CC BY-NC
20П.А.Гудев
СТОЛКНОВЕНИЕ НАЦИОНАЛЬНЫХ И НАДНАЦИОНАЛЬНЫХ ПОДХОДОВ В ОБЛАСТИ ОБЕСПЕЧЕНИЯ МОРСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ*
Ключевые слова:
Аннотация:
Keywords:
Abstract:
морская безопасность; морской терроризм; пиратство; Инициатива по борьбе с распространением ОМУ; незаконный, несообщаемый и нерегулируемый (ННН) промысел; загрязнение морской среды; Конвенция ООН по морскому праву 1982 г.
Практический опыт применения норм и положений Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. свидетельствует о том, что она содержит определенные правовые лакуны и не предназначена для парирования целого ряда вызовов и угроз. В этой связи прибрежные государства идут на ужесточение норм своего внутреннего законодательства, ведущее к расширению их полномочий в прилегающих акваториях. В то же время международные организации и институты, а также США, выступают за применение коллективных усилий по противостоянию тем или иным угрозам, что может нарушать принцип государственного суверенитета - одной из основ Вестфальской системы международных отношений. В этой связи остается открытым вопрос о том, в каких областях применение как национальных, так и наднациональных усилий соответствует нормам международного морского права и оправдано с точки зрения обеспечения коллективной безопасности всех членов международного сообщества.
maritime security; maritime terrorism; piracy; Proliferation Security Initiative; illegal, unreported and unregulated (IUU) fishing; marine pollution; 1982 UN Convention on the Law of the Sea.
The practical experience of implementation of the 1982 UN Convention on the Law of the Sea shows that it contains some legal gaps and cannot address a number of challenges and threats. This leads coastal states to strengthen their domestic laws, resulting in expansion of their respective powers in contiguous waters. At the same time, international organizations and institutions, as well as the United States, support collective efforts to counteract these new threats, which may sometimes violate the principle of state sovereignty as one of the mainstays of the Westphalian system of international relations. In this context, the main question is how such national and supranational efforts are consistent with International Law of the Sea and in which spheres their use is justified to guarantee collective security of all members of the international community.
Статья подготовлена в рамках проекта РГНФ №14-07-00050 «Формирование институтов и принципов наднационального управления в мировой политике: концепции и деятельность».
С момента подписания в 1982 г. и вступления в силу в 1994 г. Конвенции ООН по морскому праву, ключевого международного соглашения в области регулирования процессов освоения и эксплуатации пространств и ресурсов Мирового океана, прошло немало лет. Следует учитывать, что текст Конвенции разрабатывался в принципиально иное эпоху - в годы «холодной войны» и межблокового противостояния. По мере трансформации всей системы международных отношений, начавшейся после распада СССР, и накопления более детального опыта практического применения конвенционных положений и норм, стало очевидно, что Конвенция 1982 г. не только содержит определенные правовые лакуны, но и не нацелена должным образом на противодействие целому ряду угроз, особенно новейших.
Так, проблематика борьбы с морским терроризмом, представляющим опасность для всей морской торговли, обострилась лишь в начале 2000-х гг. Конвенционный режим был вынужден адаптироваться к этой ситуации путем заключения дополнительных соглашений и договоров. Рост пиратских нападений у берегов Сомали в последнее десятилетие потребовал от Совета Безопасности ООН принятия мер, направленных на существенное расширение полномочий государств-участников антипиратской кампании, помимо тех, которые изначально предоставлены им в рамках Конвенции 1982 г. Борьба с распространением оружия массового уничтожения (ОМУ) морским путем поставила под вопрос правомерность устоявшейся государственной практики, не противоречащей современным нормам международного морского права, по транспортировке ОМУ и сопутствующих материалов. Наконец, такие вызовы и угрозы, как незаконный вылов водных биоресурсов, умышленное загрязнение морской среды, транспортировка наркотиков и незаконное перемещение людей морским путем - все они требуют разработки адекватных ответов со стороны как прибрежных государств, так и всех участников мирового сообщества.
Противодействие таким новейшим вызовам, носящим невоенный характер, но представляющими угрозу безопасности тех или иных государств, осуществляется в рамках двух принципиально разных моделей. В рамках первой модели прибрежные страны проводят политику по парированию этих угроз путем, прежде всего, ужесточения норм своего внутреннего законодательства и оказывая тем самым воздействие на нормы международного морского права. В частности, это ведет к расширению прав и полномочий государств в зонах, которые находятся под их суверенитетом (внутренние воды, территориальное море) и юрисдикцией (прилегающая зона, исключительная экономическая зона, континентальный шельф). Учитывая то обстоятельство, что, согласно Конвенции 1982 г., третьи страны также обладают определенными правами и полномочиями в этих зонах, можно говорить, что обеспечение морской безопасности в данном случае сопровождается ущемлением законных интересов других государств, как прибрежных, так и не имеющих выхода к морю.
В рамках второй модели ряд стран и международных организаций рассматривают угрозы морской безопасности как в основном носящие
глобальный характер. С этой точки зрения, принятие тех или иных мер по обеспечению морской безопасности в масштабах всего Мирового океана отвечает интересам абсолютно всех государств. Соответственно, неспособность тех или иных стран противодействовать конкретным видам угроз расценивается как необходимость принятия коллективных усилий по их парированию, что, зачастую, означает определенное ущемление национального суверенитета прибрежного государства. Более того, постепенно расширяется практика ограничения не только свобод открытого моря, но и связанного с ними базового принципа международного морского права -исключительной юрисдикции государства флага. Так, международное регулирование во все большей степени распространяется на те или иные виды морехозяйственной деятельности, которые, осуществляясь в открытом море, могут представлять угрозу морской безопасности.
Таким образом, в наши дни происходит столкновение двух противоположных, но в конечном счете преследующих одни и те же цели подходов: национального и наднационального. С одной стороны, продолжается процесс расширения полномочий прибрежных государств в области обеспечения собственной безопасности в зонах, которые находятся под их суверенитетом и юрисдикцией. С другой стороны, противодействие определенным видам угроз реализуется посредством ограничения прав и полномочий национальных государств, прежде всего, в акваториях открытого моря, реже - в пределах исключительной экономической зоны, где действуют три из шести свобод открытого моря, в том числе свобода судоходства. Как правило, запуск этих регуляционных механизмов инициируют те или иные прибрежные государств, преследующие свои конкретные экономические, политические и военные цели. Однако, использование ими риторики «коллективной угрозы» и «глобальной безопасности», акцент на неспособность отдельных государств не допустить ухудшения ситуации, а также активное привлечение различного рода существующих и создаваемых под эти цели международных институтов, позволяет говорить о наднациональном характере этих процессов.
Это ставит целый ряд вопросов, которые пока остаются открытыми. Может ли быть достигнут некий баланс интересов между коллективными и национальными усилиями по обеспечению морской безопасности? Возможно ли результативное взаимодействие между ними? Применение каких подходов по противодействию тем или иным угрозам в большей степени отвечает интересам всех участников освоения и эксплуатации пространств и ресурсов Мирового океана?
За последнее десятилетие произошел резкий рост числа пиратских нападений в различных районах Мирового океана. Под угрозу оказалась поставлена не только безопасность морской торговли и судоходства в целом, но и жизнь моряков. Активизация пиратства сопровождается захватом заложников, увеличением финансовых издержек для судовладельцев, повышением страховых сборов и, во многих случаях, причинением ущерба морской среде. Зачастую прослеживалась определенная связь между
инцидентами пиратства и вооруженного разбоя в отношении судов, с одной
„ 1
стороны, и ростом организованной преступности, с другой.1
В Конвенции 1982 г. были сформулированы пять основных критериев, по которым то или иное деяние может быть квалифицировано как акт пиратства. Во-первых, пиратство обязательно должно быть связано с осуществлением насилия, незаконным задержанием или грабежом. Во-вторых, акт пиратства всегда совершается в личных целях, т. е. применение насилия в политических
о
целях не может автоматически приравниваться к пиратству.2 В каждом случае в обязательном порядке должны учитываться как мотивы преступника, так и реакция других государств на это действие. В-третьих, акт морского пиратства должен быть совершен экипажем или же пассажирами частновладельческого судна против другого судна. Под квалификацию пиратских действий не может попасть судно, находящееся на государственной службе, в том числе военный корабль. В-четвертых, акт пиратства всегда предполагает участие как минимум двух судов, одно из которых совершает акт пиратства, а другое является пострадавшей стороной. В-пятых, акт пиратства может быть совершен исключительно в открытом море. Несмотря на то, что в Конвенции 1982 г. нет никаких указаний относительно 200-мильной исключительной экономической зоны (ИЭЗ), можно полагать, что квалификация того или иного действия как «пиратства» может быть применима и к этой акватории. Соответственно, любые незаконные акты, связанные с насилием, не могут квалифицироваться как «пиратство», если они осуществлены в пределах территориального моря или же внутренних вод, на которые распространяется полный суверенитет прибрежного государства.
Абсолютно все государства наделены полномочиями по борьбе с пиратством, включая захват пиратов в открытом море и вне юрисдикции какого-либо государства. Это является примером так называемой универсальной
о
юрисдикции,3 в рамках которой любое государство как член международного сообщества вносит свой вклад в обеспечение коллективной безопасности.4
Не все государства стремятся к разработке национального законодательства, предусматривающего пошаговый план действий по аресту и наказанию за пиратство, включая привлечение к уголовной ответственности. Это объясняется тем, что даже проведение судебного процесса связано с определенными затратами, не говоря уже о том, что захват пиратского судна не обязательно приводит к успеху и проходит без эксцессов. Кроме того, государства и их правительства должны учитывать положения целого ряда конвенций, направленных на защиту прав человека. Среди них: Конвенция
против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания (1984 г.); Европейская Конвенция по правам человека (1950 г.); Международный пакт о гражданских и политических правах (1966 г.).
Важно также учитывать тенденцию к перемещению пиратских нападений из районов открытого моря в акватории исключительной юрисдикции прибрежных государств. Эта тенденция во многом обусловлена тем, что иностранные военные корабли и суда, находящиеся на государственной службе, не имеют никаких полномочий для проведения полицейских операций в пределах акваторий, на которые распространяется суверенитет прибрежного государства без официального согласия последнего. Более того, право преследования по горячим следам должно утратить силу, как только преследуемое судно заходит в территориальное море своего государства или в территориальное море какого-либо третьего государства (статья 111(3) Конвенции 1982 г.). В результате любые противоправные действия в этих акваториях, которые не могут быть квалифицированы как пиратство с точки зрения норм современного международного морского права, чаще всего получают более безобидную квалификацию - вооруженный разбой против судов. А уголовное преследование по таким делам вправе осуществлять только прибрежное государство, в водах которого совершено преступление.
В силу внутриполитических обстоятельств, не все государства способны эффективно противостоять как пиратству в прилежащих к их береговой линии районах открытого моря, так и вооружённому разбою в собственных территориальных водах. Наиболее показателен в этом отношении пример Сомали. Совет Безопасности ООН принял решение о наделении всех участников антипиратской кампании у берегов Сомали дополнительными полномочиями. В резолюции №1816 им было предоставлено право «входить в территориальные воды Сомали в целях пресечения актов пиратства и вооруженного разбоя на море сообразно тому, как это разрешается делать в открытом море в отношении пиратства согласно соответствующим нормам международного права», а также «использовать, в пределах территориальных вод Сомали, сообразно тому, как это разрешается делать в открытом море в отношении актов пиратства согласно соответствующим нормам международного права, все необходимые средства для пресечения актов пиратства и вооруженного разбоя».5
Несмотря на то, что в резолюции №1816 были сделаны важные оговорки относительно того, что такое право применяется лишь в отношении ситуации в Сомали и не затрагивает права других государств (в частности, относительно реализации на практике права мирного прохода через территориальное море) и не рассматривается как норма международного обычного права, немаловажное значение имел сам прецедент процедуры такого рода. Впоследствии резолюция №1851 СБ ООН распространила антипиратскую кампанию из прибрежных вод Сомали на территорию самого государства: «государства и региональные организации, которые сотрудничают в борьбе с пиратством и вооруженным разбоем на море у побережья Сомали ... могут принимать все
необходимые и уместные меры в Сомали в целях подавления актов пиратства и вооруженного разбоя на море...» 6
Можно прогнозировать, что там, где, как в случае с Сомали, национальное правительство будет не в состоянии противостоять угрозам этого типа, следует ожидать активного привлечения различного рода международных инстанций и институтов - Международной морской организации (ИМО), НАТО, ЕС и т. д. Совет Безопасности ООН, несомненно, будет задействован для легитимизации тех или иных мер, зачастую лишь условно коррелирующих с действующими нормами международного морского права, с целью защиты интересов всех членов международного сообщества.
В то же время большинство прибрежных государств сохраняют заинтересованность в том, чтобы борьба с пиратством и вооруженным разбоем оставались в сфере их непосредственной компетенции. Более того, несмотря на множащиеся опасения относительно роста числа пиратских нападений в водах, находящихся под суверенитетом прибрежного государства, с их стороны не наблюдается особого стремления ограничить свои права и полномочия путем передачи их на наднациональный уровень.
Наиболее вероятный сценарий развития сотрудничества в противодействии пиратству - заключение региональных соглашений. Первый шаг на этом пути был сделан в 2004 г., когда 16 азиатских государств заключили между собой Соглашение о сотрудничестве в борьбе с пиратством и вооруженными ограблениями судов (ReCAAP).7 В его рамках борьба с пиратством должна вестись не только в открытом море, но и в зонах юрисдикции и суверенитета стран-участниц. Однако, с целью соответствия нормам Конвенции 1982 г., соглашение предполагает преследование по горячим следам пиратского судна в водах, находящихся под суверенитетом прибрежного государства, лишь с согласия последнего. Это положение было закреплено в 2009 г. в Кодексе поведения Джибути относительно пресечения пиратства и вооруженного разбоя против судов в западной части Индийского океана и Аденском заливе.
III.
Морской терроризм угрожает безопасности не только торговых судов, но и нефтегазодобывающих платформ, подводных кабелей и трубопроводов, инфраструктуры морских портов. При этом именно морские цели на сегодняшний момент могут считаться одними из самых уязвимых. При этом терроризм тесно связан с организованной преступностью, отмыванием финансовых средств, полученных преступным путем, незаконной торговлей оружием и незаконным оборотом наркотических средств.
В системе международно-правовых актов, обеспечивающих эффективное сотрудничество государств в борьбе с терроризмом на море, центральное место занимает Римская конвенция о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности морского судоходства, и Протокол о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности
стационарных платформ, расположенных на континентальном шельфе (оба приняты в 1988 г.).
Несмотря на то, что Конвенция 1988 г. не использует термин «акт морского терроризма» и не содержит его определения, всеми признается, что преступления, охватываемые этим документом, являются актами международного терроризма. Содержание этого термина раскрывается в Конвенции в перечне конкретных преступлений, квалифицирующим признаком которых является угроза безопасности плаванию судна. К этим преступлениям отнесены: захват судна силой или путем запугивания; осуществление насилия против лица на борту судна, если этот акт угрожает безопасному плаванию; разрушение судна и причинение повреждений его грузу, угрожающее
о
безопасности плавания, и ряд других.8
После терактов 11 сентября 2001 г. в США этот список был существенным образом расширен в рамках дополнительного Протокола 2005 г. к Конвенции 1988 г. К числу преступлений в протоколе были отнесены умышленное запугивание населения или же принуждение правительства или международной организации к совершению какого-либо действия или же к воздержанию от него, совершенное путем сброса с судна взрывчатых веществ, радиоактивных материалов или же биологического, химического или ядерного оружия, нефти, сжиженного природного газа или иного опасного или вредного вещества.9
В Протоколе о борьбе с незаконными действиями, направленными против безопасности стационарных платформ, расположенных на континентальном шельфе, к преступлениям были отнесены: захват стационарной платформы или осуществление контроля над ней силой; акт насилия против лица на стационарной платформе, разрушение платформы и нанесение ей повреждений; размещение устройств или веществ, угрожающих ее
Л Л
безопасности. В 2005 г. этот список также был расширен путем включения в него идентичной формулировки относительно запугивания населения или принуждения правительства к чему-либо посредством использования взрывчатых, радиоактивных веществ или же биологического, химического или ядерного оружия.11
Режим, сформированный Конвенцией 1988 г., не лишен определенных недостатков. Прежде всего, её положения не распространяются на все возможные ситуации морского терроризма. В её рамках как преступления квалифицируются только те действия, в отношении которых страны-участницы наделены определенной юрисдикцией.
В отличие от правового режима противодействия пиратству Конвенция 1988 г. не признает наличия у государств-участников универсальной юрисдикции на то, чтобы подвергать в открытом море осмотру иностранное судно, производить обыск и/или арест предполагаемых преступников. В полном соответствии с нормами международного морского права в ней подтвержден принцип исключительной юрисдикции государства флага в открытом море. Страны-участницы конвенции получили возможность фиксировать свое согласие на осуществление таких действий лишь в отношении судов под их флагом.
Учитывая, что государства не были наделены правом по обыску и осмотру судна, которое находится в открытом море и не проявляет признаков агрессии, Конвенции 1988 г. направлена исключительно на борьбу со свершившимся
преступлением. Таким образом, отсутствие или недостаток превентивной
12
направленности существенно ограничивает ее действенность.12
Тем не менее, одна из главных целей конвенции была достигнута: удалось гарантировать обязательное уголовное преследование лиц, совершивших преступление против безопасности морского судоходства или стационарных платформ на континентальном шельфе. Все страны-участницы, на территории которых находится судно, совершившее преступление, обязаны либо возбудить уголовное преследование в рамках своей судебной системы вне зависимости от того, совершено ли преступление на их территории, либо выдать преступника одному из государств, обладающих юрисдикцией согласно Конвенции 1988 г.
В данном случае была использована формула «либо выдай, либо накажи», которая постепенно трансформируется в общепризнанный принцип международного права. При этом обязательство по использованию этого принципа может рассматриваться и как определенное сужение полномочий национальных государств и, более того, как частичное нарушение принципа невмешательства во внутренние дела других стран. Ведь в его рамках страны-участницы конвенции поставлены перед жестким выбором между экстрадицией преступника и его наказанием.
В итоге, на сегодняшний момент международное сообщество стоит перед непростой дилеммой: следует ли применять концепцию борьбы с пиратством, закрепленную в Конвенции ООН по морскому праву 1982 г, и для борьбы с морским терроризмом? Будет ли морской терроризм также рассматриваться как объект универсальной юрисдикции и все суда, как гражданские, так и военные, получат права по борьбе с такими угрозами в открытом море? Все ли страны заинтересованы в расширении списка преступлений, содержащихся в Конвенции 1988 г., и распространении на них универсальной юрисдикции, как это сделано в случае с пиратством?
Надо признать, что в этом направлении намечаются определенные сдвиги. Так, например, международное гуманитарное право призывает государства разыскивать и наказывать всех лиц, совершивших серьезные нарушения, независимо от гражданства и места совершения преступления. Сама формула «либо накажи, либо выдай», использующаяся в Конвенции 1988 г., подчеркивает универсальный характер соответствующего преступления для всего мирового сообщества. Она фактически предполагает, что в случае совершения преступление против человечества, уголовное преследование может осуществляться любым государством вне зависимости от гражданства обвиняемых или жертв и места совершения преступления. Международный терроризм все больше рассматривается как угроза международному миру и
безопасности, как вызов всем государствам и всему человечеству и
1
квалифицируется как преступление международного характера.'3 Если так пойдет и дальше, то по базовому принципу международного морского права -исключительной юрисдикции государства флага над своими судами - будет
нанесен существенный удар. И хотя суда абсолютно всех стран получат полномочия по осмотру и задержанию судов, подозреваемых в терроризме в открытом море, этот шаг станет ущемлением прав национальных государств, хоть и в целях решения глобальной проблемы.
Существует и другой вариант развития борьбы с морским терроризмом. Несмотря на глобальный характер угрозы, в противодействии ей все активнее используется региональный подход, основанный на заключении двухсторонних соглашений. Так, например, США с целью противостоять транспортировке ОМУ заключили соглашения, позволяющие высаживаться, осматривать и задерживать судна в открытом море, с Багамами, Белизом, Хорватией, Кипром, Либерией, Маршалловыми островами, Мальтой, Монголией и Панамой. Под контроль было поставлено практически 60% всего торгового флота. Идентичные соглашения были заключены с государствами Карибского бассейна и Латинской Америки с целью противодействия транспортировке наркотиков. Закрепляя норму (по возможности) высадки, осмотра и задержания судна в открытом море, если оно представляет угрозу морской безопасности в глобальных масштабах, в рамках различного рода международных соглашений и договоров, США стали инициаторами формирования нового режима. В перспективе сфера действия статьи 110 «Право на осмотр» Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. может быть существенным образом расширена. Помимо пиратства, работорговли и незаконного вещания, в нее может быть включена проблематика борьбы с морским терроризмом.
IV.
Распространение оружия массового уничтожения, включая ядерное, вне сомнения представляет серьезную угрозу международной безопасности. Одним из способов пресечения распространения ОМУ стала Инициатива по борьбе с распространением ОМУ (ИБОР, Proliferation Security Initiative). Она была запущена в мае 2003 г. в качестве одной из мер по реализации Национальной стратегии США по борьбе с ОМУ. Поставленная цель сводилась к тому, чтобы дополнить традиционные методы нераспространения: дипломатию, контроль над вооружениями, многосторонние договоры и соглашения, экспортный контроль - новыми, включая перехват ОМУ и соответствующих материалов во
14
время незаконной транспортировки по воздуху, земле и воде.14 Основополагающим документом программы ИБОР стало «Заявление о принципах перехвата», согласно которому деятельность ИБОР должна была обеспечивать соответствие нормам международного права и национальных законодательств стран-участниц. Однако, учитывая, что ИБОР не имеет структурно-организационного оформления, не является международной или региональной организацией и не функционирует под эгидой ООН, многие государства, особенно азиатские, считают эту программу не только спорной, но и нарушающей ключевые положения международного права.
Объектами воздействия ИБОР считаются как государства, так и негосударственные образования. Однако нигде не поясняется, по каким критериям те или иные государства или негосударственные образования могут
быть отнесены к целям в рамках ИБОР. США неформально акцентировали внимание на трех странах: Иране, Северной Корее и Сирии. При этом давалось понять, что, например, Израиль, Индия и Пакистан не могут рассматриваться в качестве целей ИБОР, так как, с точки зрения США, обладают ядерным оружием на законных основаниях.15 Этот подход не раз подвергался небезосновательной критике как излишне политизированный и, более того, нарушающий базовые принципы международного права, в рамках которых все государства наделены равными правами.
Критика в отношении ИБОР также связана с той частью «Принципов перехвата», которая касается конкретных действий военно-морских сил государств-участников ИБОР. Так, всем государствам предписано «предпринимать эффективные меры самостоятельно или совместно с другими государствами для перехвата передачи или транспортировки ОМУ, систем его доставки и соответствующих материалов в или из государств и негосударственных образований, вызывающих озабоченность с точки зрения нераспространения».16 Среди этих «эффективных мер» упомянута возможность «по своей инициативе или по просьбе другого государства подниматься на борт и подвергать обыску любое судно под его флагом, находящееся в собственных внутренних водах или территориальном море или за пределами собственного территориального моря и принадлежащее любому другому государству, которое в разумной степени вызывает подозрения в том, что оно перевозит такие грузы, в отношении которых существуют опасения с точки зрения распространения». Более того, государствам-участникам рекомендовано «останавливать и (или) обыскивать в их внутренних водах, территориальных морях или прилежащих зонах (когда такие объявлены) суда, которые обоснованно подозреваются в транспортировке таких грузов в или из государств и негосударственных образований, вызывающих озабоченность с точки зрения нераспространения, и конфисковывать такие грузы в случае их
Л -7
обнаружения.'7
Действительно, государства-участники ИБОР обладают полной юрисдикцией в отношении перехвата подозреваемых судов в своих внутренних водах (включая порты), на которые распространяется государственный суверенитет. При этом тенденцией последних лет становится постепенное усиление полномочий портовых властей, в том числе по получению определенной юрисдикции в рамках национального законодательства в отношении судов, которые подозреваются в транспортировке ОМУ. Исключением из этого правила является прописанный в статье 32 Конвенции 1982 г. иммунитет военных кораблей и других государственных судов, эксплуатируемых в некоммерческих целях. Однако участники ИБОР достаточно негативно относятся к такому разделению на торговые суда и военные корабли, считая, что это положение представляет собой лазейку для тех стран, которые заинтересованы в распространении ОМУ.
В «Принципах перехвата» говорится о том, что государства должны предпринимать надлежащие меры для того, чтобы останавливать и обыскивать суда стран-участниц ИБОР в пределах территориального моря. Между тем, в рамках международного морского права каждое государство имеет право
«мирного прохода» через территориальное море другого прибрежного государства, которое не имеет права прерывать или останавливать такой проход до тех пор, пока он не представляет угрозы миру, порядку и безопасности прибрежного государства. Несмотря на то, что в статье 19(2) Конвенции 1982 г. приведен подробный список действий, которые рассматриваются как нарушение принципа «мирного прохода», транспортировка ОМУ в этой статье никак не обозначена. В этой связи спорный вопрос заключается в том, может ли транспортировка ОМУ рассматриваться как представляющая угрозу миру, правопорядку и безопасности прибрежного
1Я
государства, как это сформулировано в статье 19(1) Конвенции 1982 г.18
С точки зрения некоторых экспертов, транспортировка ОМУ не может квалифицироваться как угроза безопасности прибрежного государства, так как угрозу представляет не сама транспортировка, а в значительной степени место назначения груза и его применение. Если судно пользуется правом мирного прохода через территориальное море без намерения зайти в тот или иной порт прибрежного государства, транспортировка им ОМУ не должна трактоваться как нарушение права мирного прохода. Наконец, в статье 23 Конвенции 1982 г. закреплено право на транспортировку ОМУ через территориальное море: «иностранные суда с ядерными двигателями, а также суда, перевозящие ядерные и другие опасные или ядовитые по своей природе вещества, при осуществлении права мирного прохода через территориальное море должны иметь на борту документы и соблюдать особые меры предосторожности,
19
установленные для таких судов международными соглашениями».19
Другая, более «либеральная» точка зрения исходит из того, что сам факт нарушения права мирного прохода через территориальное море прибрежного государства не обязательно должен считаться каким-либо нарушением, в том числе законов прибрежного государства. С этой точки зрения, статья 19(2) Конвенции 1982 г., где перечислены примеры нарушения права мирного прохода, не является полной и исчерпывающей, а скорее нуждается в дополнении. Более того, основываясь на данных разведки, транспортировка ОМУ может быть квалифицирована как угроза силой в рамках статьи 19(2).
Ключевой вопрос состоит в том, какие меры государство вправе предпринять для того, чтобы остановить проход, который рассматривается как «немирный»? Уголовная юрисдикция в рамках Конвенции 1982 г. может быть распространена на такое судно только в том случае, если: последствия преступления распространяются на прибрежное государство; преступление имеет нарушает спокойствие в стране или добрый порядок в территориальном море (статья 27(1)). Уголовная юрисдикция в территориальном море не может быть осуществлена, если судно не заходило во внутренние воды прибрежного государства (статья 27(5) Конвенции 1982 г.). Соответственно, лишь принятие национального законодательства, в котором будет ограничено право мирного прохода для судов, транспортирующих ОМУ, позволит обойти все эти ограничения.
В 24-мильной прилегающей зоне прибрежное государство может осуществлять контроль, необходимый для предотвращения нарушений таможенных, фискальных, иммиграционных или санитарных законов и правил в
пределах его территории или территориального моря. Принятие любых мер в отношении судов, транспортирующих ОМУ через прилежащую зону, может быть осуществлено прибрежным государством только в том случае, если такое действие рассматривается им как нарушение его таможенного законодательства. При этом в рамках Конвенции 1982 г., если судно осуществляет транспортировку без захода во внутренние воды и территориальное море прибрежного государства, то обвинить его в нарушении таможенного законодательства невозможно.
Наконец, очевидно, что ИБОР не наделяет государства какими-либо дополнительными полномочиями как в открытом море, так и в исключительной экономической зоне, которая может рассматриваться как часть открытого моря, в отношении которой прибрежные страны были наделены определенной (ресурсной) юрисдикцией. В Конвенции 1982 г., участниками которой являются все государства-участники ИБОР, кроме США и Турции, закреплен один из важнейших принципов международного морского права - принцип исключительной юрисдикции государства флага в открытом море. В соответствии с ним, даже в той ситуации, когда подозреваемое судно идет под флагом страны-участницы ИБОР, другое государство не имеет права его остановить и устроить осмотр без соглашения со стороны государства флага.
Военный корабль, встретивший в открытом море иностранное судно, может подвергнуть его осмотру только в том случае, если есть основания подозревать, что: судно занимается пиратством, работорговлей или несанкционированным вещанием (статья 110 Конвенции 1982 г.). Кроме того, судно подлежит остановке и осмотру, если на нем не поднят флаг или оно не имеет иных опознавательных знаков государственной регистрации. Однако даже в таком случае не существует норм, позволяющих конфисковать груз. Любые другие действия, осуществляемые согласно «Принципам перехвата», являются правомерными лишь тогда, когда они осуществляются государством флага подозреваемого судна, либо с его разрешения.
Тем не менее, сохраняются определенные опасения относительно распространения практики по задержанию и осмотру в открытом море судов, подозреваемых в транспортировке ОМУ.
США и Великобритания еще до запуска программы ИБОР пытались пролоббировать принятие Советом Безопасности ООН резолюции, которая бы легализовала ИБОР в рамках международного права, выведя процесс осмотра судов в открытом море за пределы исключительной компетенции ООН. Противодействие России и КНР не позволило этому проекту осуществиться.
оп
Взамен была принята резолюция №1540, которая подтвердила незаконность транспортировки и распространения ОМУ странами, не участвующими в ИБОР.
Позицию США касательно легитимности ИБОР в части проведения инспекций иностранных торговых судов государств, не участвующих в этой инициативе, за пределами территориальных вод любого государства, в том числе, в открытом море, озвучил заместитель госсекретаря США Дж.Болтон. Он заявил, что государства-участники ИБОР согласны, что они обладают компетенцией запрещать перевозку подозрительных грузов в открытом море и международном воздушном пространстве, а также осуществлять их перехват.
Соответствующие меры в таких случаях разрешены, когда судно не поднимает свой флаг, или поднимает «удобный флаг», или становится пиратским; когда разрешение предоставлено государством национальности флага судна; когда данное судно подозревается в перевозке ОМУ и соответствующих
ОЛ
материалов.21 Комментируя законность мер, принимаемых в рамках ИБОР, Дж.Болтон отметил, что не считает Совет Безопасности ООН единственным органом, компетентным в предоставлении права на вмешательство, которое необходимо в данных обстоятельствах, поскольку в настоящее время нужны
альтернативные действия с целью гарантии того, что ОМУ и соответствующие
22
технологии не попадут в нечестные руки.22
С целью нивелировать критику в адрес ИБОР и снять обвинения в нарушении норм международного морского права правительство США пошло на заключение двухсторонних соглашений с государствами так называемого удобного флага, среди которых Белиз, Кипр, Хорватия, Мальта, Маршалловы острова, Монголия, Панама. Эти двухсторонние соглашения призваны сформировать правовую базу для задержания и обыска судов, которые подозреваются в транспортировке ОМУ. Правда, главное ограничение на этом пути заключается в том, что эти соглашения имеют силу лишь в отношении двух заключивших их сторон.
Если незаконная практика по задержанию судов в открытом море, подозреваемых в транспортировке ОМУ, будет носить массовый характер, а со стороны других государств будет соблюдаться молчаливое согласие с такого рода действиями, то она способна в перспективе «кристаллизовать» новые нормы международного права. Соглашения США с другими странами могут стать в перспективе той базой, на основе которой будет происходить формирование новой нормы обычного права.
Пока первый, частичный шаг на пути ограничения свободы судоходства и изъятия из-под юрисдикции государства флага был осуществлен в ответ на испытания Северной Кореей ядерного оружия в октябре 2006 г. Тогда Совет Безопасности в резолюции №1718 рекомендовал государствам «принять в соответствии с их национальными правовыми системами и законодательством и с соблюдением норм международного права совместные меры, в том числе, когда это необходимо, путем досмотра грузов, отправляемых в КНДР или из нее»23 с целью предотвращения тем самым незаконного оборота ядерного, химического и биологического оружия, средств его доставки и связанных с ним материалов. В резолюции №1874 все государства были призваны «производить на своей территории, включая морские и аэропорты, в соответствии со своими национальными предписаниями и законодательством и сообразно с международным правом досмотр всякого груза, следующего в КНДР и оттуда, если у соответствующего государства имеется информация, которая дает разумные основания полагать, что этот груз содержит предметы,
24
чьи поставка, продажа, передача или экспорт запрещаются...»
Статьи 12-13 резолюции №1718 содержат особые указания относительно задержания и осмотра в районах открытого моря: все государства-участники призываются производить с согласия государства флага «досмотр судов в открытом море, если у них имеется информация, которая дает разумные
основания полагать, что груз таких судов содержит предметы, чьи поставка, продажа, передача или экспорт запрещаются...».
Несмотря на то, что на сегодняшний момент, в рамках существующей правовой системы, превентивные действия по предотвращению распространения ОМУ невозможны без одобрения Совета Безопасности ООН или же согласия со стороны государства флага, есть основания полагать, что право на самооборону может стать для государств основанием останавливать суда, перевозящие ОМУ. Путем расширения определения и условий применения традиционной упреждающей самообороны, которое закреплено в статье 51 Устава ООН именно в рамках ИБОР может быть создан опасный прецедент.
С возникновением новых угроз одна за другой стали выдвигаться доктрины о законности нанесения без санкций СБ ООН «упреждающего удара» против стран, которые, по мнению того или иного государства, могут в будущем представлять потенциальную угрозу. В доктрине международного права формируется точка зрения, согласно которой в свете борьбы с международным терроризмом и распространением ОМУ, право на самооборону должно признаваться не только после совершения вооруженного нападения на члена ООН и до тех пор, пока СБ ООН не примет меры, необходимые для поддержания международного мира и безопасности, а уже в тот момент, когда возникает непосредственная угроза такого нападения. Руководствуясь этим принципом, любое государство может ограничивать свободу международного судоходства в своих собственных интересах без соблюдения каких-либо четких международных обязательств. Правда, реализация этого права требует наличие достоверной информации о том, что ОМУ и соответствующие материалы будут использованы для атаки или же вооруженного нападения.
V.
Принимая во внимание тот факт, что около 70% общего объема наркотиков конфискуется либо во время транспортировки морем, либо по ее окончании, а наркосиндикаты особенно часто используют рыболовные суда, прогулочные катера, яхты и контейнеровозы, проблема морского наркотрафика заслуживает самого серьезного внимания со стороны прибрежных государств.25 Необходимо также учитывать взаимосвязь наркобизнеса и терроризма: доходы, получаемые от незаконной продажи наркотиков, используются в ходе подготовки и совершения террористических актов.
В рамках Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. прибрежные страны наделены определенными полномочиями по борьбе с транспортировкой наркотиков через акватории, на которые распространяется их суверенитет. Так, в рамках статьи 27(1) прибрежные страны могут осуществлять уголовную юрисдикцию на борту иностранного судна, проходящего через территориальное море, для ареста какого-либо лица или производства расследования в связи с любым преступлением, совершенным на борту, в случае, если такие меры необходимы для пресечения незаконной торговли наркотическими средствами или психотропными веществами. Существенным упущением, правда, является
то, что такая уголовная юрисдикция касается исключительно торговли наркотиками и не охватывает другие возможные действия, связанные с незаконным оборотом наркотиков.
Транспортировка наркотиков может считаться нарушением таможенного законодательства прибрежного государства в рамках статьи 19(2)(д). Проход иностранного судна будет считаться нарушающим мир, добрый порядок или безопасность прибрежного государства, если в территориальном море оно осуществляет один из следующих видов деятельности: погрузку или выгрузку любого товара или валюты, посадку или высадку любого лица, вопреки таможенным, фискальным, иммиграционным или санитарным законам и правилам прибрежного государства. Наконец, нарушение таможенного законодательства дает прибрежному государству право осуществлять контроль в его прилежащей зоне за такими нарушениями, произошедшими в пределах территориального моря (статья 33).
Четкие полномочия прибрежных стран в отношении транспортировки наркотических веществ через зоны, на которые распространяется их полный государственный суверенитет, являются гарантией успешной борьбы с этой угрозой, особенно в том случае, если конечным местом назначения данного незаконного груза является само прибрежное государство.
В данном случае главная проблема заключается в том, что не все государства обладают возможностями, а зачастую и политической волей, для того, чтобы противостоять этой угрозе. Это дает определенные преимущества наркоторговцам, которые учитывают данное обстоятельство, а также хорошо знакомы с нормами международного морского права, которое запрещает другим государствам проводить полицейские операции в пределах территориального моря прибрежного государства. Однако общность интересов различных стран в противодействии этой угрозе приводит к тому, чтобы дать добро на преследование в своих территориальных водах таких судов по горячим следам другим государствам и даже разрешить им осуществлять определенные правоохранительные меры. Наиболее показательный пример в этом отношении - Карибское соглашение 2003 г.26 Есть основания полагать, что такое размывание государственного суверенитета со временем станет более распространенной практикой борьбы с наркотрафиком.
Что касается ситуации за пределами территориального моря, то положения Конвенции 1982 г. являются юридически слабыми. В статье 108 «Незаконная торговля наркотиками или психотропными веществами» содержится лишь призыв ко всем государствам сотрудничать «в пресечении незаконной торговли наркотиками и психотропными веществами, осуществляемой судами в открытом море».27 Если у государства есть основания считать, что судно, плавающее под его флагом, занимается незаконной торговлей наркотиками или психотропными веществами, то оно может обратиться к другим государствам с просьбой о сотрудничестве в пресечении такой незаконной торговли. Однако в рамках стаьи 110 Конвенции 1982 г., в перечне оснований для вмешательства в плавание иностранного торгового судна в открытом море отсутствует занятие незаконной торговлей
наркотиками, что существенным образом сужает возможности государств противостоять этой угрозе.
В этой связи важное значение имеют положения Конвенции о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ (Вена, 20 декабря 1988 г.), в рамках которой у государств появилось право на осмотр судна, подозреваемого в транспортировке наркотиков, государством, отличным от государства флага. Для этого в статье 17 предусмотрена специальная процедура получения разрешения со стороны государства флага: «Сторона, имеющая разумные основания подозревать, что судно, осуществляющее свободу судоходства в соответствии с международным правом и несущее флаг или указывающие на его регистрацию опознавательные знаки другой Стороны, участвует в незаконном обороте, может уведомить об этом государство флага, запросить подтверждение регистрации и, в случае подтверждения, просить разрешения государства флага принять надлежащие меры в отношении этого судна».28 Государство флага подозреваемого судна может разрешить государству, которое запрашивает такое разрешение, высаживаться на данное судно, производить его досмотр, в случае обнаружения доказательств участия в незаконном обороте наркотиков - принимать надлежащие меры в отношении судна, лиц и груза на борту. Государство флага подозреваемого судна может сопроводить свое разрешение условиями, которые должны быть взаимно согласованы между ним и запрашивающей стороной. Если в результате запроса окажется, что флаг судна не соответствует действительной национальности судна, то тогда уже возникает право на осмотр согласно статье 110 Конвенции 1982 г.
Особое внимание в Конвенции 1988 г. акцентировано на необходимости развития многостороннего сотрудничества, в первую очередь, на региональном уровне, путем заключения двухсторонних и региональных соглашений. США в этой связи ориентируются на заключение двухсторонних соглашений с другими странами, прежде всего Карибского региона, Центральной и Южной Америки. В рамках этих соглашений государствам-участникам предоставлена возможность останавливать любое другое судно государства-участника. Таким образом, постепенно усиливается тенденция применения права на осмотр, закреплённое в статье 110 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. в отношении особо явных нарушений, а также применительно к судам, заподозренным в транспортировке наркотиков.
VI.
Ежегодно в различные страны нелегально проникает значительное число людей, включая мигрантов, приезжающих контрабандным путем. По примерным подсчетам, ежегодно через сушу и по морю незаконным способом перемещаются около 4 млн человек. Криминальные группировки получают от этого прибыль в размере 4-7 млрд долларов.29 Незаконное перемещение людей может рассматриваться как современная версия работорговли. Контрабанда мигрантов представляет собой угрозу национальной безопасности любого государства по той простой причине, что такое действие
связано с полным отсутствием информации о прибывающем человеке, включая его возможное криминальное прошлое, состояние его здоровья и т. д. Более того, зачастую морской транспорт, использующийся для таких операцией, не только небезопасен для перевозки людей, но и не отвечает требованиям прибрежного государства в части непричинения вреда морской среде и ее биоразнообразию.
Применительно к юрисдикция прибрежного государства в отношении противодействия незаконному перемещению людей нет такой ясности, как в случае с транспортировкой наркотиков. Безусловно, здесь также могут быть задействованы положения статьи 19(2)(д) Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. Согласно ей, проход иностранного судна считается нарушающим мир, добрый порядок или безопасность прибрежного государства, если в территориальном море оно осуществляет погрузку или выгрузку любого товара, или валюты, посадку или высадку любого лица, вопреки таможенным, фискальным, иммиграционным или санитарным законам и правилам прибрежного государства.
Прибрежное государство может осуществлять уголовную юрисдикцию в отношении иностранного судна в пределах его территориального моря в случае, если транспортировка нелегальных мигрантов является преступлением, последствия которого распространяются на прибрежное государство, или если оно нарушается спокойствие в стране или добрый порядок в территориальном море (статья 27(1)). Можно полагать, что даже простой проход через территориальное море, без захода во внутренние воды прибрежного государства, может трактоваться как нарушение спокойствия и доброго порядка в территориальном море в случае, если само судно находится в плачевном состоянии и находящимся на его борту людям может потребоваться какая-либо помощь, включая проведение спасательной операции.
В открытом море остановка и осмотр судна могут быть осуществлены в рамках статьи 8 Протокола против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху, дополняющего Конвенцию ООН против транснациональной организованной преступности. «Государство-участник, имеющее разумные основания подозревать, что судно, осуществляющее свободу судоходства в соответствии с международным правом и несущее флаг другого государства-участника или имеющее знаки его регистрации в таком государстве, участвует в незаконном ввозе мигрантов по морю, может уведомить об этом государство флага, запросить подтверждение регистрации и, в случае подтверждения, просить разрешения государства флага принять надлежащие меры в
оп
отношении этого судна». Таким образом, как и в случае с Венской Конвенцией 1988 г., государства-участники данного протокола не наделили себя правом на остановку и осмотр подозреваемого судна в открытом море, но разработали и приняли механизм, в рамках которого такие действия могут быть осуществлены. Региональное сотрудничество здесь будет иметь принципиальное значение.
Незаконный, несообщаемый и нерегулируемый (ННН) вылов водных биологических ресурсов (ВБР) представляет собой серьезную угрозу продовольственной безопасности. Этот вид деятельности фиксируется не только в открытом море, но и в районах, находящихся под национальной юрисдикцией прибрежных государств. Он часто связан с организованной преступностью и ведет к росту коррупционной составляющей, а в ходе пресечения ННН-промысла нередко используется оружие. Ведущие такой промысел суда могут быть причастны к нарушению и других норм, в том числе касающихся безопасности судоходства. Противодействие такому вылову -общий вызов не только для прибрежных государств, но и угроза всему мировому сообществу, так как эта проблема напрямую связана с трансграничным характером рыбных запасов, а ННН вылов уже сам по себе носит транснациональный характер - судно может плавать под одним флагом, команда может состоять из представителей других государств, а процесс вылова происходить в водах третьей страны.
Государства флага несут прямую ответственность за суда, которые ведут незаконный промысел водных биоресурсов. Именно они наделены правом осуществления исполнительной юрисдикции в отношении соответствующих судов. Статья 117 Конвенции 1982 г. призывает все государства принимать меры и сотрудничать между собой в принятии необходимых мер для сохранения живых ресурсов открытого моря. Эта статья дает прибрежным странам полномочия принимать меры в отношении своих граждан, которые задействованы в нелегальном вылове, даже если они находятся на судне, плавающем под другим флагом.
Одним из важных факторов, который приводит к ННН промыслу, является отсутствие эффективного контроля со стороны государств за рыболовными судами. В прибрежных государствах, особенно развивающихся, неспособность осуществлять эффективный мониторинг, контроль и наблюдение за рыбопромысловой деятельностью в районах, находящихся под их национальной юрисдикцией, создает условия для процветания ННН промысла.
Борьба с ННН промыслом осуществляется посредством расширения полномочий портовых властей в отношении судов, совершающих противоправные действия в открытом море. В рамках Соглашения о мерах государства порта по предупреждению, сдерживанию и ликвидации незаконного, несообщаемого и нерегулируемого промысла 2009 г.31 портовые власти могут запрашивать у иностранного судна информацию при заходе в порт о разрешении на промысел, перегрузку и общем улове на борту (статье 8). Если имеются данные относительно участия в ННН промысле, то такому судну должно быть отказано в праве захода в порт. Портовые власти также наделены полномочиями по проведению инспекции судна (статья 13), а государство флага может само попросить о проведении такой инспекции (статья 20). Государство порта может принимать некоторые меры контроля и до того, как суда зайдут в его порт - например, требовать, чтобы иностранные рыбопромысловые суда, запрашивающие разрешение на доступ в порт,
предоставляли, как минимум, достаточно заблаговременное уведомление о своем заходе в порт, копию разрешения на промысел; подробную информацию о рыбопромысловом рейсе и количестве рыбы на борту. Получение таких сведений особенно важно в случае транспортных судов, которые могут перевозить рыбу, перегруженную в море.
В этом отношении особенно показательно поведение отдельных государств. Так, Канада обычно отказывает в доступе в порты судам, которые подрывали меры по сохранению ресурсов путем ведения рыбного промысла в нарушение природоохранных режимов, введенных региональными рыбохозяйственными организациями (РРХО), членом которых она является. ЕС уполномачивает свои портовые власти разрешать судам из не входящих в ЕС государств разгружать рыбу, пойманную в открытом море, только в том случае, если они убедятся, что рыба была поймана вне районов, регулируемых РРХО, членом которых является ЕС, или что рыба была поймана с соблюдением мер по сохранению и управлению, принятых РРХО, членом которых является ЕС. Исландское законодательство запрещает выгрузку, перегрузку и продажу улова в исландских портах с иностранных рыболовных судов, которые нарушили соглашения об использовании и сохранении живых морских ресурсов, сторонами которых является Исландия. Норвегия отказывает в доступе в свои порты иностранным рыболовным судам, которые принимали участие в ННН промысле в районах открытого моря. Прежде, чем иностранное рыболовное судно зайдет в порт Южной Африки, оно должно предоставить властям доказательство того, что соблюдало требования государства флага в отношении отчетности. США обычно не предоставляют иностранным судам возможность выгружать или перегружать рыбу в своих портах, за исключением небольшого числа портов, расположенных на островных территориях (американское Самоа и Гуам), или в рамках специальных соглашений с другими государствами. США также привлекают к ответственности иностранные суда, которые добровольно находятся в американских портах, за ведение рыбного промысла в водах под юрисдикцией другого государства в нарушение законов или постановлений этого государства.
Полномочия прибрежных стран в отношении борьбы с ННН промыслом в пределах территориального моря основаны на положении Конвенции 1982 г., согласно которому любая рыболовная деятельность является нарушением права мирного прохода (статья 19(2)(1)). В рамках статьи 27(1) ННН промысел может рассматриваться как повод для осуществления уголовной юрисдикции на том основании, что нарушает спокойствие в стране или добрый порядок в территориальном море.
В пределах исключительной экономической зоны прибрежное государство наделено правами по сохранению и эксплуатации живых и неживых ресурсов. В статье 73 Конвенции 1982 г. сказано, что «прибрежное государство, в осуществление своих суверенных прав на разведку, эксплуатацию, сохранение живых ресурсов и управление ими в исключительной экономической зоне, может принимать такие меры, включая досмотр, инспекцию, арест и судебное разбирательство, которые могут быть необходимы для обеспечения соблюдения законов и правил, принятых им в соответствии с настоящей
оо
Конвенцией».32 Прибрежные государства имеют полномочия не допускать ННН вылова в пределах своей 200-мильных исключительной экономической зоны, ф также использовать по отношению к нарушителям право преследования по горячим следам (статья 111 Конвенции 1982 г.). При этом права рыболовного судна защищены в Конвенции такой формулировкой: «арестованное судно и его экипаж освобождаются незамедлительно после предоставления разумного залога или другого обеспечения» (статья 72(2)).
Осуществление мер по борьбе с ННН промыслом в открытом море сталкивается с рядом объективных трудностей. Так, право на осуществление той или иной юрисдикции в отношении иностранного судна в открытом море может быть реализовано исключительно в рамках международных договоров и соглашений. На сегодняшний день ключевым документом в этой области является Соглашение об осуществлении положений Конвенции ООН по морскому праву от 10 декабря 1982 г., которые касаются сохранения трансграничных рыбных запасов и запасов далеко мигрирующих рыб и
оо
управления ими (1995 г.).33 В рамках соглашения государства-участники могут разрешить своим судам вести рыболовство в открытом море только в том случае, если они гарантируют, что их суда будут соблюдать меры по сохранению живых ресурсов (статья 18).
В статье 21(1) Соглашения 1995 г. «в любом районе открытого моря, охваченном субрегиональной или региональной рыбохозяйственной организацией или договоренностью, государство-участник, являющееся членом такой организации или участником такой договоренности, может через своих должным образом уполномоченных инспекторов производить ... высадку на борт и осмотр рыболовных судов, плавающих под флагом другого государства-участника настоящего Соглашения, независимо от того, является ли такое государство-участник также и членом такой организации или участником такой договоренности, с целью обеспечить соблюдение мер по сохранению трансграничных рыбных запасов и запасов далеко мигрирующих рыб и
- 34
управлению ими, введенных такой организацией или договоренностью».34
Если после высадки и осмотра имеются основания полагать, что судно занималось какой бы то ни было деятельностью, противоречащей мерам по сохранению рыбных запасов, государство, производящее осмотр, оперативно уведомляет государство флага о предполагаемом нарушении (статья 21(5)). Если же есть четкие основания считать, что судно совершило серьезное нарушение, а государство флага либо не представило ответа, либо не приняло никаких мер, то инспекторы могут оставаться на борту и обеспечивать сохранность доказательств, а также потребовать от капитана оказать им содействие в дальнейшем расследовании. Судну также может быть предложено проследовать в ближайший порт, о чем государство флага должно быть незамедлительно проинформировано. При этом государство флага также может уполномочить государство, произведшее осмотр, провести расследование.
Слабость режима Соглашения 1995 г. заключается в том, что он применим только к тем странам, которые являются его участниками. Поэтому борьба с ННН промыслом более успешно осуществляется через региональные
рыбохозяйственные организации. Именно такие организации фиксируют суда, которые были замечены в ННН промысле. При этом борьба против ННН промысла постепенно отходит от первостепенного признания юрисдикции государства флага над своими судами, наделяя все более значительными полномочиями как портовые власти, так и государства, которые готовы осуществлять инспекцию судов с целью выявления ННН промысла.
VIII.
Очевидно, что серьезное загрязнение морской среды может причинить значительный ущерб не только самому прибрежному государству, но и другим странам, так как оно может иметь трансграничный характер. Серьезность проблематики, связанной с загрязнением морской среды с судов, существенным образом усугубляется тем, что все больше судов плавают под «удобными флагами».
В рамках статьи 19(2)(И) любой акт преднамеренного и серьезного загрязнения морской среды может быть расценен как нарушение права мирного прохода через территориальное море прибрежного государства. А в соответствии со статьей 27, в таком случае прибрежное государство имеет право распространить свою уголовную юрисдикцию на судно-нарушитель. В рамках статьи 218(1) Конвенции 1982 г. сказано, что «если судно добровольно находится в одном из портов или у одного из прибрежных терминалов какого-либо государства, это государство может предпринять расследование и, когда это оправдано доказательствами, возбудить разбирательство в отношении любого сброса с этого судна за пределами внутренних вод, территориального моря или исключительной экономической зоны этого государства в нарушение применимых международных норм и стандартов, установленных через компетентную международную организацию или общую дипломатическую
ос
конференцию»
Что касается акваторий открытого моря, то здесь прибрежные страны не наделены какими-либо полномочиями по контролю над загрязнением морской среды со стороны судов, плавающих под флагами третьих стран. Защита морской среды от загрязнения в рамках акватории открытого моря реализуется лишь в двух направлениях. С одной стороны, это политика государства флага по контролю за своими судами. С другой, портовые власти могут заявить о необходимости расследования того или иного инцидента, когда судно заходит в их порт.
IX.
Вследствие роста числа угроз безопасности, прибрежные государства получают дополнительные полномочия в водах, находящихся под их суверенитетом и юрисдикцией. Так, например, портовые власти активно расширяют свои полномочия в области контроля за ННН выловом и загрязнением морской среды. В прилежащей зоне конвенционная формулировка «для предотвращения таможенных, фискальных,
иммиграционных и санитарных законов» может быть использована для борьбы с транспортировкой наркотиков, незаконным перемещением людей и противодействия терроризму, в случае, если, например, источником его финансирования является контрабандная торговля. Зачастую со стороны некоторых государств в прилежащей зоне вводится уведомительный порядок прохода как для гражданских судов, так и для военных кораблей с целью обеспечения безопасности, хотя это и противоречит конвенционным нормам.
Хотя прибрежные государства и не наделены какой-либо компетенцией в сфере обеспечения безопасности в пределах своей исключительной экономической зоны, современное расширительное толкование понятия «безопасность» включает такие её виды, как экономическая, продовольственная, экологическая и т. п. Соответственно, обеспечение такой безопасности постепенно начинает рассматриваться как экономически детерминированное.36 В этой связи, можно предположить, что задачи защиты живых ресурсов и морской среды будут все чаще использоваться в качестве повода для ограничения судоходства, хотя это и противоречит изначальным положениям Конвенции 1982 г. Так, получила распространение практика по запрету и ограничению прохода судов, перевозящих опасные грузы, а также ядерные материалы или отходы.
В то же время неспособность тех или иных государств успешно заботиться об обеспечении безопасности в пределах этих акваторий, а также эффективно противостоять таким угрозам, как терроризм, пиратство и наркотрафик, ведет к тому, что государственный суверенитет прибрежного государства в этих морских акваториях подвергается прогрессирующей эрозии.
Например, все государства обладают правом транзитного прохода в международных проливах. Однако, учитывая, что морская торговля является основой развития мировой экономики, обеспечение безопасности судоходства в международных проливах все больше рассматривается не только как задача граничащих с такими проливами государств, но и как глобальная проблема, требующая привлечения других участников международного сообщества. Это, прежде всего, касается борьбы с пиратством, контроля над акваторией залива и ареста судов, вовлеченных в нелегальную деятельность (перевозку наркотиков, незаконное рыболовство). Такой подход все чаше применяется, например, к таким проливам, как Малаккский и Сингапурский. Они уже давно являются критически важными транспортными коридорами, где любая террористическая угроза создает колоссальные помехи международному судоходству. Кроме того, в этих проливах нередки пиратские нападения и иная незаконная деятельность. США с 2004 г. запустили Региональную морскую инициативу в области безопасности, направленную на противодействие всем видам угроз в Малаккском проливе и прилегающих к нему акваториях. Однако лишь Сингапур поддержал этот проект. Малайзия и Индонезия продолжают считать, что обеспечение безопасности в Малаккском проливе - это в большей степени дело региональных стран.
Расширяется сфера действия права преследования по горячим следам. Так, если судно совершает правонарушение в иностранных внутренних водах, территориальном море или прилежащей зоне, то возбуждается вопрос о его
задержании. Когда лица, управляющие судном, не выполняют правомерных требований компетентных государственных органов о его остановке, осуществляется преследование этого судна для пресечения его противоправной деятельности и последующего наказания виновных. Судно-нарушитель может быть подвергнуто преследованию в открытом море, захвачено, отконвоировано в порт и передано под юрисдикцию потерпевшего государства. Однако в рамках Конвенции 1982 г. «право преследования по горячим следам прекращается, как только преследуемое судно входит в территориальное море своего государства или в территориальное море какого-
ГГ7
либо третьего государства» (статья 111(3).°' Таким образом, соблюден баланс интересов между прибрежным государством, заинтересованным в соблюдении своего законодательства, и принципом территориального суверенитета, в соблюдении которого заинтересованы все государства. Тем не менее расширяется практика заключения двухсторонних соглашений, позволяющих вести преследование и в территориальных водах. Так, США активно используют ее для борьбы с наркотрафиком, причем соответствующие двусторонние соглашения предполагают возможность не только остановки судна, но и его осмотра и даже задержания.
Долгие годы международный правопорядок в открытом море обеспечивался неукоснительным соблюдением принципа исключительной юрисдикции государства флага. Этот принцип сформировался одновременно с принципом свободы судоходства как международно-правовой обычай. Впоследствии он был закреплен в Женевской конвенции об открытом море 1958 г. и в Конвенции 1982 г. Он означает, что торговое судно в открытом море подчиняется исключительно юрисдикции государства флага и ни одно иное государство не имеет права вмешиваться в его законную деятельность, кроме исключений, предусмотренных международными договорами. Конвенция 1982 г. четко установила случаи изъятия из принципа исключительной юрисдикции государства флага.
Так, согласно статье 110 «Право на осмотр» Конвенции 1982 г., военный корабль может подвергнуть иностранное судно осмотру в случае, если есть основания полагать, что оно занимается пиратством, работорговлей, незаконным вещанием или не имеет национальности. Таким образом, условия, при которых военный корабль может использовать свое право на досмотр, жестко регламентированы. Однако этот список, вероятно, будет расширяться по мере того, как те или иные угрозы (терроризм, наркоторговля, незаконное перемещение людей и распространение ОМУ) будут все сильнее осознаваться и рассматриваться как носящие «глобальный» характер.
ПРИМЕЧАНИЯ
1 Мировой океан и морское право / Доклад Генерального секретаря. А\63\63. <http://www.un.org/Docs/journal/asp/ws.asp?m=A/63/63>.
2 С точки зрения некоторых экспертов, любые незаконные действия, совершаемые без ведома и санкции государства, могут квалифицироваться как совершенные в «личных целях».
3 Резолюция 1976 (2011), принятая Советом Безопасности на 6512-м заседании 11.04.2011.<http://www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=S/RES/1976(2011)&refe rer=http://www.un.org/en/sc/documents/resolutions/2011.shtml&Lang=R>.
4 Колодкин А.Л., Гуцуляк В.Н., Боброва Ю.В. Мировой океан: международно-правовой режим. Основные проблемы. - М.: Статут, 2007. С. 195.
5 Резолюция №1816 (2008), принятая Советом Безопасности на 5902-м заседании 02.06.2008. <http://www.un.org/ru/documents/ods.asp?m=S/RES/1816(2008)>.
6 Резолюция №1851 (2008), принятая Советом Безопасности на 6046-м заседании 16.12.2008. <http://www.un.org/ru/documents/ods.asp?m=S/RES/1851(2008)>.
7 First Multilateral Government-to-Government Anti-Piracy Effort in the Region. ASEAN 10+6 (China, Republic of Korea, Japan, India, Bangladesh & Sri Lanka) / RECAAP: <http://www.recaap.org/AboutReCAAPISC.aspx>.
8 Конвенция о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности морского судоходства. <http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/maritme. shtml>.
9 Протокол 2005 г. к Конвенции о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности морского судоходства. <https://www.unodc.org/tldb/ru/2005_ Protocol2Convention_Maritime%20Navigation.html?>.
10 Протокол о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности стационарных платформ, расположенных на континентальном. <http://www.un.org/ru/ documents/decl_conv/conventions/shelf_security.shtml>.
11 Протокол 2005 г. к протоколу о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности стационарных платформ, расположенных на континентальном шельфе. <http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/pdf/2005protocol. pdf>.
12 Klein N. Maritime Security and the Law of the Sea. - N.Y.: Oxford University Press, 2011. Р. 153.
13 Колодкин А.Л., Гуцуляк В.Н., Боброва Ю.В. Там же. С. 409.
14 National Strategy to Combat Weapons of Mass Destruction. - Washington D.C.: U.S. Department of State, December 2002. <http://www.state.gov/documents/organization/ 16092.pdf>.
15 The Proliferation Security Initiative: An Interview With John Bolton / Arms Control Association. <http://www.armscontrol.org/act/2003_12/PSI>.
16 Proliferation Security Initiative: Statement of Interdiction Principles / U.S. Department of State. < http://www. state.g ov/t/i sn/c27726.htm>.
17 Калядин А. Роль ИБОР в системе нераспространения оружия массового уничтожения // Разоружение и безопасность: 2004-2005: новые подходы к международной безопасности / Под ред. А.Г.Арбатова; ИМЭМО РАН. - М.: Наука, 2007. С. 126.
18 Yoshifumi T. The International Law of the Sea. - N.Y.: Cambridge University Press, 2012. Р. 365-367.
19 Конвенция ООН по морскому праву. <http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/ conventions/lawsea.shtml>. 09.11.2014.
20 Резолюция №1540 (2004), принятая Советом Безопасности на 4956-м заседании, 28 апреля 2004 г. <http://www.un.org/ru/documents/ods.asp?m=S/RES/1540(2004)>.
21 Interdiction under the Proliferation Security Initiative: Counter-Proliferation or Counterproductive? / British American Security Information Council. <http://www.basicint.org/sites/ default/files/PUB051003.pdf>.
22 Bolton J.R. Legitimacy in International Affairs: The American Perspective in Theory and Operation / U.S. State Department Archive, 2001-2009. - Washington D.C., 13 November 2003. <http://2001 -2009.state.gov/t/us/rm/26143.htm>.
23 Резолюция №1718 (2006), принятая Советом Безопасности на 5551-м заседании, 14 октября 2006 г. <http://www.un.org/ru/documents/ods.asp?m=S/RES/1718(2006)>.
24 Резолюция №1874 (2009), принятая Советом Безопасности на 6141-м заседании, 12 июня 2009 г. <http://www.un.org/ru/documents/ods.asp?m=S/RES/1874(2009)>.
25 Мировой океан и морское право.
26 Agreement concerning co-operation in suppressing illicit maritime and air trafficking in narcotic drugs and psychotropic substances in the Caribbean area. <http://www.state.gov/sZl/ 2005/87198.htm>.
27 Конвенция ООН по морскому праву.
28 Конвенция организации объединенных наций о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ. <https://www.unodc.org/pdf/convention _1988_ru pdf>.
29 Klein N. Op. cit. Р. 123.
30 Протокол против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху, дополняющий Конвенцию Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности. 15 ноября 2000 г. <http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions protocol2.shtml>.
31 Соглашение о мерах государства порта по предупреждению, сдерживанию и ликвидации незаконного, несообщаемого и нерегулируемого промысла. <http://www.fao.org/docrep/013/i1644r/i 1644r00. pdf>.
32 Конвенция ООН по морскому праву.
33 Соглашение об осуществлении положений Конвенции ООН по морскому праву от 10 декабря 1982 г., которые касаются сохранения трансграничных рыбных запасов и запасов далеко мигрирующих рыб и управления ими. <http://www.un.org/ru/documents/ ods. asp?m=A/CO NF.164/37>.
34 Там же.
35 Конвенция ООН по морскому праву.
36 Kraska J. Maritime Power and the Law of the Sea: Expeditionary Operations in World Politics. - N.Y.: Oxford University Press, 2011, P. 267; Moritaka H. Military activities in the exclusive economic zones of foreign coastal states // The Law of the Sea Convention at 30: Success, Challenges and New Agendas / Ed. by D.Freestone. - Leiden; Boston: Martinus Nijhoff Publishers, 2013, Р. 128.
37 Конвенция ООН по морскому праву.
