Научная статья на тему 'Бюджетно-налоговая децентрализация в системе управления общественными финансами'

Бюджетно-налоговая децентрализация в системе управления общественными финансами Текст научной статьи по специальности «Экономика и экономические науки»

CC BY
428
81
Поделиться
Ключевые слова
БЮДЖЕТНО-НАЛОГОВАЯ СИСТЕМА / ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ / ОБЩЕСТВЕННЫЕ ФИНАНСЫ / РЕГИОНАЛЬНЫЕ БЮДЖЕТЫ / BUDGETARY AND FISCAL SYSTEM / DECENTRALIZATION / PUBLIC FINANCE / REGIONAL BUDGETS

Аннотация научной статьи по экономике и экономическим наукам, автор научной работы — Игонина Л.Л.

Предмет. Задачи системных преобразований бюджетной сферы, направленных на достижение устойчивой хозяйственной динамики и повышение качества жизни населения, определяют необходимость обеспечения долгосрочной сбалансированности социально-экономического развития территорий, что актуализирует научную разработку проблемы бюджетно-налоговой децентрализации и ее роли в системе управления общественными финансами. Цели. Целью работы является выявление роли бюджетно-налоговой децентрализации в системе управления общественными финансами, ее специфики в российской экономике и обоснование необходимости повышения эффективности бюджетно-налоговой децентрализации. Методология. При помощи методов ситуационного, компаративного и финансового анализа в работе исследованы проблемы децентрализации бюджетно-налоговой системы, особенности протекания и пути повышения эффективности бюджетно-налоговой децентрализации в процессе бюджетного реформирования в России. Результаты. На основе обобщения теоретических подходов выявлено содержание тенденции децентрализации в бюджетно-налоговой сфере, детерминированной необходимостью реализации функций государства по производству общественных благ и его оптимизации путем выделения децентрализованно предоставляемых локальных общественных благ и их финансового обеспечения. Показаны положительные и отрицательные эффекты бюджетно-налоговой децентрализации, возникающие в силу противоречивости триады целей экономической эффективности, социальной справедливости и макроэкономической стабильности. Раскрыты особенности реализации бюджетно-налоговой децентрализации в российской экономике, определены ключевые направления повышения ее эффективности. Выводы. Концептуальная модель эффективной бюджетно-налоговой децентрализации будет способствовать решению задач последовательного формирования стимулов для субнациональных властей, инициирующего эффективное и ответственное управление общественными финансами. Результаты исследования могут быть использованы в качестве теоретико-методического базиса разработки бюджетно-налоговой политики, концепций и программ межбюджетного регулирования.

Budgetary and fiscal decentralization as part of public finance management

Importance Systemic changes in the budgetary sphere pursue stable economic trends and improving the quality of people's living. They require a long-term balance in socio-economic development of territories, thus raising the need in a research into budgetary and fiscal decentralization and its role in public finance management. Objectives The research identifies the role of budgetary and fiscal decentralization as part of public finance management, its specifics in the Russian economy and substantiates the need to enhance the efficacy of budgetary and fiscal decentralization. Methods Based on methods of a situation, comparative and financial analysis, I investigated the aspects of budgetary and fiscal decentralization, specifics of the process and ways to increase the efficiency of budgetary and fiscal decentralization as part of budgetary reforms in Russia. Results Summarizing theoretical approaches, I find the substance of budgetary and fiscal decentralization trends, demonstrate positive and negative effects of budgetary and fiscal decentralization, reveal the specifics of its implementation in the Russian economy and determine key areas for increasing its efficiency. Conclusions and Relevance The conceptual model for effective budgetary and fiscal decentralization will help to consistently encourage sub-national authorities and address relevant objectives so to initiate effective and responsible management of public finance. The findings may be used as the theoretical and methodological basis for formulating the budgetary and fiscal policies, concepts and programs for intergovernmental fiscal regulation.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Текст научной работы на тему «Бюджетно-налоговая децентрализация в системе управления общественными финансами»

ISSN 2311-9438 (Online) Социально-экономическое развитие

ISSN 2073-8005 (Print)

БЮДЖЕТНО-НАЛОГОВАЯ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ В СИСТЕМЕ УПРАВЛЕНИЯ ОБЩЕСТВЕННЫМИ ФИНАНСАМИ

Людмила Лазаревна ИГОНИНА

доктор экономических наук, профессор, заведующая кафедрой «Экономика и финансы», ФГОБУ ВПО «Финансовый университет при Правительстве РФ», Краснодарский филиал, Краснодар, Российская Федерация LLIgonina@fa.ru

История статьи:

Принята 08.12.2015 Одобрена 09.02.2016

УДК 336.132

Ключевые слова:

бюджетно-налоговая система, децентрализация, общественные финансы, региональные бюджеты

Аннотация

Предмет. Задачи системных преобразований бюджетной сферы, направленных на достижение устойчивой хозяйственной динамики и повышение качества жизни населения, определяют необходимость обеспечения долгосрочной сбалансированности социально-экономического развития территорий, что актуализирует научную разработку проблемы бюджетно-налоговой децентрализации и ее роли в системе управления общественными финансами.

Цели. Целью работы является выявление роли бюджетно-налоговой децентрализации в системе управления общественными финансами, ее специфики в российской экономике и обоснование необходимости повышения эффективности бюджетно-налоговой децентрализации.

Методология. При помощи методов ситуационного, компаративного и финансового анализа в работе исследованы проблемы децентрализации бюджетно-налоговой системы, особенности протекания и пути повышения эффективности бюджетно-налоговой децентрализации в процессе бюджетного реформирования в России.

Результаты. На основе обобщения теоретических подходов выявлено содержание тенденции децентрализации в бюджетно-налоговой сфере, детерминированной необходимостью реализации функций государства по производству общественных благ и его оптимизации путем выделения децентрализованно предоставляемых локальных общественных благ и их финансового обеспечения. Показаны положительные и отрицательные эффекты бюджетно-налоговой децентрализации, возникающие в силу противоречивости триады целей экономической эффективности, социальной справедливости и макроэкономической стабильности. Раскрыты особенности реализации бюджетно-налоговой децентрализации в российской экономике, определены ключевые направления повышения ее эффективности. Выводы. Концептуальная модель эффективной бюджетно-налоговой децентрализации будет способствовать решению задач последовательного формирования стимулов для субнациональных властей, инициирующего эффективное и ответственное управление общественными финансами. Результаты исследования могут быть использованы в качестве теоретико-методического базиса разработки бюджетно-налоговой политики, концепций и программ межбюджетного регулирования.

© Издательский дом ФИНАНСЫ и КРЕДИТ, 2015

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Последовательное осуществление бюджетных реформ в России, направленных на достижение устойчивого социально-экономического развития страны и в конечном итоге на благосостояние ее граждан, предполагает использование позитивных и нивелирование негативных эффектов бюджетно-налоговой децентрализации, что актуализирует исследование ее роли в системе управления общественными финансами.

Бюджетно-налоговая децентрализация реализуется как процесс передачи в ведение органов нижних уровней власти поступлений от соответствующих доходных источников при разграничении расходных полномочий, что способствует усилению самостоятельности территорий и достижению баланса общегосударственных и территориальных интересов в целях повышения эффективности использования бюджетных средств

и более полного удовлетворения потребностей населения в общественных благах.

Если первая половина ХХ века характеризовалась четко выраженной тенденцией к росту бюджетно-налоговой централизации, то во второй половине ХХ века в большинстве промышленно развитых стран, где был достигнут ее пик, началось обратное движение в направлении децентрализации деятельности государственного сектора [1]. В современных условиях усиление децентрализации в бюджетно-налоговой сфере считается общей тенденцией во всем мире [2].

Согласно фундаментальным положениям теории общественного сектора и государственных финансов, изложенным в основополагающих работах ее наиболее ярких представителей (П. Самуэльсона о природе общественных благ [3],

К. Эрроу о роли общественного и частного сектора [4] и Р. Масгрейва об общественных финансах [5]), необходимость бюджетно-налоговой децентрализации продиктована задачами оптимизации функций государства по производству общественных благ путем выделения децентрализованно предоставляемых локальных общественных благ и их финансового обеспечения.

Позитивные эффекты бюджетно-налоговой децентрализации, определяющие ее

целесообразность и роль в управлении общественными финансами, вытекают, прежде всего, из аллокационной функции, обеспечивающей повышение эффективности использования общественных ресурсов за счет снижения издержек предоставления

общественных и смешанных благ, соответствия предложения этих благ предпочтениям потребителей в пространственном и временном разрезах и, следовательно, более полном удовлетворении потребностей населения соответствующей территории. Предоставление части общественных благ, как отмечает Р. Масгрейв, должно осуществляться в пределах субнациональных административно-

территориальных образований, в то время как функции макроэкономической стабилизации и перераспределения доходов следует закрепить за центральными органами власти.

По мнению У. Оутса, децентрализация в использовании общественных ресурсов является целесообразной, если:

1) выгоды от их использования локализуются на соответствующей субнациональной территории;

2) население этой территории финансирует значительную часть потребностей в общественных или смешанных благах и может оптимизировать производство общественных благ через представительное участие в органах власти территории исходя из своих денежных оценок выгод и издержек;

3) степень различия предпочтений населения данной территории в отношении регулируемых властями благ ниже, чем степень различия предпочтений населения разных территорий. При таких условиях децентрализация может способствовать повышению эффективности общественного сектора, темпов экономического роста, снижению межтерриториального неравенства в уровне жизни [1].

Более широкий спектр условий целесообразности бюджетно-налоговой децентрализации был описан Ч. Тибу [6]. Предложенная им модель позволила объяснить, почему предпочтения экономических агентов схожи в рамках одного территориального образования и различны в разных территориальных образованиях. Ч. Тибу исходил из существования межтерриториальной миграции, а также предположения о том, что поведение субнациональных территориальных образований на рынке общественных благ аналогично поведению отдельных индивидуумов на рынках частных благ. Соответственно, в условиях межтерриториальной миграции экономические агенты выбирают те территории, где соотношение уровня локальных общественных благ и уровня налогового бремени соответствует их предпочтениям в наибольшей степени. При этом бюджетные доходы, получаемые на определенной территории, должны быть частично переданы территориальным властям в целях поддержания их заинтересованности в увеличении локальных финансовых ресурсов. Децентрализация обеспечивает оптимальное распределение общественных благ при выполнении таких условий, как наличие демократических институтов, эффективной организации

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

территориальной власти, свободной миграции, развитых рынков жилья и недвижимости, развитой производственной и социальной инфраструктуры.

Иного взгляда на роль бюджетно-налоговой децентрализации в управлении общественными финансами придерживаются сторонники институциональной теории. Так, Г. Бреннан и Дж. Бьюкенен, ведущие разработчики идейного фундамента теории общественного выбора, предположили, что общественный сектор сам может выступать как монополистический агент «Левиафан», стремящийся к собственному укреплению посредством максимизации извлекаемых им из экономики доходов. Исходя из этого, они отводят бюджетно-налоговой децентрализации роль механизма ограничения экспансионистских тенденций правительства. Конкуренция среди децентрализованных правительств так же, как конкуренция в частном секторе, в контексте децентрализованной бюджетной системы с мобильными домохозяйствами и фирмами, может предложить частичное или, возможно, полное замещение явных бюджетных ограничений на право установления налогов [7]. Это предположение получило дальнейшее развитие в ряде работ, где показано, что конкуренция между регионами с высокой степенью бюджетно-налоговой автономии

существенно поспособствовала успешному развитию и экономическому росту таких государств, как Нидерланды, Великобритания, США и Китай [8, 9].

В экономической литературе описаны и другие позитивные эффекты бюджетно-налоговой децентрализации. На основе обобщения имеющихся подходов можно выделить следующие основные преимущества этого процесса:

— способность обеспечить большую стабильность, связанную с тем, что локальные автономии ограничивают возможности центра проводить автаркическую бюджетно-налоговую политику. При жесткости бюджетных ограничений и выборности территориальных органов власти децентрализация может привести к снижению бюджетного дефицита [10];

— содействие сохранению рынков и стимулирование их развития [11];

— возможность лучшего выражения интересов граждан, повышения политической ответственности территориальных властей, прозрачности и подотчетности их деятельности. За счет близости территориальных властей к населению формируются каналы прямой коммуникации, устанавливается частое, регулярное и открытое взаимодействие между властью и населением [12]. Способствуя расширению участия граждан в процессе принятия решений по непосредственно затрагивающим их вопросам, бюджетно-налоговая децентрализация приводит к росту уровня и качества жизни населения.

Вместе с тем все положительные эффекты достигаются лишь при такой децентрализации, которая опирается на базу собственного налогообложения на субнациональном и местном уровнях [13]. Доходы, закрепленные на постоянной или долговременной основе, обеспечивают территориальным органам власти устойчивую финансовую базу для проведения самостоятельной бюджетно-налоговой политики. Достаточная самостоятельность в бюджетно-налоговой сфере позволяет субнациональным властям регулировать объем и качество предоставляемых общественных услуг согласно потребностям населения соответствующей территории. Финансирование существенной части расходов за счет собственных налоговых и неналоговых поступлений способствует повышению прозрачности расходования средств. В этой связи бюджетно-налоговая децентрализация облегчает контроль

общественности за обоснованностью этих расходов.

Однако роль децентрализации

бюджетно-налоговой системы зависит, прежде всего, от той формы, которую она примет [14]. То, каким образом организован процесс децентрализации на практике и какие отношения возникают между различными уровнями управления, имеет решающее значение для поддержания финансовых усилий и инициатив субнациональных органов государственной власти. Если при ее рациональном осуществлении децентрализация инициирует повышение макроэкономической стабильности и

благосостояния, то при нерациональном она может «привести к разочаровывающим и даже катастрофическим результатам, сохраняя при этом искаженность стимулов для субнациональных властей» [15].

Таким образом, бюджетно-налоговая

децентрализация может быть связана не только с позитивными, но и негативными эффектами. К негативным последствиям бюджетно-налоговой децентрализации относят, прежде всего, возможности усугубления вертикального и горизонтального дисбаланса бюджетной системы. Вертикальный дисбаланс проявляется в несоответствии ресурсных возможностей, доступных властям нижестоящих уровней, и закрепленных за ними расходных полномочий, горизонтальный - в межтерриториальной асимметрии чистых фискальных выгод. Сглаживание указанных дисбалансов требует финансирования соответствующих расходов вышестоящими властями в рамках возможностей бюджетного регулирования. Однако это может снизить стимулы к экономическому развитию в субнациональных территориальных образованиях, привести к поощрению иждивенчества нижестоящих органов власти, неэффективному использованию предоставленных трансфертов и попыткам оправдания плохого качества услуг недостаточным финансированием из центра.

Бюджетно-налоговая децентрализация сопряжена с наличием горизонтальных внешних фискальных эффектов, вызванных стремлением региональных и местных властей к достижению собственных целей за счет других территорий (недобросовестная налоговая конкуренция, экспорт налогового бремени и др.) [16]. Существенная часть недостатков децентрализации связана с так называемыми

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

«мягкими бюджетными ограничениями», отражающими возможности субнациональных

властей оказывать давление на федеральный центр с целью покрытия «непредвиденных» финансовых обязательств или устранения угрозы банкротства [17]. Если субнациональные власти рассчитывают на компенсацию финансовых потерь центральным правительством, то они не заинтересованы в повышении эффективности управления своими средствами. Между тем рост расходов центра на возмещение таких потерь может привести к общей финансовой нестабильности. Эти негативные эффекты могут усугубляться в условиях сложной территориальной организации, инициирующей дополнительные трудности в распределении полномочий, определении задач, стоящих на том или ином уровне, учете существующих межтерриториальных различий и возможности возникновения налоговой конкуренции между территориями [18].

К проблемам бюджетно-налоговой

децентрализации относят также увеличение бюрократизации и коррупции, нехватку человеческого капитала на местах, недостаточную прозрачность деятельности субнациональных властей, сложности налогового

администрирования, рост неравенства между регионами и тенденцию к сепаратизму [19, 20].

Возможность таких негативных последствий обусловлена природой самого процесса децентрализации, которой имманентна

противоречивость сочетания достижения целей экономической эффективности, социальной справедливости и макроэкономической

стабильности. Применительно к вертикальному и горизонтальному дисбалансу бюджетной системы эти цели образуют так называемую «дилемму треугольника» налогово-бюджетной децентрализации [21], где присутствуют зоны автономной ответственности и пересекающихся сфер компетенции, и зарождаются внутренние конфликты [22, 23].

Эти противоречия и конфликты имеют особую остроту в странах с развивающейся и переходной экономикой, где процесс бюджетно-налоговой децентрализации протекает иначе, чем в странах со сложившимся федеральным устройством и определенной культурой децентрализации, основными характеристиками которой являются плюрализм институтов правления, договорный подход, состязательность, публичность, рассредоточение государственных полномочий в пользу общества, культура общественного исследования [24].

В условиях неразвитых общественных и политических институтов негативные последствия бюджетно-налоговой децентрализации

выражаются в низкой финансовой дисциплине и безответственной долговой политике

субнациональных властей, тормозящих процессы реструктуризации экономики и ведущих к макроэкономической дестабилизации,

неудовлетворительном качестве общественных благ, предоставляемых на субнациональном уровне, обострении экологических

проблем [24-26]. В контексте исследования данной ситуации во второй половине 1990-х годов была разработана концепция «федерализма, сохраняющего рынок», представители которой, обобщив фундаментальные положения теории общественных финансов и опыта мировой практики, развили положение о том, что оптимально проведенная децентрализация бюджетной системы способствует развитию рыночных институтов и обеспечивает устойчивые темпы экономического развития.

Согласно данной концепции, для оптимальной бюджетно-налоговой децентрализации необходимы следующие условия [27]:

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

— наличие четкой иерархии органов власти с разграничением полномочий;

— наделение субнациональных органов власти достаточными полномочиями в проведении экономической политики на своих территориях;

— обеспечение центральным правительством единства экономического пространства страны, предполагающего свободное перемещение товаров, услуг и факторов производства между ее территориями;

— распределение доходов и заимствований между уровнями власти в соответствии с жесткими бюджетными ограничениями, наличие которых означает, что субнациональные власти не должны рассчитывать на помощь со стороны вышестоящих органов власти в случае возникновения финансовых затруднений;

— институциональные гарантии долгосрочного характера распределения полномочий и ответственности.

Комплекс данных условий формирует систему ограничений, которые должны быть учтены при разработке бюджетно-налоговой политики и реализации ее конечной цели - обеспечения устойчивого социально-экономического развития страны и повышения уровня жизни населения,

проживающего на ее территории [28]. В противном случае, как показывают имеющиеся исследования, в том числе и на примере России, проводимые реформы могут сопровождаться макроэкономической и бюджетно-налоговой дестабилизацией [29-31].

В России в период становления рыночных отношений децентрализация привела к масштабному перераспределению бюджетных средств государства между уровнями бюджетной системы. К середине 1990-х годов общий объем бюджетных ресурсов делился между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами регионов практически поровну по доходам и расходам (рис. 1). В начале 2000-х годов начался процесс централизации доходов в федеральном бюджете с сопутствующим сокращением налоговых прав территориальных органов власти и ростом «нефинансируемых мандатов». К 2005 году доля доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ в доходах консолидированного бюджета РФ снизилась до 36,9%, при этом соответствующий показатель по расходам составлял 46,6%. В результате увеличились дефицит бюджетов и долговая нагрузка субъектов РФ, обострились проблемы недофинансирования объектов производственной инфраструктуры и социальной сферы территорий.

В 2014 г. доля доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ в доходах консолидированного бюджета страны составила 38,1% при соответствующем показателе расходов в размере 38,7%. Показатели распределения доходов между федеральным и территориальными бюджетами без учета межбюджетных трансфертов отражают более высокую степень асимметрии (рис. 2). Это связано с тем, что межбюджетные трансферты играют значимую роль в формировании доходов региональных бюджетов. Так, в 2014 г. они составили 18,3% от этих доходов (на 1 п.п. выше уровня 2013 года), из них 92,4% от общей суммы приходилось на безвозмездные поступления из федерального бюджета. В доходах бюджетов 32 регионов доля межбюджетных трансфертов превышала 30%, 13 регионов - 40%, 9 регионов - 60 %, а 5 регионов - 70 %.

Данная проблема напрямую связана с определением форм и степени децентрализации бюджетной системы. Она характерна не только для России, но и иных стран с развивающейся или переходной экономикой. Как отмечает Р. Берд, такие страны нередко попадают в ловушку несоответствия налоговой базы субнациональных властей их расходным обязательствам, а

децентрализация, как правило, сопровождается тревожным увеличением федеральных

трансфертов и ростом политических трудностей в их распределении по жестким критериям и процедурам [32].

С другой стороны, как отмечают многие исследователи, для того чтобы

бюджетно-налоговая децентрализация была эффективной, необходима достаточно сильная центральная власть, способная противостоять оппортунистическим требованиям и

манипулированию интересами со стороны нижестоящих уровней власти. Так, по мнению О. Бланшара и А. Шлейфера, фискальная децентрализация была более успешна в Китае, чем в России, потому что сильный центр в Китае, в отличие от России, оказался достаточно мощным, чтобы противостоять «местным захватам» и ограничить негативную практику на местном уровне [25].

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Положение о необходимости обеспечения эффективной бюджетно-налоговой

децентрализации стало одним из контрапунктов официальных и программных документов, регламентирующих проведение бюджетных реформ в России1. Вектор бюджетной политики связан с задачами обеспечения долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы страны, формирования бюджетов всех уровней на программно-целевой основе, оптимизации и повышения эффективности бюджетных расходов, роста прозрачности бюджетного процесса, уточнения форм и порядка распределения межбюджетных трансфертов, укрепления финансовой самостоятельности субъектов Федерации и муниципальных образований.

Вместе с тем в условиях сохранения геополитической напряженности и низкой экономической динамики повышается сложность реализации намеченных мероприятий.

Значительным остается количество регионов, консолидированные бюджеты которых сводятся с дефицитом (57 регионов в 2011 г., 67 регионов в 2012 г., 77 регионов в 2013 г., 74 региона в 2014 г.). При том что дефицит консолидированных бюджетов субъектов РФ в 2014 году уменьшился в

1 Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года; Проект Бюджетной стратегии Российской Федерации на период до 2030 года; Программа Правительства Российской Федерации по повышению эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года. URL: http://www.consultant.ru

1,4 раза по сравнению с 2013 годом и составил 447,6 млрд руб., он оказался в 2,1 раза больше своих прогнозных значений и на 42,5 % выше, чем в 2009 кризисном году.

Растет объем субфедерального долга. В 2014 году суммарный объем государственного долга регионов России и муниципального долга составил 2,4 трлн руб. (на 18,6% выше уровня 2013 года и на 50,5% выше уровня 2013 года соответственно), а средний уровень долговой нагрузки на региональные бюджеты достиг 62,1%, что свидетельствует о текущих и перспективных проблемах социально-экономического развития регионов и муниципальных образований.

межрегиональная основным бюджетным между 10 финансово Российской

Сохраняется существенная асимметрия по

социально-экономическим и показателям. Так, дифференциация наиболее и 10 наименее обеспеченными субъектами Федерации по уровню бюджетных возможностей (до межбюджетного выравнивания) в 2014 году составила 6,2 раза. В этих условиях предоставление региональным бюджетам межбюджетных трансфертов из федерального бюджета является необходимым условием их сбалансированности и исполнения расходных обязательств. Известно, что финансовое выравнивание, осуществляемое за счет межбюджетных трансфертов, призвано

компенсировать издержки бюджетно-налоговой децентрализации и способствовать сглаживанию межрегиональных различий в налоговых потенциалах и уровнях затрат на предоставление равных бюджетных услуг. В ситуации финансовой турбулентности, в связи с перераспределением ряда расходных обязательств и недостаточностью

дополнительных доходных источников, роль такого межбюджетного регулирования очевидна.

В соответствии с Основными направлениями бюджетной политики на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов выравнивание бюджетной обеспеченности территорий является одной из ключевых задач по совершенствованию межбюджетных отношений. Вместе с тем анализ динамики и структуры межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета (табл. 1) свидетельствует о том, что их основная доля приходится на межбюджетные трансферты, предоставляемые для обеспечения текущих расходов, а не долгосрочного инвестиционного характера. При сохранении такой тенденции воспроизводятся условия для инициирования негативных эффектов бюджетно-налоговой децентрализации, связанных с зависимостью регионов от финансовой помощи из центра, их недостаточной мотивацией в осуществлении прогрессивных структурных сдвигов в региональной экономике и повышении собственного налогового потенциала.

Основной проблемой в настоящее время остается стратегия внедрения целостной системы условий оптимальной бюджетно-налоговой

децентрализации. Это требует совершенствования моделей разграничения полномочий и компетенций в бюджетно-налоговой сфере, формирования институциональных условий и действенных регулятивных механизмов, обеспечивающих выполнение бюджетных правил, взаимоувязку более высокой ответственности и большей самостоятельности субнациональных властей на основе мотивации их рационального фискального поведения.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Таблица 1

Анализ динамики и структуры межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета

2010 г. 2011 г. 2012 г. 2013 г. 2014 г.

Трансферты млрд РУб- % к итогу млрд руб- % к итогу млрд РУб- % к итогу млрд РУб. % к итогу млрд РУб. % к итогу

Межбюджетные трансферты,всего 1378,3 100,0 1470,2 100,0 1440,2 100,0 1487,9 100,0 1607,0 100,0

Дотации 522,7 37,9 563,5 38,3 524,0 36,4 609,1 40,9 774,7 48,2

В том числе:

- дотации 397,0 28,8 397,0 27,0 397,0 27,6 418,8 28,1 439,8 27,4

на выравнивание

- дотации на сбалансированность 106,0 7,7 154,3 10,5 117,2 8,1 177,8 11,9 322,3 20,1

Субсидии 411,4 29,8 509,2 34,6 570,9 39,6 515,6 34,7 409,9 25,5

Субвенции 378,6 27,5 337,4 23,0 284,2 19,7 273,7 18,4 308,2 19,2

Иные межбюджетные трансферты 65,6 4,8 60,1 4,1 61,1 4,3 89,5 6,0 114,2 7,1

Источник: Министерство финансов РФ.

URL: http://www.minfin.ru/common/upload/library/2015/04/main/kniga%202014%20koUeg.pdf

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Рисунок 1

Доходы и расходы федерального бюджета и консолидированных бюджетов субъектов РФ в доходах и расходах консолидированного бюджета РФ, %

Источник: Министерство финансов РФ. URL: http://info.minfm.ru/kons_rash_dyn.php Рисунок 2

Доходы федерального бюджета и консолидированных бюджетов субъектов РФ без учета межбюджетных трансфертов в доходах консолидированного бюджета РФ, %

Источник: Министерство финансов РФ. URL: http://info.minfm.ru/kons_rash_dyn.php Список литературы

1. Oates W. An Essay on Fiscal Federalism // Journal of Economic Literature. 1999. Vol. 37. Iss. 3. Р. 1120-1149.

2. Rodden J. Comparative Federalism and Decentralization: On Meaning and Measurement // Comparative Politics. 2004. Vol. 36. No. 4. Р. 481-500.

3. Samuelson P.A. Diagrammatic Exposition of a Theory of Public Expenditure // The Review of Economics and Statistics. 1955. Vol. 37. Iss. 4. Р. 350-356.

4. Arrow K. The Organization of Economic Activity: Issues Pertinent to the Choice of Market Versus Non-Market Allocation. In The Analysis and Evaluation of Public Expenditures: The PPB System, Joint Economic Committee. Washington, D.C.: U.S. Government Printing Office, 1970. Vol. I. Р. 59-73.

5. Musgrave R. The Theory of Public Finance: A Study in Public Economics. New York: McGraw-Hill, 1959. 480 p.

6. Tiebout Ch. A Pure Theory of Local Expenditures // Journal of Political Economy. 1956. Vol. 64. № 5. P. 416-424.

7. Brennan G., Buchanan J. The Power to Tax: Analytical Foundations of a Fiscal Constitution. Cambridge: Cambridge University Press, 1980. 242 p.

8. Weingast B. The Theory of Comparative Federalism and the Emergence of Economic Liberalisation in Mexico, China, and India. Mimeo, Stanford University, 2000. URL: https://rhsapgov.wikispaces.com/file/view/theory+of+comparative+federalism.pdf.

9. Monitola G., Qian Y, Weingast B. Federalism, Chinese Style: The Political Basis for Economic Success in China // World Politics. 1995. Vol. 48. Iss. 1. P. 50-81.

10. Bahl R. Implementation Rules for Fiscal Decentralization. Atlanta: Georgia State University, 1999. Working Paper Series, № 9901. URL: http://siteresources.worldbank.org/INTDSRE/Resources/3p.pdf.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

11. Weingast B. The Economic Role of Political Institutions: Market-Preserving Federalism and Economic Development // Journal of Law, Economics, & Organization. 1995. № 11(1). Р. 1-31.

12. Khaleghian Р. Decentralization and Public Services: The Case of Immunization. The World Bank Development Research Group. 2003. doi: dx.doi.org/10.1596/1813-9450-2989

13. Rodden J. Reviving Leviathan: Fiscal Federalism and the Growth of Government // International Organization. 2003. Vol. 57. Iss. 4. Р. 695-729.

14. Oates W.E. Toward A Second-Generation Theory of Fiscal Federalism // International Tax and Public Finance. 2005. № 12(4). Р. 349-373.

15. Лавров А., Литвак Дж., Сазерлэнд Д. Межбюджетные отношения в России: необходимость налогово-бюджетной автономии субнациональных властей. Париж: ОЭСР. 2001. URL: http://oecdru.org/rusweb/rusfeder/6/litwack.htm#_ftn21.

16. Oates W. Fiscal Federalism. N.Y.: Harcourt Brace Jovanovich, 1972. 280 p.

17. Dewatripont M., Maskin E. Credit and Efficiency in Centralized and Decentralized Economies // The Review of Economic Studies. 1995. № 62(4). Р. 541-555.

18. ИгонинаЛ.Л. Принципы организации муниципальных финансов // Финансы. 2003. № 8. С. 15-19.

19. Prud'homme R. The Dangers of Decentralization // The World Bank Research Observer. 1995. № 10(2). Р. 201-220.

20. Tanzi V. Some Politically Incorrect Remarks on Decentralization and Public Finance. In Dethier J.J. Governance, Decentralization and Reform in China, India and Russia. Boston: Kluwer Academic Publishers, 2000. Р. 47-64.

21. Le Houerou H.N. Climate Change, Drought and Desertification // Journal of Arid Environments. 1996. Vol. 34. Iss. 2. Р. 133-185.

22. Ларина С.Е. Бюджетная децентрализация: теория, методология и опыт реализации в Российской Федерации. М.: Наука, 2009. 240 с.

23. Развитие бюджетного федерализма: международный опыт и российская практика / Общ. Ред. М. де Сильвы, Г. Курляндской; Науч. ред. Центр фискальной политики. М.: Изд-во «Весь Мир», 2006. 464 с.

24. Морозова Е.А. Фискальная децентрализация и методологические основы взаимодействия различных уровней власти в федеративных государствах // Вопросы экономики и права. 2011. № 10. С. 161-166.

25. Blanchard O., Shleifer A. Federalism with and without Political Centralization. China versus Russia // IMF Staff Papers. 2001. Vol. 48. Iss. 4. Р. 171-179.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

26. De Mello L.Jr. Fiscal Decentralization and Intergovernmental Fiscal Relations: A Cross-Country Analysis // World Development. 2000. № 28(2). Р. 365-380.

27. Parikh S., Weingast B. A Comparative Theory of Federalism: India // Virginia Law Review. 1997. № 83(7). Р. 1593-1615.

28. Игонина Л.Л. О подходах к оценке эффективности бюджетно-налоговой политики // Международный журнал прикладных и фундаментальных исследований. 2015. № 3-1. С. 54-58.

29. Валентей С.Д. Федерализм: российская история и российская реальность. М.: Институт экономики РАН, 2004. 130 с.

30. Журавская Е.А. Бюджетный федерализм в России: проблемы, теория, опыт. М.: ИНФРА-М, 2005. 368 с.

31. Фискальный федерализм. Проблемы и перспективы развития: монография / Под ред. И.А. Майбурова, Ю.Б. Иванова. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2015. 415 с.

32. Bird R. Rethinking Subnational Taxes: A New Look at Tax Assignment. IMF Working Paper. 1999. № WP/99/165. URL: http://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/1999/wp99165.pdf.

ISSN 2311-9438 (Online) ISSN 2073-8005 (Print)

Socio-Economic Development

BUDGETARY AND FISCAL DECENTRALIZATION AS PART OF PUBLIC FINANCE MANAGEMENT Lyudmila L. IGONINA

Financial University under Government of Russian Federation, Krasnodar Branch, Krasnodar, Russian Federation LLIgonina@fa.ru

Article history:

Received 8 December 2015 Accepted 9 February 2016

Keywords: budgetary and fiscal system, decentralization, public finance, regional budgets

Abstract

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Importance Systemic changes in the budgetary sphere pursue stable economic trends and improving the quality of people's living. They require a long-term balance in socio-economic development of territories, thus raising the need in a research into budgetary and fiscal decentralization and its role in public finance management.

Objectives The research identifies the role of budgetary and fiscal decentralization as part of public finance management, its specifics in the Russian economy and substantiates the need to enhance the efficacy of budgetary and fiscal decentralization.

Methods Based on methods of a situation, comparative and financial analysis, I investigated the aspects of budgetary and fiscal decentralization, specifics of the process and ways to increase the efficiency of budgetary and fiscal decentralization as part of budgetary reforms in Russia. Results Summarizing theoretical approaches, I find the substance of budgetary and fiscal decentralization trends, demonstrate positive and negative effects of budgetary and fiscal decentralization, reveal the specifics of its implementation in the Russian economy and determine key areas for increasing its efficiency.

Conclusions and Relevance The conceptual model for effective budgetary and fiscal decentralization will help to consistently encourage sub-national authorities and address relevant objectives so to initiate effective and responsible management of public finance. The findings may be used as the theoretical and methodological basis for formulating the budgetary and fiscal policies, concepts and programs for intergovernmental fiscal regulation.

© Publishing house FINANCE and CREDIT, 2015

References

1. Oates W.E. An Essay on Fiscal Federalism. Journal of Economic Literature, 1999, vol. 37, iss. 3, pp.1120-1149.

2. Rodden J. Comparative Federalism and Decentralization: On Meaning and Measurement. Comparative Politics, 2004, vol. 36, no. 4, pp. 481-500.

3. Samuelson P.A. Diagrammatic Exposition of a Theory of Public Expenditure. The Review of Economics and Statistics, 1955, vol. 37, iss. 4, pp. 350-356.

4. Arrow K. The Organization of Economic Activity: Issues Pertinent to the Choice of Market versus Non-Market Allocation. In: The Analysis and Evaluation of Public Expenditures: The PPB System, Joint Economic Committee. Washington, U.S. Government Printing Office, 1970, vol. 1, pp. 59-73.

5. Musgrave R. The Theory of Public Finance: A Study in Public Economics. New York, McGraw-Hill, 1959, 480 p.

6. Tiebout Ch. A Pure Theory of Local Expenditures. Journal of Political Economy, 1956, vol. 64, no. 5, pp.416-424.

7. Brennan G., Buchanan J. The Power to Tax: Analytical Foundations of a Fiscal Constitution. Cambridge, Cambridge University Press, 1980, 242 p.

8. Weingast B. The Theory of Comparative Federalism and the Emergence of Economic Liberalisation in Mexico, China, and India. Mimeo, Stanford University, 2000. Available at: https://rhsapgov.wikispaces.com/file/view/theory+of+comparative+federalism.pdf.

9. Monitola G., Qian Y., Weingast B. Federalism, Chinese Style: The Political Basis for Economic Success in China. World Politics, 1995, vol. 48, iss. 1, pp. 50-81.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

10. Bahl R. Implementation Rules for Fiscal Decentralization. Atlanta, Georgia State University, 1999. Working Paper Series, no. 9901. Available at: http://siteresources.worldbank.org/INTDSRE/Resources/3p.pdf.

11. Weingast B. The Economic Role of Political Institutions: Market-Preserving Federalism and Economic Development. Journal of Law, Economics, & Organization, 1995, vol. 11, iss. 1, pp. 1-31.

12. Khaleghian P. Decentralization and Public Services: The Case of Immunization. The World Bank Development Research Group, 2003. doi: dx.doi.org/10.1596/1813-9450-2989

13. Rodden J. Reviving Leviathan: Fiscal Federalism and the Growth of Government. International Organization, 2003, vol. 57, iss. 4, pp. 695-729.

14. Oates W.E. Toward A Second-Generation Theory of Fiscal Federalism. International Tax and Public Finance, 2005, vol. 12, iss. 4, pp. 349-373.

15. Lavrov A., Litwack J., Sutherland D. Mezhbyudzhetnye otnosheniya v Rossii: neobkhodimost' nalogovo-byudzhetnoi avtonomii subnatsional'nykh vlastei [Fiscal Federalist Relations in Russia: A Case for Subnational Autonomy]. Paris, OECD, 2001. Available at: http://oecdru.org/rusweb/rusfeder/6/litwack.htm#_ftn21. (In Russ.)

16. Oates W. Fiscal Federalism. New York, Harcourt Brace Jovanovich, 1972, 280 p.

17. Dewatripont M., Maskin E. Credit and Efficiency in Centralized and Decentralized Economies. The Review of Economic Studies, 1995, vol. 62, iss. 4, pp. 541-555.

18. Igonina L.L. Printsipy organizatsii munitsipal'nykh finansov [Principles of organizing municipal finance].

Finansy = Finance, 2003, no. 8, pp. 15-19.

19. Prud'homme R. The Dangers of Decentralization. The World Bank Research Observer, 1995, vol. 10, iss. 2, pp. 201-220.

20. Tanzi V. Some Politically Incorrect Remarks on Decentralization and Public Finance. In: Dethier J.J. Governance, Decentralization and Reform in China, India and Russia. Boston, Kluwer Academic Publishers, 2000, pp. 47-64.

21. Le Houerou H.N. Climate Change, Drought and Desertification. Journal of Arid Environments, 1996, vol. 34, iss. 2, pp. 133-185.

22. Larina S.E. Byudzhetnaya detsentralizatsiya: teoriya, metodologiya i opyt realizatsii v Rossiiskoi Federatsii [Budgetary decentralization: theory, methodology and implementation experience in the Russian Federation]. Moscow, Nauka Publ., 2009, 240 p.

23. Razvitie byudzhetnogo federalizma: mezhdunarodnyi opyt i rossiiskaya praktika [Developing fiscal federalism: international expertise and the Russian practices]. Moscow, Ves' Mir Publ., 2006, 464 p.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

24. Morozova E.A. Fiskal'naya detsentralizatsiya i metodologicheskie osnovy vzaimodeistviya razlichnykh urovnei vlasti v federativnykh gosudarstvakh [Fiscal decentralization and methodological framework for interaction of various levels of authorities in federations]. Voprosy ekonomiki i prava = Economic and Law Issues, 2011, no. 10, pp. 161-166.

25. Blanchard O., Shleifer A. Federalism with and without Political Centralization. China versus Russia. IMF Staff Papers, 2001, vol. 48, iss. 4, pp. 171-179.

26. De Mello L.Jr. Fiscal Decentralization and Intergovernmental Fiscal Relations: A Cross-Country Analysis. World Development, 2000, vol. 28, iss. 2, pp. 365-380.

27. Parikh S., Weingast B. A Comparative Theory of Federalism: India. Virginia Law Review, 1997, vol. 83, iss. 7, pp. 1593-1615.

28. Igonina L.L. O podkhodakh k otsenke effektivnosti byudzhetno-nalogovoi politiki [On approaches to evaluating the effectiveness of fiscal policy]. Mezhdunarodnyi zhurnal prikladnykh i fundamental'nykh issledovanii = International Journal of Applied and Fundamental Research, 2015, no. 3-1, pp. 54-58.

29. Valentei S.D. Federalizm: rossiiskaya istoriya i rossiiskaya real'nost' [Federalism: Russian history and Russian reality]. Moscow, Institute of Economics of RAS Publ., 2004, 130 p.

30. Zhuravskaya E.A. Byudzhetnyi federalizm v Rossii: problem, teoriya, opyt [Fiscal federalism in Russia: problems, theory, practices]. Moscow, INFRA-M Publ., 2005, 368 p.

31. Fiskal'nyi federalizm. Problemy i perspektivy razvitiya: monografiya [Fiscal federalism. Issues and prospects of development: a monograph]. Moscow, YUNITI-DANA Publ., 2015, 415 p.

32. Bird R. Rethinking Subnational Taxes: A New Look at Tax Assignment. IMF Working Paper, 1999, no. WP/99/165. Available at: http://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/1999/wp99165.pdf.