивного налогообложения в целом и должны принадлежать национальным властям, что будет способствовать оптимальному их распреде-ф лению и возможности контролировать обеспечение стандартными социальными услугами для всех
со
| граждан.
Практически важным является также принцип стабильности налоговой базы. Полномочия по о регулированию налогов, способных выполнять стабилизационную функцию, целесообразно закреп-
х лять за национальными властями, в то время как субнациональные налоги должны быть циклически
®
ЕЕ устойчивыми.
о. Данный критерий вытекает из необходимости осуществления функции макроэкономического
< регулирования, что с учетом приоритета общегосударственных интересов объективно требует закреп-
^ ления за федеральным уровнем основных, наиболее важных налогов, через которые осуществляется
о макроэкономическое регулирование. Использование инструментов фискальной политики для целей
о экономической стабилизации является преимущественной функцией национальных властей. В мно-
^ гоуровневой системе государственной власти применение стабилизационных механизмов на субна-
£ циональном уровне приводит к значительным потерям, что минимизирует контроль за совокупным
£ спросом. Кроме того, национальное правительство имеет приоритет в использовании механизмов
кредитной и долговой политики. ^ Поэтому эффективными субнациональными налогами являются налоги, поступление которых ® обладает высокой степенью устойчивости к циклическим колебаниям (налоги на имущество, налоги >| на природные ресурсы, в меньшей степени разнообразные косвенные налоги). В то время как цикли-5 чески неустойчивые налоги (налоги на доходы физических и юридических лиц) должны быть при® оритетом национальных властей. Тем самым за общенациональным уровнем теоретически остается Л возможность воздействия на экономический цикл.
§ Весьма значимым является и принцип равномерности размещения налоговой базы. В случае, если
налоговая база неравномерно распределена по территории страны, полномочия по ее налогообложению должны принадлежать национальным властям, что в значительной мере связано с необходимостью выравнивания финансовой базы различных субъектов федерации. Кроме того, налогообложение неравномерно распределенных по территории объектов на общенациональном уровне не приводит к усилению дифференциации региональных бюджетов по уровню душевых бюджетных доходов и позволяет в значительной степени уменьшить неравенство налоговой базы территорий.
Однако реализация этого принципа во многих федеративных государствах, в том числе и в России, встречает возражения со стороны региональных властей, требующих закрепления за ними этих доходов. Хотя очевидно, что значительная наделенность природными ресурсами может позволить субнациональным властям оказывать государственные услуги по низким "налоговым ценам" (за счет относительно низкого уровня налогообложения), что может привести к неэффективному использованию ресурсов [2, с. 129-145].
Следуя этой логике полномочия по налогообложению природных ресурсов, неравномерно распределенных на территории страны, должны принадлежать центральному правительству, даже если данное утверждение вступает в противоречие с первым из приведенных правил распределения доходных полномочий, которое предписывает наделять различные уровни власти налоговыми полномочиями в соответствии с мобильностью соответствующих налоговых баз.
Таким образом, доходная часть местных бюджетов должна формироваться в первую очередь за счет налогообложения иммобильных налоговых баз и платежей за услуги, предоставляемые бюджетными учреждениями, тогда как доходы бюджетов верхнего уровня - за счет налогов, имеющих выраженную перераспределительную природу.
А. Шах [4] формулирует два основных критерия, с помощью которых можно определить, какому уровню бюджетной системы соответствуют те или иные доходные источники: ^
1. Эффективность управления. Налогообложение тех или иных налоговых баз должно производиться теми уровнями бюджетной системы, которые обладают наиболее полной информацией об их □ величине. Например, в случае с налогом на прибыль корпораций наиболее точные сведения о разме- О ре прибыли, полученной в разных регионах страны и за границей, имеют федеральные органы. В случае же с налогом на имущество информационное превосходство на стороне местных властей, так ^ как им проще оценить стоимость имущества. В этом случае налог на прибыль должен устанавливать- а ся федеральными органами власти, а налог на имущество - местными. ®
2. Соответствие доходных источников расходным полномочиям. Налоговый инструмент, пред- о назначенный для осуществления определенной политики, должен быть предоставлен в распоряже- ®
СО
ние того уровня бюджетной системы, который ее проводит. Прогрессивные перераспределительные |
налоги, стабилизационные инструменты и налоги на природные ресурсы по этому критерию должны ^
устанавливаться на федеральном уровне и поступать в федеральный бюджет, в то время как плата за о
проезд по региональным дорогам должна определяться на уровне региона и поступать в региональ- ^ ный бюджет.
Сформулированные выше критерии позволяют полнее реализовать экономические интересы в ^
аспекте распределения налоговых полномочий. Однако с нашей точки зрения критерий эффективно- ^
сти управления необходимо еще более расширить, так как эффективность управления подразумевает о
не только эффективность контроля и собираемости налогов, но и эффективность управления налого- 0
выми базами. В связи с этим налогообложение тех или иных налоговых баз должно производиться о теми уровнями бюджетной системы, от экономической политики которых они зависят в наибольшей степени. Тогда для повышения заинтересованности в увеличении сбора налогов за каждым уровнем власти должны закрепляться налоги на доходы, которые получены в той или иной степени благодаря
усилиям этого уровня власти, что в свою очередь будет способствовать выявлению способности ре- ;=
гиональных руководителей обеспечить нормальные условия для развития экономики своего регио- ^
на. Именно с учетом данной особенности, с нашей точки, зрения будут более полно реализовываться £
экономические интересы всех уровней бюджетной системы в аспекте распределения их налоговых >|
полномочий. о
Следует иметь в виду, что каждый уровень государственной власти обладает правом вводить |
налоги только в пределах собственной юрисдикции, то есть субъекты федерации могут вводить нало- ^
ги только в отношении физических и юридических лиц, имеющих имущество, проживающих, осуще- о
О
ствляющих хозяйственную деятельность и т.д. на территории этих регионов; в то же время национальное правительство обладает правом вводить налоги на территории всего государства как единого целого.
В современных условиях налоговая система призвана решать не только фискальные задачи, но и способствовать развитию предпринимательства, решению экономических и социальных задач. Разграничение доходов между бюджетами разных уровней необходимо провести, ориентируясь на рассмотренные выше принципы и критерии распределения налоговых полномочий. Региональные и местные органы власти должны иметь источники налоговых поступлений, на которые бы они смогли реально влиять, а также те, использование которых обеспечивало наибольшую степень возвратности налогов через социальные и другие услуги, предоставляемые жителям соответствующих территорий, позволяли наиболее полно реализовывать экономические интересы.
Следуя сформулированным выше критериям, поступления местного налога должны в существенной степени определяться решениями органов местного самоуправления, его объекты налогообложения - быть локализованными в границах муниципального образования, а зачисление налога в местные бюджеты - по возможности не способствовать увеличению потребности в горизонтальном перераспределении финансовых ресурсов.
Изучение структуры и динамики доходов бюджета г. Пятигорска свидетельствует о том, что существующие принципы распределения налоговых полномочии ведут к резкой дифференциации доли собственных источников финансовых ресурсов по сравнению с общей суммой их доходов. Кроме того, этим критериям не отвечает большая часть налогов, формирующих в настоящее время местные бюджеты:
Ги 1) по налогу на прибыль налоговая база формируется на региональном и
□I
'Т. даже федеральном уровне, а неравномерное территориальное распределение
данного налога увеличивает потребность в финансовом выравнивании; д 2) по налогу на доходы физических лиц, являющимся инструментом перераспределения,
□ возможно увеличение потребности в финансовом выравнивании (следует отметить, что значимость ^ этого фактора снизилась после снижения перераспределительной роли налога при переходе с 2001 г. -<> к плоской
шкале налогообложения);
® 3) по налогам, прямо или косвенно изымающим в бюджет рентные доходы при неравномер-
и ном территориальном распределении ослаблена зависимость поступлений от решений органов мест-ф ного самоуправления;
о
о
х О
4) по налогам на малый бизнес, при достаточно выраженной локализации и связи с решениями органов местного самоуправления имеется значительная
о
о межтерриториальная дифференциация, связанная со значительными различиями в уровне раз-
х вития малого бизнеса между крупными городами и сельскими населенными пунктами.
В связи с этим, мы приходим к выводу, что пути реализации стимулирующих возможностей
а муниципалитетов в части упорядочения налоговых форм связаны с необходимостью повышения роли
< местных налогов в доходах местного бюджета, что может быть осуществлено путем совершенствова-
^ ния использования и расширения номенклатуры местных налоговых форм, соответствующих всем
о изложенным нами принципам разграничения налоговых источников.
о
^ Литература.
£ 1. Конституция РФ. Ст. 12. Основные кодексы и законы Российской Федерации. СПб.: ИД "Весь",
° 2003.
2. Mieszkowski P. Energy Policy, Taxation of Natural Resources and Fiscal Federalism // Tax Assignment in Federal Countries, ed. Charles E. Mc. Lure, Chapter 6, Canberra: Center for Research on Federal Fiscal Relations, Australian National University, 1983.
3. Musgrave R.A. Who Should Tax, Where and What? // Tax Assignment in Federal Countries, ed. Charles E. McLure, Canberra: Centre for Research on Federal Fiscal Relations, Australian National University, 1983.
4. Shah A. The Reform of Intergovernmental Fiscal Relation in Developing and Emerging Market Economies. The Word Bank, 1994.
