CC BY
293
КОНСТИТУЦИОННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО
УДК 347.19.46:340.5(470+571+73+94) DOI: 10.12737/jflcl.2021.049
Статус иностранных агентов в России, США и Австралии: сравнительно-правовое исследование
Рашад Афатович Курбанов1, Кирилл Игоревич Налетов2
1 2Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, Москва, Россия
[email protected], https://orcid.org/0000-0002-7994-7322
Аннотация. Авторами проведен сравнительный анализ последних изменений правового статуса иностранных агентов в системе российского законодательства и норм Акта США о регистрации иностранных агентов 1938 г. (FARA) и Акта Австралии № 63 об обеспечении прозрачности схем финансирования иностранного влияния 2018 г. (FITSA). Положения FARA и FITSA схожи с нормами российского законодательства, однако они ограничивают права граждан в гораздо большей степени, нежели российское законодательство. FARA и FITSA фактически создали открытый перечень иностранных агентов, что явно не соответствует принципу правовой определенности. Российское законодательство об иностранных агентах находится в стадии развития и, учитывая, что рассматриваемый аналогичный нормативный правовой акт США является одним из ориентиров при формировании правового режима иностранных агентов в России, определенных недостатков отечественного правового регулирования, отмеченных авторами, можно избежать. В статье рассмотрены пять ключевых элементов правового режима деятельности иностранных агентов: 1) юридическая фигура иностранного агента; 2) иностранный субъект, в пользу которого осуществляется деятельность иностранного агента (в терминологии FARA и FITSA — «иностранный принципал»); 3) виды деятельности, подпадающие под действие соответствующих положений; 4) объем обязанностей иностранного агента, возникающих в связи с его статусом; 5) основания и формы юридической ответственности лица, имеющего статус иностранного агента.
Ключевые слова: иностранные агенты, Россия, США, Австралия, некоммерческие организации, физические лица, юридическая ответственность, аффилированность, контроль иностранного агента, иностранное государство
Для цитирования. Курбанов Р. А., Налетов К. И. Статус иностранных агентов в России, США и Австралии: сравнительно-правовое исследование // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2021. Т. 17. N° 5. С. 5—15. DOI: 10.12737/ jflcl.2021.049
The Status of Foreign Agents in Russia, the USA and Australia: A Comparative Legal Study
Rashad A. Kurbanov1, Kirill I. Naletov2
1, institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, Moscow, Russia
[email protected], https://orcid.org/0000-0002-7994-7322
Abstract. This article is based on a comparative analysis of the recent changes concerning the legal status of foreign agents in Russian law and similar norms of the United States Foreign Agents Registration Act 1938 (FARA) and Australia's Act No. 63 — Foreign Influence Transparency Schemes ACT 2018 (FITSA). The provisions of these foreign regulations are to the fullest extent comparable with the norms stated in Russian legislation. The former regulations restrict the rights of citizens to a much greater extent than Russian one. The FARA and FITSA regulations in fact establish a non-exhaustive list of foreign agents, which clearly does not correspond to the principle of legal certainty. The legal regime of foreign agents in Russia is under development and due to the fact that the similar regulatory legal act of the United States described in the article is definitely one of the landmarks for its development, certain shortcomings of legal regulation — which is shown in this article — may be avoided. The authors focus their attention on 5 key elements of the legal regime applicable to the activities of foreign agents: 1) the legal status of the foreign agent; 2) the foreign entity which is a beneficiary of the foreign agent's activities (in the terminology of FARA and FITSA — "foreign principal"); 3) types of activities subject to the relevant provisions; 4) the scope of obligations of a foreign agent arising in connection with its status; 5) the grounds and form of legal liability of a person who is a foreign agent.
Keywords: foreign agents, Russia, USA, Australia, non-profit organizations, individuals, legal liability, affiliation, foreign agent control, foreign state
For citation. Kurbanov R. A., Naletov K. I. The Status of Foreign Agents in Russia, the USA and Australia: A Comparative Legal Study. Journal of Foreign Legislation and Comparative Law, 2021, vol. 17, no. 5, pp. 5—15. (In Russ.) DOI: 10.12737/jflcl.2021.049
Применительно к российскому правопорядку словосочетание «закон об иностранных агентах» является сугубо обиходным. Если в США и в Австралии таковые существуют как единый нормативный акт, то в системе российского права закон об иностранных агентах не существует в виде отдельного акта, а состоит из различных норм федерального законодательства.
Нормативные акты, регулирующие данную область общественных отношений, приняты и применяются в ряде государств мира. Наиболее схожи по содержанию с российскими нормами нормы законодательства США и Австралии.
В США действует Акт о регистрации иностранных агентов 1938 г. (в ред. 1995 г.) (Foreign Agents Registration Act1, далее — FARA).
На территории Австралии действует Акт № 63 об обеспечении прозрачности схем финансирования иностранного влияния 2018 г. (Australia Foreign Influence Transparency Scheme Act2, далее — FITSA).
Оба нормативных акта являются консолидированными в отличие от российского закона об иностранных агентах, который был принят в форме Федерального закона от 20 июля 2012 г. № 121-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента».
Современный правовой режим деятельности лиц, выполняющих функции иностранных агентов на территории Российской Федерации, основан на совокупности определенных положений федеральных законов от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (далее — Закон о НКО), от 29 декабря 2012 г. № 273-Ф3 «Об образовании в Российской Федерации», от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях», Закона РФ от 27 де-кабря1991 г. № 2124-I «О средствах массовой инфор -мации» (далее — Закон о СМИ) и ряда других федеральных законов, затрагивающих в той или иной степени правовое положение иностранных агентов.
Представляется целесообразным сосредоточиться на следующих элементах системы правового статуса иностранных агентов: 1) юридическая фигура иностранного агента; 2) иностранный субъект, в пользу которого осуществляется деятельность иностранного агента (в терминологии FARA и FITSA — «иностранный принципал»); 3) виды деятельности, подпадающие под действие соответствующих норм законодательства; 4) объем обязанностей иностранного агента, возникающих в связи с его статусом; 5) основания и формы юридической ответственности ино-
1 22 U. S.C. ch. 11, subch. II § 611 et seq.
2 URL: https://www.legislation.gov.au/Details/C2018A00063.
странных агентов за нарушение требований законодательства. Данные элементы составляют правовой режим деятельности любых субъектов права.
Активная критика института иностранных агентов осуществляется без учета опыта государств, из правовой системы которых он был фактически заимствован. К сожалению, уровень критики в целом не позволил провести сколько-нибудь серьезное исследование данного института даже в отрыве от общемирового контекста. «Согласно редакции 2019 г., чтобы прослыть агентом, человеку было достаточно получать любое иностранное финансирование и при этом писать что-то в интернете. Остальное было делом минюста и суда. Теперь решили упростить — ничего писать больше не надо»3. Даже беглого ознакомления с текстом правовых норм, о которых говорится выше, достаточно, чтобы понять явную некорректность данных суждений.
Прежде всего различается юридическая фигура иностранного агента.
Положения FARA относят к категории агентов иностранного принципала лицо, подпадающее одновременно под два критерия:
1) действие лица в качестве агента, представителя, служащего, наемного работника а также действие на основании приказа, запроса или под прямым контролем иностранного принципала, а равно нахождение под надзором, управлением, контролем или получение этим лицом от иностранного принципала финансирования или субсидий;
2) осуществление таким лицом видов деятельности, подпадающих под действие FARA (в терминологии FARA — "certain covered activities"), а равно любое лицо, которое соглашается, признает, принимает, или претендует на действие в качестве агента иностранного принципала (§ 611(с) FARA). В объем понятия «лицо» при этом входит максимально широкий круг лиц, включая объединения, не являющиеся юридическими лицами.
Австралийский закон FITSA называет «иностранными агентами» (точнее — «лицами, связанными с иностранными принципалами и иностранными правительствами») организации, соответствующие по крайней мере одному из следующих критериев: 1) участие иностранного лица в капитале юридического лица; 2) количество голосов участников (акционеров) превышает 15%; 3) иностранное лицо имеет право назначать до 20% состава совета директоров компании включительно; 4) директора обязаны (формально или неформально) действовать в соответствии с указаниями, инструкциями или пожеланиями иностранного
3 Сахнин А. Кому угрожают поправки в закон об иностранных агентах. Борьба с «иноагентами» для правящей элиты опаснее, чем для оппозиции // Ведомости. 2020. 24 нояб.
лица; 5) иностранному лицу принадлежит право общего или существенного контроля над компанией по иным, нежели указанные выше, основаниям.
Правовой статус иностранного агента — физического лица в FARA существенно ограничен по сравнению с правовым статусом иностранного агента — физического лица в Российской Федерации. Как уже сказано, существование комплексного нормативного акта означает, что правовой статус иностранного агента — физического лица по общему правилу идентичен правовому статусу иностранного агента — юридического лица (иной организации). Другими словами, к иностранному агенту — физическому лицу в названных иностранных государствах применяются те же требования, что и к организации, являющейся таковой.
FITSA, формально различая связанную с иностранным правительством организацию (foreign government related entity) и связанное с иностранным правительством физическое лицо (foreign government related individual), все же устанавливает для них общий правовой режим деятельности.
Российский же правопорядок предусматривает лишь возможность применения правового режима иностранных агентов к физическим лицам.
Требования Закона о НКО в отношении иностранных агентов не распространяются на физических лиц.
Вместе с тем иногда возможность, предусмотренная российским законодательством, все же переходит в категорию действительности; так, норма ч. 7 ст. 6 Закона о СМИ предусматривает наделение физического лица юридическим качеством иностранного агента при подпадании его деятельности под определенные критерии: если оно распространяет, а равно непосредственно или опосредованно создает информацию, распространенную от имени иностранного СМИ — иностранного агента (учрежденного им российского юридического лица), то это физическое лицо может само признаваться выполняющим функции иностранного агента.
Такая возможность обусловлена получением этим лицом денежных средств (имущества) от следующих категорий лиц: 1) иностранных государств (их органов), международных и иностранных организаций, иностранных граждан, лиц без гражданства либо уполномоченных ими лиц; 2) иностранных СМИ — иностранных агентов (учрежденных ими российских юридических лиц); 3) российских юридических лиц, учрежденных такими иностранными СМИ; 4) российских юридических лиц, получающих денежные средства и (или) иное имущество из вышеперечисленных источников.
Согласно п. "а" § 611 FARA под его действие подпадают не только физическое лицо, партнерство, ассоциация, организация, но и иная совокупность физических лиц.
Физическое лицо точно не может рассматриваться в качестве агента иностранного принципала лишь в
том случае, если они оба (и агент, и принципал) являются гражданами США, постоянно проживающими на территории США (§ 611(b)(2) FARA)4.
Согласно Австралийскому закону FITSA под его действие подпадают в том числе физические лица, за исключением граждан Австралии и резидентов Австралии (разд. 2 ст. 10 FITSA).
В связи с этим включение согласно нормам Федерального закона от 30 декабря 2020 г. № 481-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления дополнительных мер противодействия угрозам национальной безопасности» (далее — Федеральный закон № 481-ФЗ) физических лиц в объем понятия «иностранный агент» вполне соответствует зарубежной практике.
Юридический объем понятия «иностранный принципал». Юридически значимой для определения иностранного агента, подпадающего под действие норм, требующих его регистрации и обременяющих его дополнительными обязанностями, является и фигура лица, в пользу которого осуществляется деятельность такого «иностранного агента» — иностранный принципал5. Так, в соответствии с п. "b" § 611 FARA термин «иностранный принципал» (foreign principal) включает следующие категории субъектов права: 1) правительство иностранного государства (government of a foreign country) и иностранные политические партии (foreign political party); 2) лицо, находящееся вне США (a person outside of the United States), кроме случаев, когда это лицо является гражданином США, домицилированным на территории государства, или, не являясь физическим лицом, создано в соответствии или в силу указания норм законов США или отдельного штата, а равно иной территории, находящейся под юрисдикцией и имеющей основное коммерческое предприятие (principal place of business)6 на территории США; или 3) партнерство (partnership), ассоциация (association), корпора-
4 См.: Straus J. R. Foreign Agents Registration Act (FARA): Background and issues for Congress // Congressional Research Service. 2020. 30 June. P. 27.
5 В государствах англосаксонской правовой системы не придается такого значения разделению права на частное и публичное, поэтому применение частноправовой терминологии (терминов «агент» и «принципал») к публично-правовым отношениям достаточно распространено.
6 Критерий местонахождения коммерческого предприятия (place of business) крайне распространен для определения принадлежности того или иного лица к иностранному государству. Вместе с тем этот критерий может пониматься расширительно (см.: Налетов К. И. Местонахождение коммерческих предприятий сторон как критерий применимости международного договора // Современное право. 2009. № 7); Гюльвердиев Р. Б. Эффективность внешнеторговой юридической конвергенции (на примере Венской конвенции 1980 г.) // Международное право. 2017. № 4. С. 54—64.
ция (corporation), организация (organization), или иная комбинация лиц, учрежденных по законам, и имеющая основное коммерческое предприятие на территории другой страны.
Согласно п. "e" и "f" § 611 FARA, в объем юридического понятия «правительство иностранного государства» входит лицо (группа лиц), обладающее де-факто или де-юре всей полнотой власти (sovereign) над любой территорией (country)7, кроме территории, входящей в состав США8.
Под это определение подпадает любая группа повстанцев (faction or body of insurgents), имеющая намерение осуществлять властные полномочия, независимо от признания или непризнания их со стороны США. Таким образом, для целей юридической квалификации лица в качестве иностранного агента в смысле FARA США признают существование государств, не признаваемых ими в дипломатическом смысле.
Схожий подход демонстрирует и европейское право. Европейский суд по правам человека в постановлении от 8 июля 2004 г. по делу «Илие Илашку и другие против Молдавии и Российской Федерации» сформулировал концепцию привлечения в качестве ответчика государства, которое «осуществляло фактический контроль за ситуацией на территории другого государства» (в случае с Илие Илашку соответчиком стала Россия, фактически контролировавшая, по мнению ЕСПЧ, Приднестровье). Данная концепция, получившая название концепции эффективного контроля, продолжает доминировать применительно к Приднестровью9. Совершенно очевидно, что аналогичный подход будет использован при рассмотрении ЕСПЧ дел о нарушении прав и интересов граждан на территориях непризнанных или частично признанных государств (Абхазия, Южная Осетия, Приднестровье, ДНР и ЛНР).
Используемый в FARA термин «иностранная политическая партия» (foreign political party) также не привязан к определению политической партии во внутреннем правопорядке соответствующего государства. В качестве иностранной политической пар -тии FARA понимает любую организацию или любую группу лиц на территории иностранной по отношению к США, их подразделение, имеющее цель или намерение либо осуществляющее действия по созданию, управлению, контролю или приобретению полномочий правительством иностранного государства.
7 Использование в FARA термина "country" (страна, территория) вместо термина "state" (государство) позволяет приме -нять его положения к территориям непризнанных, частично признанных государств, спорных территорий и т. д.
8 В том числе подразделение любой такой группы и любую группу или агентство, которому были делегированы эти полномочия.
9 См., например, постановление ЕСПЧ по делу «Колобыч-
ко против Республики Молдова, России и Украины» (жалоба
№ 36724/10) от 18 сентября 2018 г.
Вторым необходимым юридическим признаком агента иностранного принципала являются:
1) его вовлеченность напрямую или через иное лицо на территории США в политическую деятельность для целей или в интересах иностранного принципала ("engages within the United States in political activities for or in the interests of such foreign principal");
2) действие на территории США в качестве советника по внешним связям, агента по связям с общественностью, работника информационных служб или политического консультанта для целей или в интересах иностранного принципала ("acts within the United States as a public relations counsel, publicity agent, information-service employee or political consultant for or in the interests of such foreign principal"); подача им на территории США запросов о предоставлении средств (solicits), осуществление им сбора (collects), распределения средств (disburses), или возмещение расходов на вещи, имеющие цену для целей или в интересах иностранного принципала ("dispenses contributions, loans, money, or other things of value for or in the interest of such foreign principal"); или представление им на территории США интересов иностранного принципала перед агентами или должностными лицами Правительства США.
Также к категории иностранных агентов FARA относит любое лицо, которое соглашается прямо или косвенно, предполагает или подразумевает свое действие в качестве агента иностранного принципала или которое ведет себя соответственно, независимо от наличия или отсутствия договорных отношений с ним ("any person who agrees, consents, assumes or purports to act as, or who is or holds himself out to be, whether or not pursuant to contractual relationship, an agent of a foreign principal").
Таким образом, американский законодатель, очерчивая круг лиц, относящихся к иностранным агентам, использует не формальный критерий, все еще доминирующий в российском законодательстве, не критерий оценки фактических обстоятельств, применяемый российскими судами для квалификации лиц в качестве аффилированных и для выявления искусственно создаваемой кредиторской задолженности, но критерий эстоппеля. Этот принцип состоит в связанности лица предыдущими заявлениями и (или) поведением. Принцип «эстоппель» известен российскому законодательству10 и судебной практике11, од-
10 См., например, ч. 5 ст. 166 ГК РФ, запрещающую ссылаться на недействительность сделки лицу, поведение которого после ее заключения было таковым, что иные лица имели разумные основания полагаться на ее действительность, или ч. 3 ст. 1202 ГК РФ, запрещающую юридическому лицу ссылаться на отсутствие полномочий его органа (представителя) на совершение сделки, неизвестное праву места совершения сделки после ее совершения.
11 См. постановления Президиума ВАС РФ от 6 сентября 2011 г. № 4905/11 по делу № А51-23410/2009, от 22 марта
нако его применение в России ограничено частноправовыми отношениями.
В объем понятия «советник по внешним связям» (public-relations counsel) FARA включает любое лицо, прямо или косвенно участвующее в информировании, консультировании иностранного принципала или каким-либо образом представляющее его.
Термин «агент по связям с общественностью» (publicity agent), в свою очередь, предполагает в качестве квалифицирующего признака любое участие в публикации или распространении информации или материалов от имени иностранного принципала.
Одним из направлений критики норм российского законодательства об иностранных агентах стало указание, что оно в отличие от FARA «распространяется на новостные агентства и СМИ»12.
Пункт "d" § 611 FARA действительно не рассматривает в качестве агента иностранного принципала такую категорию субъектов права, как новостные агентства, пресс-службы, периодические или иные публикации, учрежденные по законам США или находящиеся под их юрисдикцией.
Данное исключение обусловлено тем, что не менее чем 80% бенефициарной собственности должно принадлежать гражданам США и что руководители этих юридических лиц должны быть гражданами США, кроме того, они не могут принадлежать (управляться, субсидироваться, финансироваться) иностранным принципалам. В остальных случаях действие FARA на СМИ распространяется.
Иллюстрацией практики применения данной нормы может служить регистрация в качестве иностранных агентов по праву по запросу Департамента юстиции США в ноябре 2017 г. агентств "RT TV America" и "Sputnik" — подразделений (arms) российских СМИ на территории США в соответствии с положениями FARA13. В качестве примера можно привести также аналогичное требование Департамента юстиции США в сентябре 2018 г. зарегистрировать в качестве иностранных агентов две китайские медиа-компании — "Xinhua News Agency" и "China Global Television Network"14.
2011 г. № 13903/10 по делу № А60-62482/2009-С7, ФАС Дальне -восточного округа от 26 июля 2011 г. № Ф03-3229/2011 по делу № А24-4571/2010 и п. 3 Обзора судебной практики Верховного Суда РФ № 4 (утв. Президиумом ВС РФ 15 ноября 2017 г.).
12 URL: https://www.golosameriki.com/a/rt-fara-registration-experts/4086777.html (дата обращения: 18.02.2021).
13 См.: MeganR. Wilson. Russian news outlet Sputnik registers with DOJ as foreign agent // The Hill. 2017. 11 Nov. URL: http://thehill.com/business-a-lobbying/business-a-lobbying/ 360912-russian-news-outlet-sputnik-registers-with-doj-as.
14 См.: O'Keeffe K., Viswanatha A. Justice Department Has
Ordered Key Chinese Media Firms to Register as Foreign Agents //
The Wall Street Journal. 2018. 18 Sept.
Согласно FITSA (разд. 2 ст. 10) к категории иностранных принципалов, связь с которыми подлежит регистрации и контролю, относятся разные категории лиц в зависимости от агента. В данном случае в FITSA проявляется уже упоминаемая дифференциация иностранных агентов — организаций и иностранных агентов — физических лиц. Так, для агента-организации иностранным принципалом юридически может быть либо иностранное прави-тельство15, либо иностранная политическая организация16. В свою очередь, физическое лицо может быть агентом не только иностранного правительства или иной иностранной политической организации, но и организации, связанной с ними (foreign government related entity).
Между тем объем понятия, аналогичного категории «иностранный принципал», — «иностранный источник» в российском Законе о НКО значительно уже. Это понятие включает следующие субъекты: иностранное государство, его органы, международная или иностранная организация, иностранные граждане или апатриды. Граждане РФ или российские юридические лица могут относиться к иностранным источникам, только если они сами получают денежные средства и (или) иное имущество от иностранных государств, их государственных органов, международных и иностранных организаций, иностранных граждан, лиц без гражданства либо уполномоченных ими лиц либо действующих в качестве посредников при получении от них активов (ч. 6 ст. 2 Закона о НКО). При этом российская организация, не являющаяся юридическим лицом, не подпадает под определение иностранного источника, следовательно, получение российской некоммерческой организацией денежных средств (иного имущества) от инвестиционного товарищества или группы взаимозависимых лиц, в том числе с участием иностранного лица, нельзя рассматривать как выполнение российской некоммерческой организацией функций иностранного агента. Очевидно, что использование в FITSA указания на «организацию, связанную с иностранным правительством или иной политической организацией», как на потенциального иностранного принципала (т. е. критерия наделения физического лица статусом иностранного агента) существенно расширяет этот перечень иностранных
15 К этой категории FITSA относит: (а) правительство ино -странного государства или части иностранного государства; или (б) орган правительства иностранного государства; (в) орган правительства части иностранного государства; (г) иностранный орган местного самоуправления или иностранный региональный правительственный орган.
16 К этой категории FITSA относит иностранные политические партии и иностранные организации, «существующие в основном для достижения политических целей» (exists primarily to pursue political objectives).
агентов — физических лиц по сравнению с перечнем физических лиц, подпадающих под определение иностранного агента в соответствии с российским законом.
Подпункты 1 и 2 п. "с" § 611 FARA включают в подконтрольные виды деятельности агентов иностранных принципалов:
1) участие на территории США в политической деятельности17, в том числе в качестве советника по внешним связям, агента по связям с общественностью, работника информационных служб или политического консультанта;
2) запрашивание, предоставление средств, их сбор, распределение или возмещение расходов на вещи, имеющие денежную оценку;
3) осуществление на территории США представительства интересов иностранного принципала перед агентами (должностными лицами) Правительства США;
4) прямое или косвенное согласие, действие в качестве агента или поведение лица, соответствующее поведению агента иностранного принципала18.
Австралийский закон FITSA также дает определение политической деятельности. Отметим, что согласно FITSA не вся политическая деятельность подпадает под действие данного Закона — тот или иной вид деятельности должен относиться к подлежащим регистрации (registrable activities), которые перечислены в ст. 20—23 FITSA: лоббирование интересов иностранного государства в парламенте безотносительно его цели; любая деятельность на территории Австралии с целью политического или административного влияния; любые коммуникации (communications activity) с той же целью и деятельность по осуществлению платежей (disbursement activity). Кроме того, любая деятельность от имени иностранного принципала, осуществляемая бывшим членом Кабинета министров Австралии, подлежит регистрации.
Наконец, регистрации подлежит деятельность, осуществляемая в интересах иностранного государства министром; членом парламента; лицом, рабо-
17 При этом п. "о" § 611 FARA относит к категории политической любую деятельность, которая основана на намерении вовлеченного в нее лица каким-либо образом повлиять на агентство или должностное лицо правительства США или любую часть государственного аппарата или общества в США в части определения политики США, а также деятельность с указанием на политические или общественные интересы, политику или отношения правительства иностранного государства или иностранной политической партии.
18 Невольно вспоминается далекий от публичного права принцип «эстоппель», согласно которому лицо юридически
связано своими предыдущими заявлениями или действиями и их отрицание либо приравнивается к злоупотреблению правом, либо запрещается.
тающим в аппарате парламента, министра; главой государственного агентства, его заместителем; должностным лицом структуры, учрежденной законами Австралии, или ее послом на территории иностранного государства.
Гораздо уже по сравнению с ЕАЯА и FITSA и объем понятия «политическая деятельность», определенного в ч. 1 ст. 21 Федерального закона от 28 декабря 2012 г. № 272-ФЗ «О мерах воздействия на лиц, причастных к нарушениям основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод граждан Российской Федерации» (в ред. Федерального закона № 481-ФЗ) (далее — Федеральный закон № 272-ФЗ). Таковой признается деятельность в сфере государственного строительства, защиты основ конституционного строя России и ее федеративного устройства, защиты суверенитета и обеспечения территориальной целостности России, обеспечения законности, правопорядка, государственной и общественной безопасности, обороны, внешней политики, социально-экономического и национального развития России, развития политической системы, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, законодательного регулирования прав и свобод человека и гражданина в целях оказания влияния на выработку и реализацию государственной политики, формирование государственных органов и органов местного самоуправления, на их решения и действия.
Политическая деятельность в смысле указанного Федерального закона осуществляется исключительно в следующих формах: участие в организации и проведении публичных мероприятий (собраний, митингов, демонстраций, шествий, пикетирований, публичных дебатов, дискуссий, выступлений); участие в деятельности, направленной на получение определенного результата на выборах, референдуме, в наблюдении за ними, в деятельности политических партий; публичные обращения к государственным органам, органам местного самоуправления, их должностным лицам и иные действия, влияющие на деятельность этих органов, в том числе направленные на принятие, изменение, отмену нормативных правовых актов; распространение мнений о принимаемых государственными органами решениях и проводимой ими политике; формирование общественно-политических взглядов и убеждений, в том числе путем проведения опросов и иных социологических исследований при условии обнародования их результатов; вовлечение граждан в указанную деятельность и ее финансирование.
Более того, Федеральным законом № 481-ФЗ из объема понятия «политическая деятельность» исключен достаточно широкий круг сфер деятельности19.
19 Деятельность в области науки, культуры, искусства, здравоохранения, профилактики и охраны здоровья граждан,
Различаются также обязанности иностранных агентов.
Часть 2 ст. 21 Федерального закона № 272-ФЗ обязывает лицо в порядке, установленном Минюстом России, подать заявление о включении в список лиц, выполняющих функции иностранного агента. Физическое лицо, не являющееся гражданином России, проживающее за пределами ее территории, намеревающееся после прибытия на территорию России осуществлять деятельность, связанную с выполнением функций иностранного агента, обязано до момента въезда на территорию России уведомить об этом Минюст России.
Аналогичное требование содержит и FARA: лицо, действующее в роли агента иностранного принципала, обязано подать в течение 10 дней с момента обретения им такого статуса Генеральному атторнею США достоверное и полное заявление о регистрации. Ситуация усугубляется тем, что потенциальный заявитель вполне может и не подозревать о наличии у него такого статуса — принимая во внимание расплывчатость формулировок FARA, приобретение статуса иностранного агента представляет собой скорее событие, нежели действие.
Более того, прекращение статуса иностранного агента не освобождает его бывшего обладателя от обязанности подавать заявление о регистрации в течение периода, когда он был агентом иностранного принципала, что в Федеральном законе № 272-ФЗ не указано. В соответствии с ч. 9 ст. 21 данного Закона физическое лицо, прекратившее деятельность в качестве иностранного агента, вправе подать в Минюст России либо его территориальный орган ходатайство об исключении из списка физических лиц, выполняющих функции иностранного агента.
Австралийский закон FITSA в ст. 3 указывает, что его целью является установление порядка регистрации лица, предпринимающего определенные действия в пользу иностранных правительств и иных иностранных принципалов, для улучшения прозрачности деятельности иностранных агентов.
Статья 16 FITSA обязывает лицо, осуществляющее деятельность в пользу иностранных правительств и иных иностранных принципалов (даже однократно), зарегистрироваться в течение 14 дней с момента возникновения юридического основания для этого. Регистрация осуществляется в отношении каждого иностранного принципала, интересы которого представляет агент.
Вид деятельности должен относиться к подлежащим регистрации (registrable activities), которые пе-
социального обслуживания, социальной поддержки и защиты граждан, защиты материнства и детства, социальной поддержки инвалидов, пропаганды здорового образа жизни, физической культуры и спорта, защиты растительного и животного мира, благотворительная деятельность.
речислены в ст. 20—23 FITSA: лоббирование интересов иностранного государства в парламенте безотносительно его цели; любая деятельность на территории Австралии с целью политического или административного влияния; любые коммуникации (communications activity) с той же целью и деятельность по осуществлению платежей (disbursement activity). Кроме того, любая деятельность от имени иностранного принципала, осуществляемая бывшим членом Кабинета министров Австралии, подлежит регистрации.
Наконец, регистрации подлежит деятельность, осуществляемая министром; членом парламента; лицом, работающим в аппарате парламента, министра; главой государственного агентства, его заместителем; должностным лицом структуры, учрежденной законами Австралии, или послом Австралии на тер -ритории иностранного государства.
Согласно ч. 4 ст. 21 Федерального закона № 272-ФЗ освобождены от обязанности подавать заявление о включении в список физических лиц, выполняющих функции иностранного агента: 1) сотрудники дипломатических представительств, работники консульских учреждений иностранных государств в России, а также представители иностранных государственных органов и международных организаций, находящиеся на ее территории по официальному приглашению; 2) иностранные журналисты, аккредитованные в России, в том числе признанные иностранными СМИ, выполняющими функции иностранного агента, в соответствии с российским законодательством о СМИ; 3) иные лица по решению Минюста России, принятому в установленном им порядке по согласованию с ФСБ и Минобороны России.
Параграф 614 FARA требует от агентов иностранных принципалов, передающих по почте или любыми иными «средствами межштатной или международной торговли» любые материалы в интересах иностранного принципала, передавать Генеральному атторнею США их копии в двух экземплярах.
Федеральный закон № 272-ФЗ не предполагает введения такого правила в отношении физических лиц, обязывая иностранных агентов лишь указывать на факт издания и (или) распространения такого рода материалов (ч. 7 ст. 21).
Пункт "b" § 614 FARA обязывает иностранного агента прямо указывать (conspicuous statement), что распространяемые им информационные материалы распространяются иностранным агентом данная дополнительная информация должна отправляться в Департамент юстиции Правительства США (the Department of Justice, Washington, District of Columbia). Генеральный атторней вправе определить форму такого прямого указания.
Между тем в ст. 291 Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» (в ред. Федерального закона № 481-ФЗ) установле-
на лишь обязанность незарегистрированных общественных объединений, выполняющих функции иностранного агента, сопровождать материалы, направляемые общественным объединением в государственные органы, органы местного самоуправления, образовательные и иные организации, информацию, касающуюся его деятельности, распространяемую через СМИ, с указанием на то, что они произведены, распространены и (или) направлены незарегистрированным общественным объединением, выполняющим функции иностранного агента, либо касаются его деятельности. То же правило установлено и в отношении физических лиц — учредителей, членов, участников, руководителей незарегистрированного общественного объединения, выполняющего функции иностранного агента, и лиц, входящих в состав органа такого общественного объединения.
FARA также требует от агентов иностранного принципала каждый раз при явке в комитет Конгресса для дачи свидетельских показаний от имени этого иностранного принципала или в его интересах предоставить комитету копию своего последнего заявления о регистрации в Министерство юстиции в качестве агента иностранного принципала.
Нормы Федерального закона № 481-ФЗ не предусматривают включения такого требования в текст Закона о НКО.
Параграф 615 FARA обязывает агентов иностранного принципала хранить в течение срока действия своего статуса бухгалтерские книги и другие записи в отношении всей их деятельности, раскрытие которых требуется в соответствии с положениями настоящего подраздела, а также деловой и бухгалтерской практикой. Они должны быть открыты в любое разумное время для проверки любым должностным лицом, отвечающим за соблюдение положений этого подраздела. Умышленное сокрытие, уничтожение, искажение или фальсификация, попытка такого действия либо побуждение к нему являются незаконными.
Положения Федерального закона № 481-ФЗ также не предусматривают введения такого требования в отношении иностранных агентов.
Различаются также меры и основания юридической ответственности иностранного агента за нарушение требований закона согласно нормам Федерального закона № 481-ФЗ, FITSA и FARA.
Согласно § 618 FARA правонарушение образуют следующие деяния агента иностранного принципала: 1) умышленное нарушение какого-либо положения FARA или требования подзаконного акта, принятого на основе его положений; 2) умышленное указание ложных сведений о существенном факте, умалчивание любого существенного факта в заявлении о регистрации или в любом другом документе, предоставленном Генеральному атторнею, а равно умышленное уклонение от представления копии докумен-
тов подлежат наказанию в виде штрафа в размере до 10 тыс. долл. США и (или) лишения свободы сроком до пяти лет.
Статья 3301 УК РФ предполагает ответственность неопределенного круга лиц лишь за злостное уклонение20 от представления документов, необходимых для включения в реестр НКО либо в реестр незарегистрированных общественных объединений, выполняющих функции иностранных агентов.
Лишь в отношении СМИ — иностранного агента (а равно учрежденного им российского юридического лица — иностранного агента) либо в отношении иного лица, информация о котором содержится в реестре иностранных СМИ — иностранных агентов, указанная статья УК РФ предусматривает уголовную ответственность за нарушение установленных законодательством Российской Федерации требований в связи с признанием выполняющим функции иностранного агента. Однако эта норма применяется лишь при условии, если привлекаемое к уголовной ответственности лицо было ранее подвергнуто административному наказанию за деяние, предусмотренное ч. 2 ст. 19.34.1 КоАП РФ.
Аналогичный порядок привлечения к уголовной ответственности установлен ст. 3301 УК РФ за неподачу заявления (уведомления) о включении в список физических лиц — иностранных агентов и (или) отчета о соответствующей деятельности, связанной с выполнением функций иностранного агента, совершенное лицом, подвергнутым административному наказанию за аналогичное деяние (ч. 1 ст. 19.7.5-4 КоАП РФ).
К уголовной ответственности могут быть привлечены физические лица за непредставление заявления (уведомления) о включении в список физических лиц, выполняющих функции иностранного агента, при условии, что данное нарушение совершено лицом, осуществляющим свою деятельность на территории России, а равно целенаправленный сбор информации в области военной, военно-технической деятельности Российской Федерации, которая может использоваться в ущерб ее безопасности в интересах иностранного государства (его органов), международной (иностранной) организации, иностранных граждан, лиц без гражданства21.
Признание виновным в нарушении или заговоре с целью нарушения любого положения FARA иностранного гражданина влечет его высылку с территории США в соответствии с гл. 4 разд. II Акта США об иммиграции и гражданстве22.
Подпункт 'Ъ" п. 2 § 618 FARA запрещает заключение между агентом и иностранным принципалом договоров, в соответствии с которыми сумма встреч-
20 Критерий злостности априори предполагает неоднократность совершаемого деяния.
21 При отсутствии составов государственной измены или шпионажа.
22 8 U. S.C. A. s 1221 et seq.
ного представления, выплачиваемая агенту, так или иначе зависит от результата политической деятельности, осуществляемой агентом.
Нормы Федерального закона № 481-ФЗ не предполагают запрета на заключение частноправовых соглашений между иностранным агентом и иностранным источником.
FITSA предусматривает уголовную ответственность за дачу ложной или даже вводящей в заблуждение информации за уклонение лица, подлежащего регистрации, от подачи соответствующего уведомления (ст.137.1 Уголовного кодекса Австралии (Criminal Code Act 1995 No. 12, 199523)).
Также FITSA в ст. 56 указывает на уголовную ответственность за невыполнение обязанностей по регистрации в качестве иностранного агента, невыполнение обязанностей, возлагаемых на иностранного агента, и за уничтожение записей. Также к категории уголовно наказуемых деяний относится непредоставление информации, запрашиваемой Секретарем Департамента в связи с регистрацией иностранного агента.
Срок тюремного заключения варьируется от шести месяцев до пяти лет.
Учитывая изложенное, следует обратить внимание на то, что FARA, содержащий намного более строгие и более детально регламентированные правила функционирования иностранных агентов на территории США, предполагающий намного более широкий круг лиц и деяний (как в форме действия, так и бездействия), подпадающих под действие его требований и устанавливающий намного более серьезную ответственность за невыполнение его требований по сравнению с нормами российского законодательства, рассматривается Департаментом юстиции США как «прежде всего инструмент для обеспечения прозрачности для [деятельности] лоббистов иностранных правительств (primarily a tool to provide transparency for lobbyists of foreign governments)»24.
Следует согласиться с мнением юридического советника Международного центра по вопросам правового статуса некоммерческих организаций (International Center for Not-for-Profit Law (ICNL) Harvard Law School Center on the Legal Profession) Ника Робинсона, что «FARA не сосредоточивается особенно на иностранном финансировании... неясно, в каких ситуациях иностранное финансирование может или не может обусловить необходимость регистрации согласно его положениям»25.
23 Compilation No. 134 20.07.2020.
24 2062. Foreign Agents Registration Act Enforcement. URL: https://www.justice.gov/archives/usam/criminal-resource-manual-2062-foreign-agents-registration-act-enforcement (дата обращения: 17.02.2021).
25 Robinson N. "Foreign Agents" in an Interconnected World: FARA and the Weaponization of Transparency // Duke Law Journal. 2020. Vol. 69. P. 1075—1147.
Что же касается FITSA, то его связь с FARA достаточно очевидна, что объясняет схожесть многих положений. Так, правительство Австралии осуществляло активные консультации с Департаментом юстиции США при разработке проекта данного закона26. Премьер-министр Австралии называл FITSA «улучшенной версией» FARA27. В отчете по применению FITSA за 2018 г. Объединенный комитет парламента Австралии по вопросам разведывательной деятельности и безопасности (the Parliamentary Joint Committee on Intelligence and Security) часто допускал отсылки именно к FARA28.
Таким образом, к FITSA применимы те же выводы, что и к FARA: данный нормативный акт содержит большее количество ограничений правоспособности иностранных агентов по сравнению с российским законодательством.
Перспективы формирования правового режима деятельности иностранных агентов в ЕС. Несмотря на отсутствие прямых аналогов FARA и FITSA в остальных государствах в настоящее время, следует обратить внимание на доклад Комитета Великобритании по вопросам разведывательной деятельности и безопасности (the UK Intelligence and Security Committee) от 21 июля 2020 г. В докладе была процитирована речь Королевы Великобритании в 2019 г.: «...будут разработаны меры по борьбе с враждебной деятельностью иностранных государств» и указано на «рассмотрение вопроса о том, следует ли следовать за союзниками в принятии формы регистрации иностранного агента». На основании этих заявлений Комитет Великобритании по вопросам разведывательной деятельности и безопасности сделал вывод о необходимости противодействия деятельности России на территории Великобритании, в том числе путем принятия консолидированного нормативного акта об иностранных агентах на территории Великобритании на основе прежде всего FARA и FITSA.
В настоящее время на территории Соединенного Королевства действует Акт о прозрачности лоббирования, беспартийных кампаний и управления профсоюзами (Transparency of Lobbying, Non-Party Campaigning and Trade Union Administration Act 2014
26 Australian Parliamentary Joint Committee On Intelligence And Security, supra note 42 at 35 (describing close consultations with the U. S. Justice Department in drafting the Australian bill).
27 См.: Barker C., McKeown D., Murphy J. Foreign Influence Transparency Scheme Bill 2017 and Foreign Influence Transparency Scheme (Charges Imposition) Bill 2017. Parliamentary Library Bills Digest 9 (March 16, 2018). URL: www.aph.gov.au/Parliamentary_ Business/Bills_Legislation/bd/bd1718a/18bd087#_ftn15 (дата обращения: 17.02.2021).
28 Australian Parliamentary Joint Committee On Intelligence And Security, supra note 42 at 39—40 (noting that the report
makes provision by provision comparisons throughout to FARA).
(the Transparency of Lobbying Act))29, действие которого активно предлагается расширить в том числе за счет включения в сферу его действия иностранных агентов.
В заключение отметим, что включение согласно нормам Федерального закона № 481-ФЗ физических лиц в объем понятия «иностранный агент» вполне соответствует зарубежной практике. Не противоречит ей и включение в перечень таковых собственных граждан.
Законодательство США и Австралии об иностранных агентах содержит больше ограничений по сравнению в нормами российского законодательства об иностранных агентах. Даже после включения Федеральным законом № 481-ФЗ в круг лиц, признаваемых иностранными агентами, физических лиц, круг иностранных агентов в соответствии с FARA и FITSA гораздо шире, нежели количество потенциальных иностранных агентов, признаваемых таковыми на основе Закона о НКО в редакции Федерального закона № 481-ФЗ.
Квалификация лиц в качестве агента иностранного принципала в соответствии с FARA и FITSA зависит от категории иностранного принципала, тогда как нормы российского законодательства более однозначны.
Объем понятия «иностранный источник» в российском законодательстве, аналогичный понятию «иностранный принципал» FARA, значительно уже — в него входят следующие субъекты: иностранное государство, его государственные органы, международная или иностранная организация, иностранные граждане или лица без гражданства. Граждане РФ, постоянно проживающие за границами РФ, например, в него не входят.
Более того, определяя круг иностранных агентов, FARA использует критерий эстоппеля — даже не
29 URL: https://www.legislation.gov.Uk/ukpga/2014/4/contents/ enacted (дата обращения: 17.02.2021).
относясь формально-юридически к категории иностранных агентов, лицо может попасть под действие норм FARA, делая заявления и осуществляя деятельность так, как если бы оно являлось таковым.
По сравнению с FARA и FITSA юридический объем понятия «политическая деятельность» нормами Федерального закона № 481-ФЗ серьезно сужен.
Российское законодательство не предусматривает и запретов на заключение частноправовых соглашений между иностранным агентом и иностранным источником, аналогичных запретам, предусмотренным FARA.
В то время как российский законодатель все еще использует формальный подход при квалификации лица в качестве иностранного агента, FARA использует критерий фактического контроля, позволяющий квалифицировать в качестве иностранного принципала не признаваемое США государство и принцип «эстоппель», позволяющий наделить для целей FARA юридической характеристикой иностранного агента лицо, не подпадающее под него по формальным признакам, но действующее так, как будто оно им является.
Представляется, что FARA и FITSA сформировали фактически открытый перечень иностранных агентов, что явно не соответствует принципу правовой определенности в части ясности, недвусмысленности и стабильности правовых предписаний30. Необходимо учесть данный фактор при формировании правового режима иностранных агентов — невозможность определить границу правомерного и неправомерного поведения, очевидно, способствует выбору в пользу последнего.
30 Подробнее о проблеме понимания принципа правовой определенности см.: Курбанов Р. А., Налетов К. И. Правовой режим земельных участков как объектов гражданских прав на современном этапе реформирования законодательства // Вестник Московского университета МВД России. 2020. № 1. С. 40—45.
Список литературы
Barker C., McKeown D., Murphy J. Foreign Influence Transparency Scheme Bill 2017 and Foreign Influence Transparency Scheme (Charges Imposition) Bill 2017. Parliamentary Library Bills Digest 9 (March 16, 2018). URL: www.aph.gov.au/Parliamentary_Business/ Bills_Legislation/bd/bd1718a/18bd087#_ftn15 (дата обращения: 17.02.2021).
Megan R. Wilson. Russian news outlet Sputnik registers with DOJ as foreign agent // The Hill. Nov. 11. 2017. URL: http://thehill. com/business-a-lobbying/business-a-lobbying/360912-russian-news-outlet-sputnik-registers-with-doj-as.
O'Keeffe K., Viswanatha A. Justice Department Has Ordered Key Chinese Media Firms to Register as Foreign Agents // The Wall Street Journal. 2018. 18 Sept.
Robinson N. "Foreign Agents" in an Interconnected World: FARA and the Weaponization of Transparency // Duke Law Journal. 2020. Vol. 69.
Straus J. R. Foreign Agents Registration Act (FARA): Background and issues for Congress // Congressional Research Serwice. 2020. 30 June.
Гюльвердиев Р. Б. Эффективность внешнеторговой юридической конвергенции (на примере Венской конвенции 1980 г.) // Международное право. 2017. № 4.
Курбанов Р. А., Налетов К. И. Правовой режим земельных участков как объектов гражданских прав на современном этапе реформирования законодательства // Вестник Московского университета МВД России. 2020. № 1.
Налетов К. И. Местонахождение коммерческих предприятий сторон как критерий применимости международного договора // Современное право. 2009. № 7.
Сахнин А. Кому угрожают поправки в закон об иностранных агентах. Борьба с «иноагентами» для правящей элиты опаснее, чем для оппозиции // Ведомости. 2020. 24 нояб.
Barker C., McKeown D., Murphy J. Foreign Influence Transparency Scheme Bill 2017 and Foreign Influence Transparency Scheme (Charges Imposition) Bill 2017. Parliamentary Library Bills Digest 9 (March 16, 2018). Available at: www.aph.gov.au/Parliamentary_ Business/Bills_Legislation/bd/bd1718a/18bd087#_ftn15 (accessed 17.02.2021).
Gyul'verdiev R. B. Effektivnost' vneshnetorgovoy yuridicheskoy konvergentsii (na primere Venskoy konventsii 1980 god). Mezhdunarodnoepravo, 2017, no. 4.
Kurbanov R. A., Naletov K. I. The Legal Regime of the Land Parcels as Subject to Civil Rights at the Modern Stage of Law Reform. VestnikMoskovskogo universiteta MVD Rossii, 2020, no. 1, pp. 40—45. (In Russ.)
Megan R. Wilson. Russian news outlet Sputnik registers with DOJ as foreign agent. The Hill, 2017, November 11. Available at: http:// thehill.com/business-a-lobbying/business-a-lobbying/360912-russian-news-outlet-sputnik-registers-with-doj-as.
Naletov K. I. Mestonakhozhdenie kommercheskikh predpriyatiy storon kak kriteriy primenimosti mezhdunarodnogo dogovora. Sovremennoe pravo, 2009, no. 7.
O'Keeffe K., Viswanatha A. Justice Department Has Ordered Key Chinese Media Firms to Register as Foreign Agents. The Wall Street Journal, 2018, September 18.
Robinson N. "Foreign Agents" in an Interconnected World: FARA and the Weaponization of Transparency. Duke Law Journal, 2020, vol. 69.
Sakhnin A. Komu ugrozhayut popravki v zakon ob inostrannykh agentakh. Bor'ba s "inoagentami" dlya pravyashchey elity opasnee, chem dlya oppozitsii. Vedomosti, 2020, November 24.
Straus J. R. Foreign Agents Registration Act (FARA): Background and issues for Congress. Congressional Research Service, 2020, June 30.
Информация об авторах
Р. А. Курбанов, советник директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, доктор юридических наук, профессор
К. И. Налетов, старший научный сотрудник отдела сравнительно-правовых исследований Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, кандидат юридических наук
References
