CC BY
382
ВЕСТНИК ПЕРМСКОГО УНИВЕРСИТЕТА
2014 Юридические науки Выпуск 3(25)
II. КОНСТИТУЦИОННОЕ, МУНИЦИПАЛЬНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО
УДК 342.5
ПРИНЯТИЕ ЗАКОНА «ОБ ИНОСТРАННЫХ АГЕНТАХ» КАК ПЕРВЫЙ ЭТАП НА ПУТИ К ПРАВОВОМУ РЕГУЛИРОВАНИЮ ЛОББИСТСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РОССИИ
А.И. Василенко
Аспирант кафедры конституционного и финансового права Пермский государственный национальный исследовательский университет 614990, г. Пермь, ул. Букирева, 15 E-mail: [email protected]
Аннотация: Введение: законодательство «об иностранных агентах» и лоббистское законодательство связаны по целям, политической природе регулируемых отношений, статусам субъектов, а также по механизмам раскрытия информации об их деятельности. Цель: 1) установить общую политико-правовую природу лоббистской деятельности и политической деятельности «иностранных агентов», как видов правового воздействия на государство; 2) проанализировать начало первого этапа становления российского лоббистского законодательства и сформировать рекомендации по его дальнейшему развитию. Методы: методологическую основу данного исследования составляет совокупность методов научного познания, среди которых ведущее место занимает диалектический метод. В статье использованы общенаучные (диалектика, анализ и синтез, абстрагирование и конкретизация) и частно-научные методы исследования (формально-юридический, сравнительно-правовой, технико-юридический).
Результаты: установлено, что законодательство о регулировании политической деятельности «иностранных агентов» появилось в целях защиты суверенитета, конституционного строя и национальных интересов от внешних воздействий посредством придания такой деятельности открытости и возможности применения мер общественного и государственного контроля. Позднее сформированный механизм обеспечения открытости был распространен на контроль за внутренними воздействиями на государство со стороны различных социальных групп и индивидов (лоббизм). Проведен анализ понятия политической деятельности. Сопоставлены обязанности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента по российскому законодательству, и обязанности лоббистов по зарубежному законодательству. Отмечено сходство лоббистской деятельности и политической деятельности «иностранных агентов» как видов политической деятельности. Установлено и сходство правовых механизмов обеспечения открытости этих видов деятельности.
Выводы: автором отмечается, что и лоббисты по зарубежному лоббистскому законодательству, и российские НКО, выполняющие функции иностранного агента, имеют общий состав (систему) обязанностей, возлагаемых на них законом. Сформированный законами механизм раскрытия информации о деятельности, предполагающий регистрацию в соответствующих реестрах лоббистов и
© Василенко А.И., 2014
Федеральный закон «Об автономных учреждениях» и проблемы образования
«иностранных агентов», имеет общие черты. Делается вывод о том, что российское законодательство о политической деятельности иностранных агентов развивается по американской модели и является началом первого этапа формирования полноценного лоббистского законодательства в России.
Ключевые слова: иностранный агент; иностранное влияние; некоммерческая организация, выполняющая функции иностранного агента; агент иностранного принципала; лоббизм; лоббирование; правовое регулирование лоббизма; политическая деятельность; лоббистская деятельность; раскрытие информации о лоббистской деятельности; открытость власти; суверенитет
Общая характеристика российского закона «Об иностранных агентах»
В связи с принятием Федерального закона от 20 июля 2012 г. №121-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента» [9] (далее - Закон №121-ФЗ) в конце 2012 года в российской правовой действительности появилось новое понятие - «некоммерческая организация, выполняющая функции иностранного агента». Данный федеральный закон, прозванный общественностью законом «об иностранных агентах», представляет собой совокупность поправок, вносимых в другие действующие законодательные акты - в Федеральный закон от 19 мая 1995 года №82-ФЗ «Об общественных объединениях», в Федеральный закон от 12 января 1996 года №7-ФЗ «О некоммерческих организациях». Кроме того, вносятся изменения в Кодекс об административных правонарушениях, Уголовный кодекс Российской Федерации, Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и в федеральный закон, регулирующий деятельность по противодействию легализации (отмывании) доходов, полученных преступным путем и финансированию терроризма. Закон №121-ФЗ нацелен на обеспечение российского общества должными элементами контроля за деятельностью некоммерческих организаций (НКО), «финансируемых из иностранных источников и преследующих при этом политические цели, в том числе, в интересах своих финансовых доноров» [13]. Между тем положения закона были негативно расценены частью общественности. Закон воспринимается как излишнее вмешательство государства в деятельность гражданского общества путем введения дополнительных
обязанностей и мер государственного контроля. Словосочетание «иностранный агент», как правило, понимается буквально, как шпион. Быть включенным в реестр расценивается как навешивание на НКО негативного ярлыка, наносящего удар репутации и делающего организацию неким враждебным элементом. Отчасти по этой причине НКО не особо активно стали исполнять закон: по состоянию на 1 августа 2014 г. в реестр включены лишь 11 «иностранных агентов» [3]. При этом, спустя четыре месяца после принятия закона, официальными лицами назывались внушительные объемы иностранного финансирования российских НКО общей суммой почти в миллиард долларов, а всего было установлено 654 потенциальных «иностранных агента» [1]. Повсеместные уклонения от регистрации и, следовательно, низкую эффективность закона можно объяснить общим негативным восприятием статуса «иностранного агента», недостатками уведомительного порядка регистрации и противоречивостью формулировок закона, особенно в части содержания понятия «политическая деятельность». Уполномоченным законом органом является Министерство юстиции России, которое наделяется рядом полномочий в сферах нормативно-правового регулирования и правоприменения в отношении некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента. Одним из полномочий Минюста является установление порядка ведения реестра некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента. Реализуя указанное полномочие, Минюст России издал приказ «О Порядке ведения реестра некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента» [12]. Поправки в закон, принятые в июне 2014 года, дополнили механизм регистрации возможностью «ав-
тематической» регистрации (естественно, с возможностью обжалования в судебном порядке) в реестре некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, самим уполномоченным органом путем включения информации в реестр. В связи с поправками 2014 года уполномоченный орган должен выявлять некоммерческую организацию, осуществляющую деятельность в качестве некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного агента. Такую организацию Минюст должен включать в реестр. Основанием для включения также является поступление информации от государственных органов, органов местного самоуправления, граждан или организаций об осуществлении некоммерческой организацией соответствующей деятельности.
Основные понятия Закона №121-ФЗ
Главный смысл Закона №121-ФЗ сводится к тому, что российская некоммерческая организации приобретает особый правовой статус некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного агента. Для этого необходимо наличие двух условий. Согласно п. 6 ст. 2 Федерального закона «О некоммерческих организациях» [11] под некоммерческой организацией, выполняющей функции иностранного агента, понимается российская некоммерческая организация, которая:
1) получает денежные средства и иное имущество от иностранных источников;
2) участвует, в том числе в интересах иностранных источников, в политической деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации.
Указанная норма раскрывает и перечень таких иностранных источников: иностранные государства, их государственные органы, международные и иностранные организации, иностранные граждане, лица без гражданства либо уполномоченные ими лица (назовем их субъекты-нерезиденты) и/или российские юридические лица, получающих денежные средства и иное имущество от указанных источников (субъекты-резиденты РФ). Исключение - открытые акционерные общества с государственным участием и их дочерние общества. Соблюсти первое условие для организации не со-
ставит труда, поскольку слово «получает» может трактоваться достаточно свободно. Для такого «получения», например, достаточно лишь внести пожертвование любым иностранным гражданином на счет организации (а действенных механизмов отказа от пожертвования пока нет), что будет подтверждаться данными аудита и бухгалтерии. Больше вопросов на практике вызывает второе условие, а именно неопределенность содержания понятия «политическая деятельность». Законом №7-ФЗ в п. 6 ст. 2 установлено, что некоммерческая организация (за исключением политической партии) признается участвующей в политической деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации, если независимо от целей и задач, указанных в ее учредительных документах (т.е. фактически), она участвует (в том числе путем финансирования) в организации и проведении политических акций в целях воздействия на принятие государственными органами решений, направленных на изменение проводимой ими государственной политики, а также в формировании общественного мнения в указанных целях. Только одновременное выполнение вышеназванных условий позволяют придать российской некоммерческой организации соответствующий статус: во-первых, эта организация должна как непосредственно (от субъектов-нерезидентов), так и опосредованно (через субъектов-резидентов РФ) финансироваться из иностранных источников; во-вторых - эта организация должна участвовать в политической деятельности на территории Российской Федерации. Подробнее понятие политической деятельности будет рассматриваться далее.
На практике возникла ситуация, когда иностранное финансирование НКО очевидно и вытекает из договорных отношений организации с иностранными субъектами, но доказать именно политический характер действий организации (так называемых «политических акций») и их направленность (цель) стало практически невозможно, так как требуется проанализировать результат такой целенаправленной деятельности, которые не всегда очевиден. Законодатель не позволяет однозначно понять содержа-
ние понятия «политической акции», что позволило начать применять закон в отношении широкого количества субъектов и охватить широкий спектр их действий. Любое публичное мероприятие понимается, как акция. К акциям можно отнести распространение материалов, проведение конкурсов, концертов, спортивных мероприятий. «Акцией можно считать проведение практически любого мероприятия, если нет возможности однозначно определить иную правовую природу такого мероприятия» [4]. На практике организации в судебном порядке вынуждены были доказывать, что не предпринимали в своей деятельности политических акций в указанных законом целях. Для правоприменителя возникла необходимость доказательства обратного. Например, в ходе судебного процесса по признанию общественной организации «Пермский региональный правозащитный центр» (далее -ПРПЦ) нарушителем законодательства об НКО в качестве доказательства того, что ПРПЦ занимается политической деятельностью, был указан факт издания книги и статьи. Государственные обвинители, ссылаясь на экспертное заключение, считали, что выпуск издания является «политической акцией», поскольку материалы издания нацелены на изменение государственной политики и формирование общественного мнения. К политической деятельности надзорный орган отнес и «публичное обсуждение участниками ПРПЦ общественно-политических отношений и характера деятельности органов госвласти» [15]. В экспертом заключении отмечается, что «в издаваемых ПРПЦ материалах присутствуют высказывания политической направленности, а их распространение может оказывать воздействие на корректировку государственной политики» [15]. Несмотря на наличие доказательств финансирования деятельности ПРПЦ из иностранных источников (более 7 млн руб.) и осуществления организацией политических акций, суд не признал необходимости ПРПЦ регистрироваться в реестре «иностранных агентов», так как цель осуществления политической деятельности ПРПЦ не была доказана, не было проанализировано воздействие на принятие государственными органами решений. Стало быть, формально
организация не занимается политической деятельностью по смыслу Закона №121-ФЗ. Производство по делу об административном правонарушении было прекращено в связи с отсутствием состава правонарушения, предусмотренного ст. 19.34 КоАП РФ из-за недостаточности доказательств, подтверждающих участие организации в политической деятельности. Отмечается, что вынося решение, мировой судья исходил из дословного применения закона, а прокуратурой не проведено анализа результатов деятельности и не указаны критерии отнесения деятельности организации к политической [14]. На наш взгляд, трудности на практике вызваны формулировкой «в целях воздействия на...» в определении политической деятельности, так как цель предполагает достижение определенного результата, а деятельность необходимо считать политической не по результату, а по фактической направленности процесса. Также и наоборот: цели может и не быть, а фактически в результате деятельности НКО, например, принимается выгодное иностранному субъекту решение.
Связь с американским законом 1938 года
Несмотря на проблемы в реализации, полагаем, что регулирование посредством придания открытости политической деятельности является необходимым в действующих общественно-политических условиях неконтролируемого иностранного влияния на российское государство и общество. Практически в аналогичной ситуации находились США в 30-х гг. ХХ века. Исследователи отмечают, что одним из способов нивелировать распространение влияние иностранной пропаганды, активность иностранной разведки и развитие научно-промышленного шпионажа стало принятие «закона об иностранных агентах» - первого в истории специального акта о лоббизме, хотя и «посвященного лишь одному из его сегментов - лоббизму нерезидентов» [6].
Очевидно, что Закон №121-ФЗ является попыткой рецепции действующего в США с 1938 года «Закона о регистрации иностранных агентов» («Foreign Agents Registration Act» - далее FARA). Данный закон требует от лиц, занимающихся политической деятельностью в качестве агентов
иностранных принципалов, периодически раскрывать информацию об их взаимоотношениях с иностранным принципалом, а также сведения о финансовых поступлениях и выплатах в поддержку такой деятельности. Раскрытие необходимой информации способствует оценке правительством и американским народом иностранного влияния на политику. Сегодня, в соответствии с законом FARA, ответственность за применение и исполнение возложена на Регистрационное подразделение контрразведки Отдела Национальной безопасности Министерства юстиции США. Законом 1938 года было положено начало оформления лоббизма в конституционно-правовой институт и появления лоббистского законодательства, первый этап становления которого, по мнению С.С. Костяева, закончился как раз принятием FARA как акта, регулирующего отдельный сегмент сложных лоббистских отношений. При этом FARA нацелен на раскрытие информации о деятельности не только некоммерческих организаций, но и любых коммерческих организаций, любых общественных объединений, а также физических лиц. В 1966 году в FARA были внесены поправки, сместившие акцент с пропагандистской на политическую и экономическую деятельность, а в 1946 году был принят закон о регистрации лоббистов-резидентов - «The Lobbing Registration Act of 1946».
Хотелось бы отметить, что, в соответствии с FARA, субъекты регулируемых отношений именуются «иностранным принципалом» и «агентом иностранного принципала», указывая на то, что отношения между сторонами являются видом агентирования и регулируются в частно-правовом порядке, куда FARA не вмешивается. Российский Закон №121-ФЗ также использует термин «агент», который, по смыслу действующего законодательства, а именно ст. 1005 Гражданского кодекса РФ [2], употребляется для обозначения лица, обязующегося за вознаграждение «совершать по поручению другой стороны (принципала) юридические и иные действия от своего имени, но за счет принципала либо от имени и за счет принципала». При этом Закон №121-ФЗ не называет НКО напрямую иностранным агентом, а лишь указывает на вы-
полнение организацией ряда функций иностранного агента. Это позволяет сделать вывод, что отношения между участниками отношений являются особым видом агентирования, также строятся на частноправовых началах и регулируются исключительно гражданским законодательством. А «политическая акция» может выражаться в совершаемых агентом в интересах принципала «юридических и иных действий», которые определяются соглашением сторон и которые имеют своей целью воздействие «на принятие государственными органами решений, направленных на изменение проводимой ими государственной политики, а также в формировании общественного мнения в указанных целях».
Учитывая формулировки FARA, считаем, что и в российском законе следует использовать словосочетание «агент иностранного принципала», что позволяет отказаться от негативно воспринимаемой формулировки «иностранный агент» и подчеркивает природу сложившихся отношений между сторонами. Акцент в этом случае делается на иностранном статусе принципала, а не агента, который остается «российским».
Как уже было отмечено, в американском праве статус агента иностранного принципала шире. Под агентом иностранного принципала в ст. 611 FARA понимается любое лицо, которое действует как агент, занимается политической деятельностью и др. При этом предусмотрены и исключения. Статус агента иностранного принципала не распространяется на СМИ или пресс-службы, которые не находятся в собственности, под надзором или контролем, финансированием любого иностранного принципала. Не распространяется действие закона на дипломатических и консульских работников, официальных должностных лиц иностранных правительств, а также лиц, занимающихся индивидуальной и неполитической деятельностью, сбором средств. Исключается религиозная, образовательная или научная деятельность, а также деятельность в области оборонной промышленности, признанной стратегически важной для США. Закон не распространяется и на практикующих юристов и лоббистов, зареги-
стрированных в соответствии с лоббистским законодательством.
Закон №121-ФЗ также установил исключения. Во-первых, деятельность политических партий не признается законом политической деятельностью некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента. Во-вторых, к политической деятельности не относится деятельность НКО в отдельных областях деятельности, исчерпывающий перечень которых определен п. 6 ч. 2 ФЗ «О некоммерческих организациях». Это так называемая «общественно-полезная» деятельность в области науки, культуры, искусства, здравоохранения, социальной поддержки и защиты граждан, благотворительной деятельности и др. СМИ под действие закона не попадают, но, с учетом внесенного в 2014 г. в Государственную думу РФ законопроекта [4], предлагается распространить статус «иностранного агента» на СМИ, получающие поддержку из иностранных источников в объемах более 25 процентов от дохода организации. Такие СМИ предлагается включать в специальный реестр иностранных агентов. Считаем это недопустимым, так как в случае со СМИ в такой реестр должен становится учредитель (субъект права, лицо, получающее поддержку от иностранных источников), а не само СМИ, под которым на основании ст. 2 Закона «О СМИ» понимается форма периодического распространения массовой информации. А «форма» никак не может выступать заинтересованной стороной, которой всегда фактически выступает учредитель СМИ (собственник). Собственник СМИ распоряжается имуществом, оплачивает работу редакции и перед ним редакция несет ответственность. Считаем, что вместо размножения реестров различных видов «иностранных агентов» необходимо создание единого реестра на основании нового федерального закона, который бы понятием «агента иностранного принципала» объединил всех субъектов (и коммерческие, и не коммерческие организации, общественные объединения) и создал общий механизм раскрытия информации об их деятельности.
Что касается использования Законом №121-ФЗ формулировки «формирования
общественного мнения» в понятии политической деятельности, то, полагаем, следует использовать более удобную для доказывания формулировку «воздействия на любую часть общественности», где под общественностью следует понимать любых лиц и их объединения. Такая формулировка используется в FARA при определении политической деятельности и успешно показала себя на практике. Следует, что политическую деятельность агента иностранного принципала нужно определить как деятельность по воздействию на государственные органы Российской Федерации, их должностных лиц, а также на любую часть общественности по вопросам формирования, принятия или изменения внутренней или внешней политики Российской Федерации, либо по вопросам выражения политических или общественных интересов иностранного принципала.
Указание на специальный субъект (агент иностранного принципала) позволит понимать под такой политической деятельностью только деятельность в интересах иностранного принципала, а наличие или отсутствие заинтересованности подтверждается показателями иностранного финансирования указанной деятельности, подтвержденными данными бухгалтерской отчетности. В таком случае требуется законодательное определение «агента иностранного принципала» и самого перечня субъектов, входящих в понятие иностранного принципала (а не иностранного источника, как в действующем законе). Все это требует в перспективе принятие нового Федерального закона «Об иностранных агентах», а вслед за ним и федерального закона о лоббистской деятельности как особого вида политической деятельности и профессиональной экономической деятельности российских граждан и общественных объединений. Такой закон в дополнение к раскрытию информации о деятельности «иностранных агентов» должен способствовать обеспечению открытости взаимоотношений российских граждан и организаций с органами власти и их должностными лицами по вопросам формирования, принятия или изменения внутренней или внешней политики Российской Федерации в интересах частных
субъектов, не являющихся иностранными принципалами.
Лоббистская деятельность и политическая деятельность
Сегодня очевидна заинтересованность власти в придании лоббистским отношениям свойства открытости для возможности применения мер государственного и общественного контроля. Национальный план по противодействию коррупции на 20142015 гг. [13] предусматривает внесение Правительством РФ предложений по созданию нормативной правовой основы лоббизма, который впервые в российском праве получил легальное определение. Так, под лоббизмом понимается деятельность граждан и организаций по продвижению интересов социальной группы или индивида в государственных или муниципальных органах в целях принятия наиболее благоприятного для данной социальной группы или индивида решения. В контексте настоящей статьи следует отметить, что появление легального определения лоббизма - важный шаг на пути становления отечественного лоббистского законодательства и правового регулирования лоббистской деятельности. Если лоббизм направлен на профессиональное продвижение частных интересов граждан и организаций в органах власти, то политическая деятельность агентов иностранного принципала направлена на продвижение интересов исключительно иностранных субъектов, в перечень которых входят и публичные образования - иностранные правительства, международные организации. Регулирование лоббистской деятельности обеспечивает открытость в реализации частных интересов, а регулирование деятельности агентов иностранных принципалов - открытость в реализации частно-публичных интересов иностранных принципалов.
По нашему мнению, политическая деятельность агентов иностранных принципалов и лоббистская деятельность - наиболее связанные виды деятельности, правовое регулирование которых является взаимодополняющим, имея общие основания и задачи (обеспечение открытости и формирование механизмов государственного и общественного контроля), а также общие право-
вые механизмы реализации (создание механизма раскрытия информации о деятельности).
Единство лоббизма и деятельности «иностранных агентов» выражается в общей истории развития этих политических институтов и моделей их правового регулирования.
Во-первых, в США, на родине профессионального лоббизма, законом об иностранных агентах 1938 года впервые был урегулирован отдельный сегмент лоббизма -лоббирование внешнеполитических интересов.
Во-вторых, большинство исследователей лоббизма называют закон FARA фактически первым специальным актом о лоббизме, и именно в этой роли он вошел во всемирную историю развития этого общественно-политического института, став завершением первого этапа становления лоббистского законодательства.
В-третьих, законом был создан механизм раскрытия информации о деятельности огромного сектора американского гражданского общества, именно на его основе сформирован современный механизм раскрытия информации о лоббистской деятельности.
В-четвертых, оба вида деятельности имеют общие конституционные основания -это право обращений к правительству, право участвовать в управлении делами государства, право создавать объединения и др.
Уже было отмечено, что главным элементом современного лоббистского законодательства является механизм раскрытия информации о лоббистской деятельности. Соответственно, в возможном российском лоббистском законодательстве вопросу регистрации лоббистов и раскрытию информации относительно их деятельности будет отдаваться огромное значение.
Процедура регистрации вместе с процедурой раскрытия являются связанными между собой стадиями единого механизма раскрытия информации о лоббистской деятельности. Механизм раскрытия информации предполагает совокупность действий участников лоббистских отношений в соответствии с особым правовым режимом лоббистской деятельности. Механизм правово-
го регулирования лоббистской деятельности включает в себя регламентированные законом права и обязанности субъектов лоббистских отношений, не только связанные с раскрытием информации, а также включающие и сами правовые принципы (методы) лоббистской деятельности. Соответствие таким принципам позволяет придать деятельности по продвижению интересов качество легальности - главное качество лоббизма, как правового воздействия на государство. Конституционно-правовое регулирование задает эти общие принципы лоббистской деятельности, являющиеся выражением ряда конституционных прав граждан.
Права и обязанности субъектов лоббистского законодательства (на примере США, Канады) можно разделить на три группы:
1) регистрационные (например, право получать информацию из реестра, обязанность зарегистрироваться в реестре)
2) текущие (право на лоббистские контакты с должностными лицами, обязанность соблюдать требования закона)
3) отчетно-контрольные (право обжаловать решения, обязанность отчитываться, выполнять требования контролирующих органов).
В данных примерах отражены только права и обязанности лоббистов, другие субъекты лоббистских отношений (органы государственной власти и местного самоуправления) также имеют соответствующие права и обязанности. Субъекты, в чьих интересах действуют лоббисты (Клиенты, работодатели), имеют права и обязанности, регламентируемые гражданским (взаимоотношения лоббиста-консультанта с клиентом) и трудовым правом (взаимоотношения лоббиста-сотрудника с работодателем, в интересах которого действует лоббист). Таким образом, конституционно-правовое регулирование ограничивается лишь публично-правовой частью лоббистских отношений -взаимоотношения лоббистов и органов власти, должностных лиц этих органов. Для частно-правовой части лоббистских отношений конституционное право определяет лишь основы, пределы регулирования, общие принципы лоббистской деятельности
(соблюдение закона, профессионализм и др.).
Теперь для сравнения с лоббистским законодательством более детально проанализируем обязанности, которые возлагаются Законом №121-ФЗ на НКО, выполняющие функции иностранного агента. Данные обязанности (всего их 6) также можно сгруппировать на три группы:
1) регистрационные;
2) текущие;
3) отчетно-контрольные.
Теперь рассмотрим более подробно.
К «регистрационным» обязанностям следует отнести:
1) обязанность зарегистрироваться в реестре.
К «текущим» относятся следующие обязанности:
2) при издании или распространении материалов организации требуется указание на то, что эти материалы изданы и (или) распространены некоммерческой организацией, выполняющей функции иностранного агента;
3) вести раздельный учет доходов или расходов, полученных или произведенных в рамках поступлений от иностранных источников;
4) проходить обязательный аудит годовой бухгалтерской отчетности.
«Отчетно-контрольные» обязанности включают:
5) представлять в уполномоченный орган документы, содержащие:
а) отчет о своей деятельности - один раз в полгода;
б) документы о целях расходования денежных средств и использования иного имущества, в том числе полученных от иностранных источников, - ежеквартально;
в) аудиторское заключение - ежегодно;
6) раз в полгода публиковать отчет о своей деятельности - т.е. делать его доступным для общественности;
Очевидно, что характер обязанностей лоббистов и характер обязанностей НКО, выполняющих функции иностранных агентов, обладает сходной структурой, различающейся лишь в выражении конкретных
прав и обязанностей. Объясняется это сходство общностью регулируемых отношений, выраженной в общей политической природе общественных отношений, в однородности (но не тождестве) субъектов отношений и общности механизмов правового регулирования взаимоотношений субъектов. Конституционным содержанием и тех, и других отношений выступают общие конституционные права (прежде всего, право на обращение к правительству, право участвовать в управлении делами государства и др.).
Анализируя понятие политической деятельности, вновь становится очевидна ее связь с лоббистской деятельностью, потому что и лоббистская деятельность по законодательству зарубежных стран, и политическая деятельность «иностранного агента» являются легальными процессами по влиянию на принятие решений органами власти или отдельными должностными лицами органов власти. В обоих видах деятельности могут выражаться интересы иностранных субъктов, однако лоббистская деятельность предполагает продвижение только частных интересов, тогда как «иностранные агенты» могут продвигать и публичные иностранные интересы (например, иностранного правительства). Возникает вопрос, как быть лоббисту, если к нему в качестве клиента обращается лицо, на которое по закону об иностранных агентах распространяется статус иностранного принципала (например, иностранная правозащитная организация)? В каком реестре регистрироваться? Ответ кроется в возникающих отношениях между субъектами. Фактически, лицо может являться лоббистом по статусу, быть зарегистрированным в реестре лоббистов и заниматься лоббистской деятельностью в интересах такого иностранного принципала. Но в данном случае лоббист формально будет одновременно являться субъектом и лоббистских отношений, и участником соответствующих отношений в качестве агента иностранного принципала. Соответственно, возникает необходимость регистрироваться в реестре агентов иностранного принципала (в США, например, для лоббистов сделано исключение, регистрация не требуется, так как информация об их деятельности и так подлежит раскрытию). Полагаю, что, если
лицо уже является зарегистрированным лоббистом, следует для осведомленности общественности предусмотреть возможность автоматического внесения в реестр агентов иностранного принципала. Например, как только в отчете лоббиста указан иностранный принципал в качестве клиента, сведения об их взаимоотношениях автоматически отправляются в реестр агентов иностранного принципала. Это удобно и лоббисту, и контролирующему органу.
Если же клиентом лоббиста, например, становится сам агент иностранного принципала (уже зарегистрирован в реестре), то для лоббиста дополнительная регистрация не требуется, так как он будет продвигать интересы частного лица, о чем будет запись в реестре лоббистов. Лоббист будет участником только лоббистских отношений. В любом случае, информация о частных взаимоотношениях всех субъектов подлежит раскрытию: между иностранным принципалом и российским гражданином или организацией - по закону об иностранных агентах, а между гражданином или организацией и лоббистом - по закону о лоббистской деятельности.
Связь лоббистской деятельности и политической деятельности агентов иностранного принципала заключается и в фактическом содержании этих видов деятельности. Так, по мнению С. Лопатникова, к политической деятельности следует отнести формирование политического волеизъявления людей - это пропаганда общественных идей, подготовка политических кадров, организация манифестаций, публикации в СМИ и другие методы распространения информации, имеющие целью создание позитивного или негативного образа политических деятелей, государственных органов власти, политических или иных социально значимых событий, и т.п. [9]. Фактически все эти действия являются ничем иным, как обычной деятельностью лоббистов в рамках грамотно простроенной лоббистской компании. И если законодатель делает часть политической деятельности прозрачной и контролируемой, то формируется практика и условия для контроля и за лоббистской деятельностью. Законодательной практикой на примере США сформирована модель,
согласно которой законодательство о лоббизме развивается следующим образом: сначала, осознав угрозу неконтролируемого иностранного лоббизма, была взята под контроль политическая деятельность в интересах иностранных субъектов, а уже потом, когда эти нормы «прижились», доказали эффективность и вписались в действующие общественно-политические отношения, в 1946 г. под контроль была взята и деятельность национальных лоббистов - был принят Federal Regulation of Lobbying Act.
Принятие закона о регистрации «иностранных агентов» и появление в России первого легального понятия лоббизма -важные шаги на пути правового регулирования политической деятельности индивидов и социальных групп, которая включает в себя и лоббистскую деятельность. Таким образом, категория «политическая деятельность» включает в себя следующие составляющие, которые должны быть урегулированы правом: политическая деятельность политических партий, политическая деятельность «иностранных агентов», лоббистская деятельность. Отличие лоббистской деятельности от прочих видов политической деятельности состоит, прежде всего, в профессиональном (возмездном) характере деятельности лоббистов по взаимодействию с носителями властных полномочий по продвижению интересов субъектов, не являющихся иностранными принципалами. Кроме того, от политической деятельности политических партий лоббистская деятельность отличается отношением к власти и политической борьбе. Борьба за власть не цель лоббистов, они не участвуют в выборах в качестве кандидатов, статусы лоббиста и кандидата не совместимы. Общим же и для лоббистской деятельности, и для политической деятельности «иностранных агентов» является механизм правового регулирования, включая механизм раскрытия информации о таких видах деятельности. Цель раскрытия информации также одинакова -обеспечить прозрачность процессов политического влияния на систему принятия решений для последующей реализации мер государственного и общественного контроля.
Учитывая сложность и объективный характер существования политической деятельности в гражданском обществе, ни лоббистскую деятельность, ни политическую деятельность нельзя тотально контролировать, либо вовсе взять и запретить. Будучи формально запрещенной, она станет носить теневой характер, чем будет представлять огромную опасность для экономики, национальной безопасности и государственного суверенитета.
Выводы
1. Общность политической природы отношений. Отношения, возникающие при осуществлении «иностранным агентом» политической деятельности и существующие лоббистские отношения имеют общую природу: носят легальный характер, имеют сходный (но не тождественный) субъектный состав, сходную систему прав и обязанностей. Суть данных отношений заключаются в воздействии на государство и общество путем продвижения интересов определенных субъектов.
2. Приоритеты в регулировании. Исторически сложилось, что в первую очередь была урегулирована политическая деятельность «иностранных агентов». Это объясняется необходимостью защиты от неконтролируемого иностранного (внешнего) влияния собственного суверенитета и интересов национальной безопасности. Сложившаяся практика позволила распространить эффективность созданных механизмов контроля за продвижением интересов и на внутренние воздействия, сделав впоследствии лоббизм легальной политической деятельностью. Видится, что главный смысл введения терминов «политическая деятельность» и «иностранный агент» в Федеральный закон «О некоммерческих организациях» - попытка государства взять под контроль и сделать открытым политическое влияние, прежде всего иностранное, которое может угрожать конституционному строю и национальным интересам России. Поэтому цели современных российских поправок в Закон о НКО и американского закона 1938 г. одинаковы - не допустить бесконтрольного иностранного влияния на внутреннюю и внешнюю политику государства.
3. Конституционно-правовые пределы регулирования. Конституционно-правовое регулирование политической деятельности «иностранных агентов» ограничивается закреплением основ статуса субъектов, механизма их регистрации, порядка взаимоотношений с органами власти, а более подробно статус регулируется другими отраслями права. Аналогичный подход следует использовать и при построении системы правового регулирования лоббистской деятельности. Федеральный закон о лоббистской деятельности должен давать понятийный аппарат нового конституционно-правового института, определять механизм регистрации лоббистов и порядок раскрытия информации о лоббистской деятельности, порядок взаимодействия лоббистов и органов власти и их должностных лиц. А частноправовые отношения между лоббистами и их нанимателями (клиентами) должны регулироваться другими отраслями права. Закон №121-ФЗ создает первую отечественную модель, по которой следует строить лоббистское законодательство. Это исключительно модель взаимоотношения общества и государства, но не навязываемая модель взаимоотношений частных субъектов. Как должны себя вести лоббисты и НКО в своих взаимоотношениях с другими частными субъектами, не входит в предмет детального регулирования конституционным правом как публичной отрасти права.
4. Частноправовые пределы регулирования. И лоббисты, и НКО, выполняющие функции иностранных агентов, действуют в интересах своих «нанимателей». Отношения между такими «нанимателями» (иностранными принципалами, клиентами лоббистов, собственниками и руководителями компаний, на которые они работают) являются гражданско-правовыми, и регулируются гражданским правом. В случае с НКО, выполняющими функции иностранных агентов, отношения фактически регулируются особым агентским договором, сторонами которого выступают агент и иностранный принципал. Поэтому считаем, что такие НКО правильнее было бы называть «НКО, выполняющие функции агента иностранного принципала», тем самым подчеркнуть агентскую природу отношений
между сторонами и иностранный статус именно принципала.
5. Сходство механизмов правового регулирования. Как показывает анализ зарубежных актов по регулированию лоббистской деятельности, существующие законы, по которым регистрация лоббистов обязательна, предполагают единую систему обязанностей, которая может быть представлена в виде трех элементов: регистрации, текущей деятельности, отчетности. Европейские законы (ФРГ, уровень Европейского союза) о регулировании лоббистской деятельности используют ту же систему, но регистрация не носит обязательного характера. Прибавив к системе обязанностей права, а также средства государственного и общественного контроля, мы получим механизм правового регулирования лоббистской деятельности. Аналогично и механизм правового регулирования деятельности НКО, выполняющих функции иностранного агента, имеет вид системы «регистрация-деятельность-отчетность-контроль».
6. Связь и единство закона об «иностранных агентах» и перспективного закона о регулировании лоббистской деятельности. Полагаем, что следует принять специальный закон «Об иностранных агентах», распространяющий статус агента иностранного принципала на граждан и общественные объединения, а также учитывающий возможность осуществления ими лоббистской деятельности. Это должен быть четко структурированный нормативный акт, нормы которого должны коррелироваться с нормами перспективного федерального закона о регулировании лоббистской деятельности, определяющего основы конституционно-правового статуса лоббистов и лоббистской деятельности в РФ. При этом оба закона должны обеспечить баланс между частными и публичными интересами в деятельности субъектов, создавая удобный механизм раскрытия информации о деятельности. Максимально положительный эффект от законов будет достигнут только при балансе интересов в условиях правового государства.
7. Вмешательство государства в деятельность гражданского общества. В связи с появлением Закона №121-ФЗ допол-
нительное вмешательство государства в деятельность гражданского общества имеет место быть, это свойственно для любого государственного регулирования и будет свойственно для перспективного закона о лоббизме, что соответствует ч. 3 ст. 55 Конституции РФ [7]. Анализируя положения Закона №121-ФЗ, такое вмешательство в действующих общественно-политических условиях видится разумным и является минимальным, о чем свидетельствует анализ возникающих обязанностей для НКО, выполняющих функции иностранного агента. Законодатель не запрещает деятельность общественных организаций, осуществляющих влияние на политику государства за счет ресурсов из иностранных источников, лишь создает механизм раскрытия информации о такой деятельности, а вместе с тем и возможность применения мер государственного и общественного контроля. Открытость политической деятельности является гарантией обеспечения независимости и защиты народного суверенитета как от внутреннего, так и от внешнего влияния. Создание механизма открытости лоббистской деятельности будет способствовать противодействию коррупции и приданию прозрачности действующей системе принятия решений, что положительно скажется на возможности народа осуществлять свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Учитывая происходящие в глобальном мире процессы практически неограниченного влияния иностранных правительств и организаций, международных организаций, транснациональных корпораций и финансовых групп, правовое регулирование политической деятельности этих субъектов путем придания такой деятельности открытости, видится условием сохранения национального суверенитета, защиты основ конституционного строя, обеспечения безопасности государства и общества.
Библиографический список
1. В преддверии рабочего визита в Германию Владимир Путин дал интервью немецкой телерадиокомпании ARD.
URL: Ы^р://президент.рф/новости/17808 (дата обращения: 20.07.2014).
2. Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть вторая от 26 янв. 1996 г. №14-ФЗ (ред. от 21.07.2014): офиц. интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 22.07.2014).
3. Информационный портал Министерства юстиции РФ - Сведения реестра НКО, выполняющих функции иностранного агента. URL: http://unro.minjust.ru/NKO ForeignAgent.aspx (дата обращения: 20.07.2014).
4. Кашин А.А. Статус иностранного агента // Бух. учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2012. №21. С. 17-22.
5. Конституция Российской Федерации: принята на всенар. голосовании 12 дек. 1993 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. №31, ст. 4398.
6. Костяев С.С. Первый период формирования лоббистского законодательства США: 1913-1938 гг. URL: http:// philology.gorodok. net/kostyaev01. html (дата обращения: 20.07.2014).
7. Лопатников С. Суверенитет и иностранные деньги. URL: http://www.polit.ru/ article/2005/12/01/nko/ (дата обращения: 20.07.2014).
8. О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О средствах массовой информации» в части введения статуса средства массовой информации - иностранного агента: законопроект №535071-6. URL: http://asozd2.duma.gov. ru/main. nsf/%28SpravkaNew%29?OpenAg ent&RN=535071 -6&02 (дата обращения: 20.07.2014).
9. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента: Федер. закон от 20.07.2012 №121-ФЗ (ред. от 04.06.2014): офиц. интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 04.06.2014).
10. О Национальном плане противодействия коррупции на 2014-2015 годы: указ Президента Рос. Федерации от 11 апр.
2014 г. №226 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 14 апр. 2014. №15, ст. 1729.
11. О некоммерческих организациях: Федер закон от 12 янв. 1996 г. №7-ФЗ (ред. от 21.07.2014): офиц. интернет-портал правовой информации URL: http://www. pravo.gov.ru (дата обращения: 22.07.2014).
12. О Порядке ведения реестра некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента: приказ Минюста России от 30 нояб. 2012 г. №223. URL: http://minjust.ru/ru/node/2659?theme =minjust (дата обращения: 20.07.2014).
13. Пояснительная записка к проекту Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента». URL: http://asozd2. duma.gov.ru/main.nsf/%28SpravkaNew%2 9?OpenAgent&RN= 102766-6&02 (дата обращения: 20.07.2014).
14. Решение Ленинского районного суда г. Перми от 23 авг. 2013 г. №121337/2013.
15. Стругов М. Агентурное задание. URL: http://www.kommersant.ru/doc/2316723 (дата обращения: 20.07.2014).
16. Foreign Agents Registration Act (22 U.S.C. §611 et seq.). URL: http://www.fara.gov/ (дата обращения: 20.07.2014).
References
1. V preddverii rabochego vizita v Germaniyu Vladimir Putin dal intervyu nemetskoy tele-radiokompanii ARD [On the Eve of His Visit to Germany, Vladimir Putin Gave an Interview to the German Broadcasting Company ARD]. URL: http://prezident. rf/novosti/17808 (data obrashcheniya: 20.07.2014). (In Russ).
2. Grazhdanskiy kodeks Rossiyskoy Feder-atsii. Chast vtoraya ot 26 yanv. 1996 g. №14-FZ [Civil code of the Russian Federation. Part second of 26 January. 1996 №14-FZ] (red. ot 21.07.2014): ofits. internetportal pravovoy informatsii. URL: http://www.pravo.gov.ru (data obrashcheniya: 22.07.2014). (In Russ).
3. Informatsionnyy portal Ministerstva yustitsii RF - Svedeniya reyestra NKO, vy-polnyayushchikh funktsii inostrannogo agenta [Information portal of the Ministry of Justice of the Russian Federation - Data of the register of the NPO which are carrying out functions of the foreign agent]. URL: http://unro.minjust.ru/NKOForeign Agent.aspx (data obrashcheniya: 20.07.2014). (In Russ).
4. Kashin A.A. Status inostrannogo agenta [Status of the Foreign Agent] // Bukh. uchet v byudzhetnykh i nekommercheskikh organ-izatsiyakh - Accounting in the budgetary and non-profit organizations. 2012. №21. S. 17-22. (In Russ).
5. Konstitutsiya Rossiyskoy Federatsii [Constitution of the Russian Federation]: prinyata na vsenar. golosovanii 12 dek. 1993 g. // Sobr. zakonodatelstva Ros. Fed-eratsii - Russian Federation Code. 2014. №31, st. 4398. (In Russ).
6. Kostyayev S.S. Pervyy period formirovani-ya lobbistskogo zakonodatelstva SShA: 1913-1938 gg. [The First Period of the Formation of Lobbying Legislation in United States: 1913-1938]. URL: http:// philol-ogy.gorodok.net/kostyaev01.html (data obrashcheniya: 20.07.2014). (In Russ).
7. Lopatnikov S. Suverenitet i inostrannyye dengi [Sovereignty and Foreign Money]. URL: http://www.polit.ru/article/2005/12/ 01/nko/ (data obrashcheniya: 20.07.2014). (In Russ).
8. O vnesenii izmeneniy v Zakon Rossiyskoy Federatsii "O sredstvakh massovoy informatsii" v chasti vvedeniya statusa sredstva massovoy informatsii - inostrannogo agenta: zakonoproyekt №535071-6 [About modification of the Law of the Russian Federation "About mass media" regarding introduction of the status of mass media -the foreign agent: bill №535071-6]. URL: http://asozd2. duma.gov.ru/main. nsf/%28Sp ravkaNew%29?0penAgent&RN=535071 -6&02 (data obrashcheniya: 20.07.2014). (In Russ).
9. O vnesenii izmeneniy v otdelnyye za-konodatelnyye akty Rossiyskoy Federatsii v chasti regulirovaniya deyatelnosti nekom-mercheskikh organizatsiy, vypolnyayush-chikh funktsii inostrannogo agenta: Feder.
zakon ot 20.07.2012 №121-FZ [About modification of separate acts of the Russian Federation regarding regulation of activity of the non-profit organizations which are carrying out functions of the foreign agent: Feder. law of 20.07.2012 №121-FZ bill №535071-6.] (red. ot 04.06.2014): ofits. internet-portal pravovoy informatsii. URL: http://www.pravo.gov.ru (data obrash-cheniya: 04.06.2014). (In Russ).
10. O Natsionalnom plane protivodeystviya korruptsii na 2014-2015 gody: ukaz Pre-zidenta Ros. Federatsii ot 11 apr. 2014 g. №226 [About the National plan of counteraction of corruption for 2014-2015: decree of the President Ros. Federations from 11 Apr. 2014 №226] // Sobr. zakonodatelstva Ros. Federatsii - Russian Federation Code. 14 apr. 2014. №15, st. 1729. (In Russ).
11. O nekommercheskikh organizatsiyakh: Feder zakon ot 12 yanv. 1996 g. №7-FZ [About non-profit organizations: Feder the law of 12 January. 1996 №7-FZ] (red. ot 21.07.2014): ofits. internet-portal pravovoy informatsii URL: http://www.pravo.gov.ru (data obrashcheniya: 22.07.2014). (In Russ).
12. O Poryadke vedeniya reyestra nekom-mercheskikh organizatsiy, vypolnyayush-chikh funktsii inostrannogo agenta: prikaz Minyusta Rossii ot 30 noyab. 2012 g. №223 [About the Order of maintaining the register of the non-profit organizations which are carrying out functions of the foreign
agent: the order of the Ministry of Justice of the Russian Federation from 30 hoaö. 2012 №223.]. URL: http://minjust.ru/ru/ node/2659?theme=minjust (data obrashcheniya: 20.07.2014). (In Russ).
13. Poyasnitelnaya zapiska k proyektu Feder-alnogo zakona "O vnesenii izmeneniy v otdelnyye zakonodatelnyye akty Rossiyskoy Federatsii v chasti regulirovaniya deyatelnosti nekommercheskikh organi-zatsiy, vypolnyayushchikh funktsii inostrannogo agenta" [The explanatory note to the draft of the Federal law "About modification of separate acts of the Russian Federation regarding regulation of activity of the non-profit organizations which are carrying out functions of the foreign agent"]. URL: http://asozd2.duma.gov.ru/ main. nsf/%28SpravkaNew%29?Open Agent&RN= 102766-6&02 (data obrashcheniya: 20.07.2014). (In Russ).
14. Resheniye Leninskogo rayonnogo suda g. Permi ot 23 avg. 2013 g. №12-1337/2013 [The decision of Lenin district court of Perm from 23 Aug. 2013 №12-1337/2013]. (In Russ).
15. StrugovM. Agenturnoye zadaniye [Agential Assignment]. URL: http://www.kommer sant.ru/doc/2316723 (data obrashcheniya: 20.07.2014). (In Russ).
16. Foreign Agents Registration Act (22 U.S.C. §611 et seq.). URL: http://www.fara.gov/ (data obrashcheniya: 20.07.2014). (In Eng).
ADOPTING OF THE «FOREIGN AGENTS ACT» AS A FIRST STAGE TOWARDS LEGAL REGULATION OF LOBBYING IN RUSSIA
A.I. Vasilenko
Perm State National Research University 15, Bukirev st., Perm, 614990 E-mail: [email protected]
Abstract: Introduction: Russian «foreign agents act» adopted in 2013 and foreign lobbying legislation have the same purposes and political nature, status of the subjects and same disclosure mechanisms.
Purposes: 1) to establish the same political and legal nature of the lobbying activity and political activities of "foreign agents" as a legal influence on the government. 2) To analyze the beginning of the first stage of formation of the Russian lobbying legislation and to make recommendations for its further reformation.
Results: legal regulation of the political activity of "foreign agents" appeared in order to protect the sovereignty, constitutional order and national interests against external influences. Later the mechanism of ensuring openness of this activity covered the control of internal influences (lobbying). Author realized the analysis of term "political activity".
Conclusions: author sticks to the point that the lobbyists according to foreign lobbying legislation and Russian NGOs performing the functions of foreign agents have the same structure (system) of the responsibilities assigned to them by law. The disclosure of information about political activities in the special register of lobbyists and register of foreign agents has common features. The Russian foreign agents legislation is the first stage in the formation of a full-fledged lobbying legislation in Russia according to American model. The current legal concept of political activity should be reviewed, accounted the experience of American law schools and Russian legal practice. Author considers that it is necessary to adopt in perspective special «foreign agents act» and special federal lobbying regulation act closely associated with it.
Keywords: foreign agent; the foreign influence; noncommercial organization performing the functions of a foreign agent; the agent of the foreign principal; lobbying; lobbying activity; legal regulation of lobbying; political activity; disclosure of lobbying activities; openness of government; sovereignty
Информация для цитирования:
Василенко А.И. Принятие закона «Об иностранных агентах» как первый этап на пути к правовому регулированию лоббистской деятельности в России // Вестник Пермского университета. Сер.: Юридические науки. 2014. Вып. 3(25). C. 44-58.
Vasilenko A.I. Prinyatiye zakona «ob inostrannykh agentakh» kak pervyy etap na puti k pravovomu regulirovaniyu lobbistskoy deyatelnosti v Rossii. [Adopting of the "Foreign Agents Act" as a First Stage Towards Legal Regulation of Lobbying Activity in Russia] // Vestnik Permskogo universiteta. Ser.: Juridicheskie nauki - Perm University Herald. Series: Yuridical Sciences. 2014. №3(25). P. 44-58. (In Russ).
