CC BY-NC
10СУЖДЕНИЯ, ОЦЕНКИ, КОММЕНТАРИИ
П.А.Гудев
АРКТИКА КАК ПОЛЕ СОГЛАСОВАНИЯ ИНТЕРЕСОВ
I.
Прогнозируемое уменьшение ледового покрова в Арктике неминуемо ведет к росту интереса к осуществлению в данном морском регионе различных видов морехозяйственной деятельности - морских перевозок, промышленного рыболовства, добычи нефти и газа на шельфе, расширения спектра научных исследований и т. д. Такие возможности предоставлены действующими нормами международного морского права, прежде всего, Конвенцией ООН по морскому праву 1982 г. Так, центральная часть Северного Ледовитого океана за пределами 200-мильных исключительных экономических зон (ИЭЗ) арктических государств может рассматриваться как район открытого моря. В открытом море все государства, как прибрежные, так и не имеющие выхода к морю, пользуются такими правами, как свобода судоходства, полетов, прокладки подводных кабелей и трубопроводов, возведения искусственных островов и других установок, рыболовства, научных исследований.
В перспективе (после рассмотрения соответствующих заявок Комиссией по границам континентального шельфа) за пределами внешних границ континентального шельфа арктических государств могут быть сформированы участки Международного района морского дна, разработка ресурсов которых будет открыта для всех заинтересованных и обладающих необходимыми технологиями стран.
В ИЭЗ, на которые распространяется юрисдикция арктических государств, другие страны в рамках Конвенции 1982 г. вправе осуществлять те или иные виды деятельности, которые сопряжены с реализацией на практике трех из шести свобод открытого моря - судоходства (с некоторыми ограничениями в рамках ст. ООН по морскому праву 1982 г.), полетов и прокладки кабелей и трубопроводов.
В результате ожидаемое появление в Арктике значительного числа внерегиональных игроков ставит перед арктическими странами задачу усиления контроля над осуществлением тех или иных видов морехозяйственной деятельности, прежде всего, в части её соответствия нормам и положениям международного морского права. Кроме того, значительное расширение числа участников морехозяйственной деятельности в Арктике ведет к росту потенциальных угроз безопасности арктических стран. К числу таких угроз невоенного характера могут быть отнесены: вооруженный разбой в отношении судов; активизация пиратства; террористические акты против судов и морских установок (например, нефтегазодобывающих платформ); незаконная транспортировка оружия, включая оружие массового уничтожения (ОМУ); незаконная транспортировка наркотических средств и психотропных веществ; незаконное перемещение людей по морю, включая нелегальную миграцию; незаконный, несообщаемый и нерегулируемый (ННН) промысел водных биологических ресурсов (ВБР); умышленное загрязнение морской среды.
С целью парирования вышеперечисленных угроз арктические страны должны предпринять конкретные шаги, с учетом последних изменений в сфере международного законодательства в области обеспечения морской безопасности. Они включают как совершенствование законодательной базы, так и развитие регионального сотрудничества. В случаях, когда это соответствует интересам арктических стран, может быть предпринята и гармонизация национального законодательства арктических государств по тем или иным направлениям.
II.
В ходе развития Северного морского пути (СМП) Россия делает особый акцент на модернизации и строительстве арктических портов, способных принимать и обслуживать иностранные суда. При этом развитие портовой инфраструктуры и привлечение большего числа международных перевозчиков призвано напрямую способствовать росту доходности российского бюджета. Интерес к развитию портовой инфраструктуры СМП проявляет также целый ряд региональных и внерегиональных государств.
Однако активизация судоходства неизбежно будет вести к увеличению рисков для морской среды и ее биоразнообразия. Учитывая возможность прихода на трассу СМП судов под так называемыми удобными флагами, которые могут не отвечать тем или иным международным нормативам по предотвращению загрязнения морской среды, требуется наделение портовых властей дополнительными полномочиями в области контроля над загрязнением морской среды. Более того, портовые власти могут выступать эффективным инструментом борьбы с ННН-промыслом, в том числе в открытом море, путем проведения инспекций иностранных рыбопромысловых судов, заходящих в российские арктические порты.
Специального решения требует и проблема, связанная с проходом иностранных судов и кораблей через ряд арктических пространств (прежде всего, заливы Лаптева и Санникова, а также Белое, Карское, Лаптева, Восточно-Сибирское и Чукотское моря). Россия в рамках своей правовой доктрины продолжает рассматривать акваторию этих морей как внутренние исторические воды, находящиеся под полным государственным суверенитетом. Эта позиция оспаривается другими странами, прежде всего США, считающими, что арктические проливы являются международными и в их отношении должно действовать конвенционное право транзитного прохода.
Несмотря на это, другие страны не нарушают установившийся за десятилетия статус-кво в отношении российских арктических проливов в области надводного плавания. Очевидно, что имеющий место проход иностранных (прежде всего, американских) подводных лодок через эти проливы является принципиальным нарушением статуса внутренних вод. В этой связи, между Россией и США должны быть достигнуты конкретные договоренности, регламентирующие проход американских подводных лодок через эти акватории (путем введения либо уведомительного, либо разрешительного порядка прохода) с целью недопущения каких-либо инцидентов. В качестве примера такого взаимодействия может быть приведена модель Соглашения о предотвращении инцидентов в открытом море и в воздушном пространстве над ним, подписанного СССР и США 25 мая 1972 г.
В пределах территориального моря все суда иностранных государств наделены правом мирного прохода. Однако изменения международного морского законодательства постепенно ведут к тому, что наличие данных о ННН-промысле, в том числе за пределами территориального моря, а также факты существенного загрязнения морской среды даже в ИЭЗ и тем более в открытом море могут трактоваться как нарушение права мирного прохода. С целью противодействия подобными видам угроз, России в рамках национального законодательства следовало бы расширить список случаев, которые могут быть отнесены к «немирному проходу» для того, чтобы иметь возможность распространения своей уголовной юрисдикции на иностранные суда за те или иные правонарушения, представляющие угрозу ее безопасности.
Учитывая, что судно-нарушитель обладает иммунитетом от преследования, если заходит в территориальное море другого государства, целесообразно предусмотреть заключение двухсторонних соглашений между Россией и другими арктическими странами (прежде всего, США и Норвегией, как странами, имеющими смежное с Россией побережье), позволяющих продолжить преследование в территориальном море другого государства. Данные соглашения могут играть существенную роль в противодействии таким видам угроз, как наркотрафик, незаконная миграция, нелегальный оборот и распространение оружия. Несмотря на то, что заключение таких соглашений в определенной мере де факто ограничило бы суверенитет прибрежных государств, борьба с глобальными угрозами морской безопасности требует развития регионального сотрудничества в этой области.
IV.
В 24-мильной прилежащей зоне прибрежное государство не наделено никакими полномочиями в области обеспечения безопасности. Однако следует учитывать, что конвенционная формулировка - «в зоне, прилежащей к его территориальному морю и называемой прилежащей зоной, прибрежное государство может осуществлять контроль, необходимый для предотвращения нарушения таможенных, фискальных, иммиграционных и санитарных законов»1 - может быть использована для борьбы с транспортировкой наркотиков, незаконным перемещением людей, а также для борьбы с терроризмом, в случае, если, например, контрабанда является каналом его финансирования.
Несмотря на то, что в рамках Конвенции 1982 г. контроль над соблюдением законодательства в прилежащей зоне не может включать в себя задержание и арест иностранного судна и его принудительное сопровождение в порт, новые угрозы и вызовы требуют расширения полномочий прибрежных стран по обеспечению собственной безопасности в прилежащей зоне. России следует активнее инициировать обсуждение этой проблематики с другими арктическими государствами.
В своих исключительных экономических зонах прибрежные страны наделены полномочиями по контролю над загрязнением морской среды из различных источников (с судов, в связи с деятельностью на морском дне; вследствие захоронения, из атмосферы). Более того, в рамках ст. 234 Конвенции 1982 г. прибрежные государства «имеют право принимать и обеспечивать соблюдение недискриминационных законов и правил по предотвращению, сокращению и сохранению под контролем загрязнения морской среды с судов в покрытых льдами районах в пределах исключительной экономической зоны, где особо суровые климатические условия и наличие льдов, покрывающих такие районы в течение большей части года, создают препятствия либо повышенную опасность для судоходства, а загрязнение морской среды могло бы нанести тяжелый вред экологическому равновесию или необратимо нарушить его».
Однако эти меры «не применяются к любым военным кораблям, военно-вспомогательным судам, к другим судам или летательным аппаратам, принадлежащим государству или эксплуатируемым и используемым им в данное время только для правительственной некоммерческой службы» (ст. 236). Учитывая, что именно военные корабли зачастую наносят значительный урон морской среде, арктическим странам необходимо начать переговорный процесс с целью обсуждения возможности распространения положений ст. 234 на все виды судов и кораблей, находящихся на государственной службе. Несмотря на то, что такой шаг непосредственно коснется корабельного состава ВМФ России, он может способствовать укреплению российских позиций, традиционно настаивающей на необходимости более жесткого контроля над всем арктическим судоходством.
Существенным пробелом в области правового регулирования, направленного на защиту морской среды от загрязнения, продолжает оставаться отсутствие каких-либо дополнительных полномочий у прибрежных стран в области борьбы не со случайным, а с умышленным загрязнением. В рамках национального законодательства представляется целесообразным предусмотреть действенные меры реагирования в отношении этого вида угроз.
Все большее распространение получает практика по ограничению или непредоставлению доступа в акваторию ИЭЗ судам, перевозящим ядерные отходы или же иные опасные материалы. Интересам России соответствует закрепление такого ограничения в рамках национального законодательства.
В перспективе необходимо также усилить контроль над осуществлением морского промышленного рыболовства с целью предотвращения ННН-вылова как в пределах исключительной экономической зоны России, так и за ее пределами - в открытом море, путем формирования системы контроля над судоходством, технические возможности которой позволяли бы отслеживать перемещение судов внутри и вне ИЭЗ.
Как отмечалось выше, в ИЭЗ прибрежные государства не наделены какой-либо компетенцией в сфере обеспечения своей безопасности. Юрисдикция прибрежного государства здесь исключительно ресурсная. Однако современное расширительное толкование понятия «безопасность» предполагает наличие таких её видов, как экономическая, продовольственная, экологическая безопасность. Соответственно, их обеспечение также постепенно начинает рассматриваться как экономически детерминированное. В
этой связи задачи защиты живых ресурсов и морской среды могут быть использованы в качестве механизма для ограничения военной (в том числе разведывательной) деятельности иностранных государств в российской ИЭЗ.
VI.
Согласно положениям Конвенции 1982 г., прибрежное государство осуществляет над континентальным шельфом (КШ) суверенные права в целях его разведки и разработки его природных ресурсов. Незаконное освоение ресурсов КШ может рассматриваться как проведение несогласованных морских научных исследований, в то время как морские научные исследования как в ИЭЗ, так и на КШ обязаны проводиться с согласия прибрежных государств. Более того, прибрежное государство наделено правом по своему усмотрению отказать другому государству или международной организации в согласии на проведение научного исследования. В этой связи России необходимо максимально скрупулезно и внимательно оценивать возможные заявки зарубежных стран на проведение исследований, с учетом того, в каких целях они будут проводиться и использоваться -преимущественно научных или военных.
Единственным исключением из этого правила является проведение научных исследований иностранными государствами на КШ, расположенном за пределами 200-мильной зоны от исходных линий, которые не могут быть запрещены. В результате на сегодняшний день та часть КШ, которая расположена за пределами 200-мильной зоны и на которую претендует Россия, представившая повторную заявку в Комиссию по границам континентального шельфа, открыта для исследований абсолютно всеми государствами. Даже успешное рассмотрение российского представления, намеченное на 2016 г., способно изменить эту ситуацию лишь частично. С целью ограничения иностранной изыскательной деятельности потребуется обозначить районы, где наша страна будут вести работы по разведке и разработке ресурсов КШ за пределами 200-мильной зоны.
Следует учитывать, что разработка Россией ресурсов на доказанном континентальном шельфе за пределами 200-мильной зоны от исходных линий будет ограничена определенными финансовыми обязательствами, предусмотренными Конвенцией 1982 г. В этой связи следует просчитать пределы экономической целесообразности разработки тех или иных шельфовых месторождений российской Арктики.
Все страны наделены правом прокладки кабелей и трубопроводов на КШ. Прибрежное государство имеет возможность лишь контролировать и одобрять маршрут их прокладки. Учитывая, что повреждение подводных коммуникаций может представлять прямую угрозу национальной безопасности России, целесообразно разработать планы реагирования как на случайный, так и на умышленный разрыв телекоммуникационных кабелей.
Угрозы национальной безопасности может также представлять состояние установок и сооружений (в частности, буровых платформ), расположенных на шельфе. В рамках Конвенции 1982 г. прибрежное государство может устанавливать вокруг таких установок и сооружений зоны безопасности, как правило, не превышающие 500 м, «за исключением случаев, когда это разрешено общепринятыми международными стандартами или рекомендовано компетентной международной организацией».2 Однако участившиеся случаи
использования данных установок и сооружений в политических целях, прежде всего радикальными защитниками окружающей среды, требуют не только увеличения лимита в 500 м, но и создания технических систем оповещения о приближении тех или иных объектов. Прецедент со стационарной платформой «Приразломная» выявил также отсутствие устоявшихся правовых моделей реагирования, включая применение уголовной юрисдикции за подобные правонарушения.
VII.
Согласно Конвенции 1982 г., центральная часть Северного Ледовитого океана (СЛО) за пределами зон юрисдикции арктических государств по своему правовому статусу может быть квалифицирована как район открытого моря со всеми вытекающими отсюда свободами. Необходимо, однако, учитывать целый ряд обстоятельств, которые существенным образом отличают этот район Мирового океана от других пространств открытого моря.
Во-первых, значительная часть анклава СЛО большую часть года покрыта льдами, что долгие годы обусловливало, и, видимо, будет длительное время обусловливать, невозможность/ограниченность ведения здесь какой-либо морехозяйственной деятельности.
Во-вторых, экологическая уязвимость арктического региона требует приоритетного учета интересов стран арктической пятерки, так как именно их побережья омываются водами Северного Ледовитого океана. В случае какой-либо экологической катастрофы именно арктические государства первыми ощутят на себе его негативные последствия.
Наконец, не стоит сбрасывать со счетов и то обстоятельство, что в советской правовой доктрине, при молчаливом согласии других государств, этот морской район никогда не рассматривался как район открытого моря.
На сегодняшний день в международном морском законодательстве происходят важные трансформации, среди которых выделяется тенденция, согласно которой свободы открытого моря постепенно перестают рассматриваться как абсолютные. Их реализация на практике все в большей степени ставится в зависимость от необходимости защиты и сохранения как морской среды, так и ее биологического разнообразия. Более того, фактически одна из свобод открытого моря - свобода рыболовства - уже давно не существует, так как вылов ВБР на большей части акваторий Мирового океана регулируется региональными хозяйственными организациями.
В этой связи одной из главных задач, стоящих перед Российской Федерацией, является создание организации, регулирующей вылов водных биологических ресурсов в Северном Ледовитом океане. Такая организация может быть создана пятью арктическими странами в рамках Соглашения об осуществлении положений Конвенции 1982 г., которые касаются сохранения трансграничных рыбных ресурсов и запасов далеко мигрирующих рыб. Лишь в таком случае возможно предотвратить ННН-промысел водных биологических ресурсов в открывающейся ото льдов открытой части СЛО, а также ограничить вылов ВБР в этой зоне флотами заинтересованных стран (Китая, Кореи, Японии).
Формирование подобного рода организации должно сопровождаться проведением интенсивных научных исследований рыбных запасов открытой части Арктики. На сегодняшний день, Россия практически не ведет научных
исследований и не располагает комплексами научных данных относительно рыбных запасов в российских арктических морях, за исключением Баренцева и Белого морей.
В этой связи закономерен вопрос относительно принятия российской государственной программы в отношении как проведения таких исследований, так и строительства полноценного научно-исследовательского флота рыболовецкой отрасли. Только в таком случае можно избежать негативного сценария, когда отсутствие соответствующего научного вклада со стороны России может быть расценено другими участниками создаваемой организации, в том числе и США, как повод для уменьшения квот на вылов для российской стороны. Следует учитывать, что в практике других подобных организаций по регулированию вылова исторически существует прямая зависимость между научным вкладом и объемом предоставляемых квот. Таким образом, хотя поддержка российской стороной американской инициативы и отвечает в целом интересам нашей страны, она обязательно должна сопровождаться принятием государственных программ по поддержке и развитию рыбопромысловой науки.
VIII.
Важная трансформация международного сотрудничества и законодательства связана также с принципом исключительной юрисдикции государства флага. Он означает, что в открытом море любое судно подчиняется исключительно юрисдикции государства флага, и ни одно государство не имеет права вмешиваться в его законную деятельность, кроме исключений, предусмотренных международными договорами, в том числе Конвенцией 1982 г. На сегодняшний день изъятие из принципа исключительной юрисдикции государства флага (путем реализации прав на преследование по горячим следам и на осмотр) возможно лишь в строго определенных случаях: если судно занимается пиратством, работорговлей, несанкционированным вещанием или же не имеет национальности.3
Однако количество угроз морской безопасности за прошедшие 30 лет с момента подписания Конвенции существенно увеличилось, а распространение судов под удобными флагами вывело эту проблему на принципиально иной уровень. Нерешенной остается и проблема обеспечения контроля над теми видами морехозяйственной деятельности, которые могут нести угрозу морской безопасности в глобальных масштабах. В этой связи весьма вероятно, что число изъятий с течением времени будет только возрастать. Этот процесс может принять форму разработки и введения в осуществление специальных конвенций, в том числе направленных на борьбу с терроризмом, наркотрафиком, незаконной миграцией, распространением ОМУ, а также на защиту морской среды и ее биоразнообразия. Руководство России поступит дальновидно, если учтет эти возможные изменения для усиления контроля над всеми видами экономической деятельности, осуществляемой внерегиональными странами в открытой части Северного Ледовитого океана.
Подводя итоги, есть основания констатировать, что изменения, происходящие в арктическом регионе и ведущие к его открытию для всех заинтересованных игроков, требуют существенного изменения политики арктических государств, прежде всего, в области обеспечения собственной безопасности.
Необходимо не только усиление норм и положений законодательства в этой области, но и развитие двухстороннего и многостороннего сотрудничества между всеми арктическими странами, так как существующие и потенциальные угрозы в регионе невозможно эффективно парировать лишь на односторонней основе. Кроме того, принятие мер по усилению безопасности в тех или иных морских акваториях, находящихся как под суверенитетом (внутренние воды, территориальное море) и юрисдикцией арктических государств (прилежащие зоны, исключительные экономические зоны, континентальный шельф), так и за их пределами (открытое море), должно носить комплексный, взаимосвязанный и сбалансированный характер.
ПРИМЕЧАНИЯ
1 Ст. 33 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г.
2 Ст. 60 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г.
3 Ст. 110 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г.
