CC BY
43
Вестник Омского университета. Серия «Право». 2021. Т. 18, № 3. С. 23-34.
УДК 347.471
DOI 10.24147/1990-5173.2021.18(3)23-34
ПРАВОВОЙ СТАТУС ФИНАНСИРУЕМЫХ ИЗ-ЗА ГРАНИЦЫ НЕПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ В РОССИИ И ВЕНГРИИ
А. В. Нечкин, В. В. Руденко
Уральский государственный юридический университет, г. Екатеринбург, Россия
Введение. Необходимость исследования правового статуса финансируемых из-за границы неправительственных организаций обусловлена потребностью поиска баланса между обеспечением национальной безопасности и укрепления государственного суверенитета и созданием партнёрских отношений между государством и гражданским обществом. Изменения российского законодательства в этой части в 2020 г. требуют научного осмысления. Цель статьи - сравнительно-правовой анализ правового регулирования финансирования неправительственных организаций из иностранных источников в государствах гибридного политического режима на примере России и Венгрии. Методологическую основу составили метод сравнительного правоведения, метод теоретико-правового моделирования, формально-юридический метод, метод правовой герменевтики и др. В качестве эмпирической базы использованы нормативные правовые акты России и Венгрии, решения Конституционного Суда РФ, Суда Европейского союза, документы Венецианской комиссии. Результаты. В статье дана общая характеристика актов России и Венгрии, закрепляющих статус финансируемых из-за границы организаций. Проанализированы понятие «иностранный агент» в российском праве и понятие «организация, получающая поддержку из-за рубежа», в венгерском праве. Рассмотрен в сравнительном ключе порядок приобретения статуса финансируемой из-за рубежа организации в России и Венгрии. Получил оценку механизм юридической ответственности за невыполнение обязанностей, связанных с приобретением вышеуказанного статуса. Заключение. В свете изменений российского законодательства 2020 г. сделан вывод о формировании в России особого правового института иностранного агента. По мнению авторов, данный термин носит стигматизирующий характер. Авторы полагают, что дальнейшее совершенствование законодательства должно пойти по пути сокращения свободы усмотрения уполномоченных органов при определении круга субъектов, подпадающих под понятие иностранного агента. Результаты исследования могут быть использованы для совершенствования российского законодательства, преподавания конституционного права и иных дисциплин публично-правового цикла в вузах, а также для дальнейших научных разработок в данной области.
Ключевые слова: неправительственная организация; иностранный агент; национальная безопасность; гражданское общество; Россия; Венгрия.
1. Введение
В большинстве современных государств неправительственные некоммерческие организации являются важнейшим звеном гражданского общества. Однако их статус, предполагающий самостоятельный поиск средств своего существования, а также невозможность полноценно зарабатывать за счёт ком -мерческой деятельности, которая не является основным видом их деятельности, таит в себе опасность превращения таковых организаций в проводник в том числе и враждебного зарубежного влияния в счёт щедрого финансирования. Именно поэтому многие современные государства, в том числе и с давними демократическими традициями,
стремятся оградить функционирующие на их территории неправительственные некоммерческие организации от подобных соблазнов. Около 100 государств в современном мире контролируют финансирование неправительственных некоммерческих организаций из иностранных источников [12, с. 81].
В мировом и российском научном сообществе установление подобного контроля достаточно детально проанализировано, особенно в политологическом аспекте: имеются исследования как общего плана, выявляющие тенденции развития данного контроля в политических системах [16; 19; 20], так и по-странового плана, содержащие анализ регулирования в рамках отдельного государства
[8; 13; 14; 15]. Контроль финансирования неправительственных организаций из иностранных источников со стороны государства получил неоднозначную оценку [1; 4]. Зачастую его рассматривают в политическом контексте и в качестве политического «жеста», показывающего гражданам, что критика режима ведётся врагами страны, которых финансируют иностранные государства [3, с. 1071]. В то же время установление такого контроля рассматривается и в рамках ответственности со стороны неправительственных организаций и объясняется необходимостью обеспечения прозрачности и добросовестного управления в деятельности данных организаций, что необходимо для обеспечения суверенитета государства и национальной безопасности [6, с. 65]. Отдельными исследователями акцент сделан на общественной опасности финансируемых из-за рубежа организаций [7, с. 350-351]. Такой контроль расценивается и в качестве негативной реакции на либеральный международный порядок, характерен он в большей мере для государств нелиберального или антизападного толка [11, с. 293-295].
Целью настоящей статьи является сравнительно-правовой анализ правового регулирования финансирования неправительственных организаций из иностранных источников в государствах гибридного политического режима на примере России и Венгрии. Исследовательский интерес к данной проблематике обусловлен необходимостью выявлений новейших тенденций в динамике правового регулирования анализируемого вопроса (в России произошли существенные изменения данного регулирования в 2020 г. в части распространения статуса иностранного агента на общественные объединения, не зарегистрированные в качестве юридических лиц, и на физических лиц, в Венгрии данное регулирование введено в 2017 г.) и необходимостью совершенствования российского законодательства в части регулирования данного вопроса, поскольку, как отмечается многими исследователями [1; 10], оно не отвечает критериям полноты и определённости.
2. Методология
Методологическую основу исследования составили следующие специальные правовые частнонаучные исследовательские ме-
тоды: сравнительного правоведения, теоретико-правового моделирования, формально-юридический метод и метод правовой герменевтики. В качестве эмпирической базы использованы нормативные правовые акты России и Венгрии, решения Конституционного Суда РФ, Суда Европейского союза, документы Европейской комиссии за демократию через право (далее - Венецианская комиссия), а также материалы ведущих СМИ.
3. Общая характеристика актов, закрепляющих статус финансируемых из-за границы организаций, в России и Венгрии
В России особая разновидность некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранных агентов, впервые получила нормативное закрепление в 2012 г., когда ст. 2 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (далее - Закон о некоммерческих организациях1) была дополнена частью 6. Положения об иностранных агентах активно обсуждались в научном сообществе и в последующем получили оценку со стороны Конституционного Суда РФ и Венецианской комиссии. В конце 2020 г. в рамках предложенного группой депутатов Государственной думы и сенаторов пакета мер по предотвращению вмешательства во внутренние дела государства2 было уточнено понятие некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного агента, а также произошла легализация незарегистрированных общественных объединений, выполняющих функции иностранного агента3, а также физических лиц, выполняющих функции иностранного агента4.
В венгерском законодательстве категория «организация, получающая финансирование из-за рубежа», появилась в 2017 г. Закон от 13 июня 2017 г. о прозрачности организаций, получающих финансирование из-за рубежа (далее - Закон Венгрии 2017 г.)5, исходит из того, что поскольку неправительственные организации имеют важную роль в демократическом контроле и формировании общественного мнения, то широкая общественность должна иметь возможность знать, чьи именно интересы представляет та или иная организация [17, с. 3]. Влияние иностранных групп на общественные организации, действующие на территории Венгрии,
может представлять угрозу для национальной безопасности и суверенитета Венгрии. В обосновании к закону также указывалось на риски отмывания денег и финансирования терроризма через подобные схемы [17, а 5]. В поисках баланса между свободой и прозрачностью деятельности неправительственных организаций6 венгерский законодатель ввёл механизм отчётности для организаций, финансируемых из-за границы, процедуру регистрации в судебном реестре в качестве организации, финансируемой из-за границы, внёс изменения в регулирование функционирования информационного портала о неправительственных организациях, установил санкции за невыполнение обязанностей, обусловленных особым статусом, что направлено прежде всего на обеспечение общественного контроля.
Проект закона внесён в Национальное собрание тремя депутатами от правящей партии «Фидес». В результате голосования: 130 голосов «за», 44 «против» и 24 «воздержались». Закон имеет собственный предмет регулирования и является специальным по отношению к Закону № CLXXV 2011 г. о свободе объединений, правовом статусе общественно-полезной организации, а также функционировании и финансировании неправительственных организаций. До 2017 г. ограничения на финансирование из иностранных источников были установлены только в отношении политических партий.
В заключении Венецианской комиссии7 положения проекта закона были оценены на предмет соответствия стандартам Совета Европы. Хотя комиссией было обозначено, что проект преследует правомерную цель обеспечения прозрачности деятельности неправительственных организаций, однако было также признано, что формулировка «организация, финансируемая из-за рубежа», может затруднять деятельность таких организаций.
Комиссией была также выражена озабоченность по вопросу соответствия свободе объединения, свободе выражения мнений и праву на частную неприкосновенность следующих положений законопроекта: а) обязанность указания на специальный статус во всех публикуемых материалах; б) обязанность предоставлять подробные личные данные иностранных спонсоров, в том числе ча-
стных лиц; ^ серьёзность санкций, предусмотренных в проекте, включая в конечном итоге прекращение деятельности организации за невыполнение обязательств; г) сфера применения законопроекта распространяется на определённые организации и исключает другие (например, спортивные и религиозные организации).
Рекомендации комиссии были учтены лишь частично (в частности, скорректировано условие о возможном прекращении статуса организации, получающей финансирование из-за рубежа, в случае если организация не получает средств из иностранных источников в течение года, а не в течение трёх лет, как это было предусмотрено изначально).
Принятие закона получило общественный резонанс в Венгрии. 23 организации, на которые непосредственно влияет закон, обратились в Конституционный суд Венгрии, который приостановил рассмотрение вопроса до вынесения решения Судом Европейского союза. В 2020 г. решением Суда Европейского союза8 положения закона были признаны нарушающими законодательство Европейского союза, поскольку они вводят дискриминационные и необоснованные ограничения на финансирование неправительственных организаций из иностранных источников в нарушение свободного движения капитала и нарушают свободу объединения, право на уважение частной и семейной жизни и защиту личных данных. По мнению суда, отсутствует прямая связь между финансированием из иностранных источников и угрозой фундаментальным интересам общества.
Таким образом, если в России положения об иностранных агентах содержатся в нескольких федеральных законах, то в Венгрии имеется специализированный акт. И в России, и в Венгрии анализируемые положения стали предметом общественных и научных дискуссий. Анализируемые положения обоих государств получили негативную оценку со стороны международных организаций.
4. Понятие иностранного агента в российском праве и организации, получающей поддержку из-за рубежа, в венгерском праве
В свете изменений 2020 г. в российском праве, на наш взгляд, формируется особое значение понятия «иностранный агент»,
функции которого может выполнять некоммерческая организация, а также физические лица и их объединения, не получившие юридического оформления.
На данный момент получить статус иностранного агента некоммерческая организация и физическое лицо могут в случае, если они осуществляют политическую деятельность на территории РФ и получают материальную поддержку (денежные средства и иное имущество) из иностранных источников, причём без какой-либо привязки к размеру и регулярности таковой финансовой поддержки. Физическому же лицу достаточно получать даже нематериальную поддержку, к которой закон причисляет, например, организационно-методическую помощь.
При этом под политической деятельностью понимается деятельность в сфере государственного строительства, защиты основ конституционного строя, федеративного устройства, защиты суверенитета и обеспечения территориальной целостности, обеспечения законности, правопорядка, государственной и общественной безопасности, обороны страны, внешней политики, социально-экономического и национального развития, развития политической системы, деятельности органов публичной власти, законодательного регулирования прав и свобод человека и гражданина, в целях оказания влияния на выработку и реализацию государственной политики, формирование органов публичной власти, на их решения. Такая деятельность осуществляется в следующих формах: участие в организации и проведении публичных мероприятий, организации и проведении публичных дебатов, дискуссий, выступлений; участие в деятельности, направленной на получение определённого результата на выборах, референдуме, в наблюдении за их проведением; публичные обращения к органам публичной власти, а также иные действия, оказывающие влияние на деятельность этих органов, в том числе направленные на принятие, изменение, отмену законов или иных нормативных правовых актов; распространение мнений о принимаемых государственными органами решениях и проводимой ими политике; формирование общественно-политических взглядов, в том числе путём проведения социологических исследований; фи-
нансирование указанной деятельности и вовлечение граждан в неё. Причём к политической не относится деятельность в области науки, культуры, искусства, здравоохранения, профилактики и охраны здоровья граждан, социального обслуживания, социальной поддержки и защиты граждан, защиты материнства и детства, социальной поддержки инвалидов, пропаганды здорового образа жизни, физической культуры и спорта, защиты растительного и животного мира, а также благотворительная деятельность9.
Для признания физических лиц выполняющими функции иностранного агента достаточно некой организационно-методической помощи, под определение которой в данный момент может попасть даже банальный разговор на околополитическую тему, потому как закон не уточняет, что под этой самой помощью следует понимать. Деятельность же иностранного журналиста-интервьюера, пишущего на околополитическую тему, априори связана с выполнением функций иностранного агента, и потому он может получить статус иностранного агента в любое время просто за выполнение своей работы.
Соглашаясь с комментариями В. Е. Чир-кина, отметим, что в сознании среднего российского обывателя формулировка «иностранный агент», особенно в тесной связи с политической или иной общественной деятельностью, в абсолютном большинстве случаев вызывает подсознательную негативную ассоциацию, обусловленную менталитетом и историческим опытом российского народа [9, с. 15], что, в свою очередь, в случае допущения банальной бюрократической ошибки, может крайне негативно отразиться на деловой репутации некоммерческой организации, а также навсегда очернить доброе имя физического лица в глазах общества.
Однако Конституционный Суд РФ в 2014 г. выразил вполне конкретную позицию о том, что признание конкретных российских некоммерческих организаций выполняющими функции иностранного агента, объективно обусловленное тем, что они реально вовлечены в систему правоотношений, связанных с получением денежных средств и иного имущества от иностранных источников, имеет своим предназначением их идентификацию в качестве специфического субъ-
екта политической деятельности, осуществляемой на территории России, и не означает указания на исходящую от данных организаций угрозу тем или иным государственным и общественным институтам, даже если они действуют по поручению и в интересах соответствующих иностранных источников, а потому любые попытки обнаружить в выражении «иностранный агент», опираясь на сложившиеся в советский период и, по существу, утратившие своё значение в современных реалиях стереотипы, отрицательные контексты лишены каких-либо конституционно-правовых оснований .
Упомянутая выше позиция Конституционного Суда не вызвала единогласного одобрения у всех судей. Так, в своём особом мнении судья В. Г. Ярославцев, наоборот, прямо указал на то, что законодательная конструкция некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного агента, предполагает негативную оценку такой организации со стороны государства, рассчитана на формирование отрицательного отношения к осуществляемой ею политической деятельности и тем самым может восприниматься как проявление недоверия или желания дискредитировать такую некоммерческую организацию и цели её деятельности.
По мнению Венецианской комиссии, в специфическом российском историческом контексте термин «иностранный агент» всегда имеет негативный оттенок, поскольку он предполагает, что организация действует «от имени и в интересах зарубежных источников», а не в интересах российского общества. Таким образом, по мнению комиссии, данный термин, всё ещё вызывая в широких слоях населения негативные ассоциации, может представлять угрозу свободному осуществлению деятельности такого рода некоммерческих организаций. По итогу же российским властям, на взгляд комиссии, следует рассмотреть вопрос о замене термина «иностранный агент» другим, более нейтральным термином11.
Венгерский законодатель не использует стигматизирующий термин «иностранный агент» и оперирует понятием «организация, получающая поддержку из-за рубежа». Данное понятие относится к объединениям и фондам, получившим в течение года опосре-
дованно или напрямую иностранного финансирования в сумме, дважды превышающей сумму, установленную Законом ЫП 2017 г. о противодействии и борьбе с отмыванием денег и финансированием терроризма (данная сумма составляет 7,2 млн форинтов (около 21 тыс. евро); распространяется на все объединения и фонды, за исключением: тех объединений и фондов, которые не рассматриваются в качестве неправительственных организаций, объединений, подпадающих под действие Закона I 2004 г. о спорте, организаций, осуществляющих религиозную деятельность, организаций, отстаивающих интересы национальных меньшинств, благотворительных организаций. Привязка к обозначенному закону не случайна, поскольку дифференцированный подход возможен только при наличии соразмерной ограничению свободы объединения цели (ст. 11(2) Европейской конвенции по правам человека), в данном случае в качестве такой цели рассматривается противодействие и борьба с отмыванием денег и финансированием терроризма. Трактовка терминов «напрямую или опосредованно» законодателем не даётся, что может вызвать сложности при применении нормы [17, с. 24].
В российском законодательстве формируется понятие иностранного агента, в венгерском - более нейтральный термин "организации, получающей поддержку из-за рубежа". Законодатели обоих государств стремятся очертить круг организаций, вероятность влияния которых на политический курс наиболее высока, но эти попытки вряд ли стоит считать удачными: и российское, и венгерское законодательство определяет финансируемые из-за рубежа организации таким образом, что оставляет правоприменительным органам слишком широкую свободу усмотрения.
5. Порядок приобретения особого статуса и его значение в России и Венгрии
Действующее российское законодательство предполагает, что статус иностранного агента некоммерческая организация, незарегистрированное общественное объединение или физическое лицо приобретают после включения их в соответствующие реестры. Реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, ведётся Министерством юстиции РФ. Им же
утверждён порядок его ведения12. Реестр включает широкий спектр сведений, в том числе сведения об иностранных источниках поступления (планируемого поступления) денежных средств и иного имущества, а именно наименование иностранного государства, его государственного органа, реквизиты решения указанного органа о предоставлении денежных средств и иного имущества; полное наименование международной или иностранной организации, реквизиты решения международной или иностранной организации о предоставлении денежных средств и иного имущества; фамилия, имя, отчество, гражданство иностранного гражданина, данные документа, удостоверяющего личность, адрес места жительства (пребывания) в России, реквизиты документа, являющегося основанием предоставления имущества; сведения о целях расходования денежных средств и использования иного имущества, полученных от иностранных источников; цели и виды политической деятельности. Особенностью российского правопорядка является также и то, что включение организаций и физических лиц в упомянутые выше реестры может осуществляться в административном порядке без согласия упомянутых субъек-
13
тов .
В плане практической деятельности российское законодательство предусматривает, что статус иностранного агента в первую очередь предполагает, что все материалы, производимые такой некоммерческой организацией, издаваемые таковым физическим лицом и распространяемые ими, в том числе через СМИ и с использованием сети Интернет, должны сопровождаться указанием на то, что эти материалы произведены, распространены и направлены некоммерческой организацией или физическим лицом, выполняющим функции физического лица. Кроме того, субъекты, имеющие таковой особый статус, не вправе финансировать политические партии (с 2014 г.)14.
Кроме того, физическое лицо, включённое в список физических лиц, выполняющих функции иностранного агента, не может быть назначено на должности в государственных органах и органах местного самоуправления, не может получить допуск к государственной тайне. Широкое толкование формулировки
«не может быть назначено на должности в государственных органах и органах местного самоуправления» приведёт к недопущению назначения физических лиц, признанных иностранными агентами, в том числе и на выборные должности, что, в свою очередь, можно расценивать не иначе как ограничение избирательного права.
Венгерское законодательство предусматривает обязательную регистрацию организаций, финансируемых из-за рубежа. Для этого необходимо подать декларацию по установленной форме в суд. Плюс венгерского законодательства заключается в том, что используется судебная, а не административная процедура регистрации. В декларации необходимо указать спонсоров с разбивкой на две категории: предоставившие поддержку до 500 тыс. форинтов и свыше данной суммы с указанием наименования и адреса (для юридических лиц) и ФИО, города, страны (для физических лиц). Декларация становится составной частью реестра неправительственных организаций и иных организаций, не являющихся юридическими лицами. Суд предоставляет информацию министру, ответственному за ведение информационного портала о неправительственных организациях, который незамедлительно обязан разместить необходимые сведения на портале. Как и в России, в Венгрии приобретение особого статуса организацией предполагает выполнение следующих обязанностей: ежегодное предоставление декларации по установленной форме и информирование о своём статусе при распространении информации об организации в любой форме.
Получение особого статуса в значительной мере затрудняет деятельность организаций. Зачастую другие организации, опасаясь получения аналогичного статуса, отказываются от сотрудничества. В связи с этим представителями правозащитного сообщества и России, и Венгрии законодательство в части регулирования финансируемых из-за рубежа организаций оценивается как препятствующее развитию гражданского общества [18, с. 12]. Но в то же время закрепление за финансируемыми из-за рубежа организациями специфических обязанностей позволяет обеспечить прозрачность и в определённой степени контролируемость их деятельности.
6. Санкции за нарушение обязанностей финансируемых из-за границы организаций в России и Венгрии
В России совсем недавно были предусмотрены особые, ранее неизвестные нашему правопорядку меры административной и уголовной ответственности для организаций и физических лиц, выполняющих функции иностранных агентов.
Административная ответственность может последовать в случае несоблюдения некоммерческой организацией, общественным объединением, функционирующим без приобретения прав юридического лица, или физическим лицом, выполняющими функции иностранного агента, обязанностей, налагаемых данным статусом (ст. 19.7.5-2, 19.7.5-3, 19.7.5-4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КОАП РФ)).
Уголовная ответственность предусмотрена с 1 марта 2021 г. за злостное уклонение от исполнения обязанностей по представлению документов, необходимых для включения в реестр незарегистрированных общественных объединений, выполняющих функции иностранного агента; неисполнение обязанностей по представлению в уполномоченный орган заявления (уведомления) о включении в список физических лиц, выполняющих функции иностранного агента, и отчёта о деятельности, связанной с выполнением указанных функций, совершённое лицом, подвергнутым административному наказанию за деяние, предусмотренное ч. 1 ст. 19.7.5-4 КоАП РФ, либо неисполнение указанной обязанности лицом, осуществляющим на территории Российской Федерации в интересах иностранного государства, его государственных органов, международной или иностранной организации, иностранных граждан, лиц без гражданства целенаправленный сбор сведений в области военной, военно-технической деятельности Российской Федерации, которые при их получении указанными субъектами могут быть использованы против безопасности Российской Федерации .
В Венгрии в процедуре привлечения к ответственности задействованы прокуратура и судебные органы. Если организация не выполняет свои обязанности, то прокурор выносит предписание, которое необходимо
выполнить в течение 30 дней со дня его вынесения. Если обязанности не выполнены, прокурор выносит повторное предписание, на выполнение которого даётся 15 дней. В случае его неисполнения прокурор инициирует судебное разбирательство с целью наложения штрафа в соответствии с Законом СЬХХХ1 2011 г. о судебной регистрации организаций гражданского общества и связанных с этим процедурных вопросов.
Если организация, несмотря на наложение штрафа, не выполняет обязанности, то прокурор инициирует судебное разбирательство в соответствии с положениями Закона СЬХХУ от 2011 г. о свободе объединений, правовом статусе общественно-полезных организаций и функционировании и финансировании неправительственных организаций, а также Закона СЬХХХ1 2011 г. с учётом требований пропорциональности. Суд может принять следующие решения: назначить штраф от 10 до 90 тыс. форинтов; ввести процедуру управления на срок до 90 календарных дней, если будет установлено, что отсутствует возможность исполнения обязанностей организации иным способом; ликвидировать организацию, при этом имущество организации переходит в Фонд национального сотрудничества, если уставом не предусмотрено иное.
Таким образом, регулирование ответственности за неисполнение обязанностей, связанных с приобретением статуса иностранного агента, идёт по пути ужесточения: введены дополнительные составы административных правонарушений и предусмотрены составы преступлений в Уголовном кодекса Российской Федерации. Венгерское законодательство предусматривает следующие меры ответственности: штраф, введение управления, ликвидация организации.
7. Заключение
Законодательство России и Венгрии развивается в русле, характерном для гибридных политических режимов. Меры, предпринимаемые в рамках законодательства о неправительственных организациях, выступают в качестве дополнительного средства укрепления государственного суверенитета.
Доступ к финансированию является неотъемлемой частью права на объединение, поскольку эффективность деятельности не-
правительственных организаций напрямую связана с достаточностью их финансирования. Придание особого статуса организациям, финансируемым из-за рубежа, предполагает ограничение права на объединение. Данные ограничения преследуют конституционно значимые цели и с точки зрения формы ограничения прав (ограничения установлены и в России, и в Венгрии посредством закона) и в этом плане допустимы. Однако ни российское, ни венгерское законодательство, на наш взгляд, не отвечает критерию пропорциональности ограничения права на объединение. Юридическая техника, использованная для установления круга субъектов, подпадающих под понятие финансируемой из-за границы организации, оставляет большую свободу усмотрения уполномоченным органам. Более того, в России формируется стигматизирующее понятие иностранного агента.
Для совершенствования российского законодательства видится целесообразным связать получение статуса иностранного агента не просто с фактом получения финансирования из иностранного источника, а с фактом получения сумм определённого размера, причём с определённой законом степенью регулярности. Подобная мера позволила бы защитить российские некоммерческие организации от возможных провокаций по части анонимных переводов из иностранных государств, а значит отделила бы меру по защите суверенитета от меры внутриполитической борьбы с оппозицией. Кроме того, следует согласиться с высказанной в литературе точкой зрения [5; 6] о том, что термин «иностранный агент» вполне можно заменить более мягкой формулировкой - «некоммерческая организация, финансируемая из иностранных источников». В русле развития партнёрских отношений между государством и гражданским обществом следует пересмотреть механизм юридической ответственности за неисполнение обязанностей, связанных со статусом финансируемой из-за рубежа организации.
ПРИМЕЧАНИЯ
1 Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» // СЗ РФ. - 1996. - № 3. - Ст. 145.
2 Федеральный закон от 30 декабря 2020 г. № 481-ФЗ «О внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации в части установления дополнительных мер противодействия угрозам национальной безопасности» // Официальный интернет-портал правовой информации : [сайт]. - URL: http://pravo.gov.ru.
3 См.: ст. 29.1 Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» // СЗ РФ. - 1995. - № 21. - Ст. 1930.
4 См.: ст. 2.1 и 6 Федерального закона от 28 декабря 2012 г. № 272-ФЗ «О мерах воздействия на лиц, причастных к нарушениям основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод граждан Российской Федерации» // СЗ РФ. -2012. - № 53 (ч. 1). - Ст. 7597.
5 Act LXXVI of 2017 on the Transparency of Organizations Receiving Foreign Funds. - URL: https://helsinki.hu/wp-content/uploads/LexNGO-adopted-text-unofficial-ENG-14June2017.pdf (unofficial translation) (дата обращения: 23.04.2021).
6 Мотивы принятия закона указаны непосредственно в преамбуле Закона Венгрии 2017 г.
7 European Commission for Democracy through Law (Venice Commission). Opinion 889/2017 on the draft law on the transparency of organizations receiving support from abroad. - URL: https:// www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf= CDL-PI(2017)002-e (дата обращения: 23.04.2021).
8 Court of Justice of the European Union. Judgment in Commission v Hungary (Transparency of association) (C-78/18), 18 June 2020. - URL: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;
j sessionid=68B74E76D78C8C191445526B7CC9824 C?text=&docid=227569&pageIndex=0&doclang= EN&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=48245 15 (дата обращения: 22.04.2021).
9 См.: ч. 6 ст. 2 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»; ч. 1 ст. 2.1 Федерального закона от 28 декабря 2012 г. № 272-ФЗ «О мерах воздействия на лиц, причастных к нарушениям основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод граждан Российской Федерации».
10 Постановление Конституционного Суда РФ от 8 апреля 2014 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 2 и пункта 7 статьи 32 Федерального закона «О некоммерческих организациях» <...> в связи с жалобами Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, фонда «Костромской центр поддержки общественных инициатив», граждан Л. Г. Кузьминой, С. М. Смиренского и В. П. Юкечева» // Российская газета. - 2014. -18 апр.
11 Venice Commission, Opinion on Federal Law N. 121-FZ on Non-Commerical Organisations ("Law of Foreign Agents") on Federal Laws N. 18-FZ and N. 147-FZ and On Federal Law N. 190-FZ on Making Amendments to the Criminal Cod ("Law of Trea-
son"). - URL: http://www.venice.coe.int/webforms /documents/default.aspx?pdffile=cdl-ad(2014)025-e (дата обращения: 22.04.2021).
12 Приказ Минюста РФ от 30 ноября 2012 г. № 223 «О Порядке ведения реестра некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента» // Российская газета. - 2012. -3 дек.
13 См.: ч. 7 ст. 32 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»; ч. 3 ст. 2.1 Федерального закона от 28 декабря 2012 г. № 272-ФЗ «О мерах воздей-
ствия на лиц, причастных к нарушениям основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод граждан Российской Федерации».
14 Федеральный закон от 25 ноября 2014 г. № 355-ФЭ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу финансовой отчётности политических партий, избирательных объединений, кандидатов на выборах в органы государственной власти и органы местного самоуправления».
15 Уголовный кодекс Российской Федерации. Ст. 330.1 // СЗ РФ. - 1996. - № 25. - Ст. 2954.
ЛИТЕРАТУРА
1. Аверкина Ю. Б. К вопросу о регулировании деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента // Вестник Саратовской государственной юридической академии. -
2018. - № 5. - С. 136-139.
2. Аленькин И. В. Иностранные агенты: нужны ли контрреформы? // Конституционное и муниципальное право. - 2016. - № 6. - С. 21-28.
3. Безруков А. В., Кондрашев А. А. Российские конституционно-политические контрреформы 20122013 годов: реализация в законодательстве и перспективы правоприменения // Актуальные проблемы российского права. - 2014. - № 6. - С. 1067-1076.
4. Кененова И. П. Трудно ли элитам применить закон к себе? // Сравнительное конституционное обозрение. - 2017. - № 1. - С. 15-36.
5. Климовских Н. В., Нассер Т. Современные проблемы функционирования некоммерческих организаций в Российской Федерации // Экономика и бизнес: теория и практика. - 2020. - № 6. - С. 137-140.
6. Лысенко В. В. Финансирование НПО: российский, международный и региональный опыт // Конституционное и муниципальное право. - 2015. - № 3. - С. 63-71.
7. Сидукова М. Г. Общественная опасность деятельности некоммерческих организаций, посягающих на права и законные интересы граждан // Modern Science. - 2020. - № 12-1. - C. 350-352.
8. Федотов М. А. К вопросу о понятии «иностранный агент» в российском праве // Труды по интеллектуальной собственности. - 2012. - Т. 11, № 2. - С. 4-77.
9. Чиркин В. Е. Слово о конституционной терминологии // Журнал российского права. - 2013. - № 12. -С. 13-19.
10. Якимова Т. Б. Некоммерческие организации как основной институт гражданского общества в России // Вестник Томского государственного педагогического университета. - 2013. - № 12. - С. 116-119.
11. Bromley P., Schofer E., Longhofer W. Contentions over World Culture: The Rise of Legal Restrictions on Foreign Funding to NGOs, 1994-2015 // Social Forces. - 2019. - № 99. - P. 281-304. - DOI: 10.1093/sf/soz138.
12. Christensen D., Weinstein J. M. Defunding Dissent: Restrictions on Aid to NGOs // Journal of Democracy. -2013. - № 24 (2). - P. 77-91. - DOI: 10.1353/jod.2013.0026.
13. Feng C. The NGO law in China and its impact on Overseas funded NGOs // Cosmopolitan Civil Societies An Interdisciplinary Journal. - 2017. - № 9 (3). - P. 84-105. - DOI: 10.5130/ccs.v9i3.5601.
14. KeckM. Stated Funded NGOs in Civil Wars: the US Case // Contemporary Politics. - 2011. - № 17 (4). -P. 411-427. - DOI: 10/1080/13569775.2011.619766.
15. KetolaM. EU democracy promotion in Turkey: Funding NGOs, funding conflict // The International Journal of Human Rights. - 2011. - № 15 (6). — P. 787-800. - DOI: 10.1080/13642987.2011.572551.
16. Oleinikova O. Foreign Funded NGOs in Russia, Belarus and Ukraine: Recent Restrictions and Implications // Cosmopolitan Civil Societies: an Interdisciplinary Journal. - 2017. - № 9 (3). - P. 85-94. - DOI: 10.5130/ccs.v9i3.567.
17. PogiodekA. Analiza rozwi^zan nakladaj^cych obowi^zki informacyjne dla organizacji pozarz^dowych korzystaj^cych z zagranicznych zrodel finansowania w wybranych obcych porz^dkach prawnych oraz postulaty de lege ferenda. - Warszawa : Instytut Wymiaru Sprawiedliwosci, 2020. - 63 s.
18. Robinson N. "Foreign Agents" in an Interconnected World: FARA and the Weaponization of Transparency. -
2019. - 68 p. - URL: https://www.law.upenn.edu/live/files/9250-nick-robinson-icnl-paperpdf (дата обращения: 25.04.2021).
19. Suarez D., GugertyM. K. Funding Civil Society? Bilateral Government Support for Development NGOs // VOLUNTAS: International Journal of Voluntary and Nonprofit Organizations. - 2016. - № 27 (6). -P. 2617-2640. - DOI: 10.1007/s11266-016-9706-3.
20. Wang S. Money and autonomy: Patterns of civil society finance and their implications // Studies in Comparative International Development. - 2006. - № 40 (4). - P. 3-29. - DOI: 10.1007/BF02686301.
Информация об авторах
Нечкин Андрей Вадимович - кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного права
Уральский государственный юридический университет
Адрес для корреспонденции: 620000, Россия, Екатеринбург, ул. Комсомольская, 21
E-mail: [email protected] SPIN-код: 5921-2525, Author ID: 846857 ORCID: 0000-0002-3032-9240
Руденко Валентина Викторовна - кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного права
Уральский государственный юридический университет
Адрес для корреспонденции: 620000, Россия, Екатеринбург, ул. Комсомольская, 21
E-mail: [email protected] SPIN-код: 4985-2588, Author ID: 610258 ORCID: 0000-0002-6641-691X ResearcherID: N-6495-2016
Информация о статье
Дата поступления - 30 апреля 2021 г. Дата принятия в печать - 19 июля 2021 г.
Для цитирования
Нечкин А. В., Руденко В. В. Правовой статус финансируемых из-за границы неправительственных организаций в России и Венгрии // Вестник Омского университета. Серия «Право». 2021. Т. 18, № 3. С. 23-34. й01: 10.24147/1990-5173.2021.18(3).23-34.
LEGAL STATUS OF THE FOREIGN FUNDING NON-GOVERNMENTAL ORGANIZATION IN RUSSIA AND HUNGARY
A.V. Nechkin, V.V. Rudenko
Urals State Law University, Ekaterinburg, Russia
Introduction. It is necessary to study the legal status of the foreign funding non-governmental organizations because of the need to find a balance between ensuring national security and strengthening state sovereignty and creating partnerships between the state and civil society. Russian legislation changes in 2020 require the scientific analyze. The purpose of the article is a comparative legal analysis of the legal regulation of financing non-governmental organizations from foreign sources in states of a hybrid political regime using the example of Russia and Hungary. Methodology. he methodological basis consists of the method of comparative jurisprudence, the method of theoretical and legal modeling, the formal legal method, the method of legal hermeneutics, etc. As an empirical basis, authors apply the regulatory legal acts of Russia and Hungary, decisions of the Constitutional Court of the Russian Federation, the Court of the European Union, documents of the Venice Commission. Results. The article contains a review of the acts of Russia and Hungary, regulating the status of the foreign funding organizations. It analyses the concept of "foreign agent" in Russian law and the concept of "organization receiving support from abroad" in Hungarian law. It considers the procedure for acquiring the status of the foreign funding organizations organization in Russia and Hungary. The authors value the legal liability mechanism for non-fulfillment of obligations related to the acquisition of the mentioned above status. Conclusion. The article concludes that the special legal institution of the foreign agent has been formed in Russia in the light of the Russian legislation changes in 2020. According to the authors, this term is stigmatizing. The authors believe that further legislation improvement should go along the path of reducing the margin of appreciation of the authorized bodies when determining the range of subjects falling under the concept of a foreign agent. The research results can be useful for improving the Russian legislation, teaching the constitutional law and other disciplines of the public law cycle in universities, as well as for further research in this area.
Keywords: non-governmental organization; foreign agent; national security; civil society; Russia; Hungary.
REFERENCES
1. Averkina Yu.B. On the issue of regulation of the activities of non-profit organizations performing the functions of a foreign agent. Vestnik Saratovskoi gosudarstvennoi yuridicheskoi akademii = Saratov State Law Academy Bulletin, 2018, no. 5, pp. 136-139. (In Russ.).
2. Alen'kin I.V. Foreign Agents: Are Counter Reform Necessary? Konstitutsionnoe i mynitsipal'noe pravo = Constitutional and municipal law, 2016, no. 6, pp. 21-28. (In Russ.).
3. Bezrukov A.V., Kondrashev A.A. The Russian constitutional and political counter-reforms of 2012-2013: implementation in legislation and law-enforcement prospects, Aktual'nye problemy rossiiskogo prava = Actual Issues of Russian Law, 2014, no. 6, pp. 1067-1076. (In Russ.).
4. Kenenova I.P. Are elites themselves ready to comply with the law? Sravnitel'noe konstitutsionnoe obozrenie = Comparative Constitutional Review, 2017, no. 1, pp. 15-36. (In Russ.).
5. Klimovskih N.V., Nasser T. Modern problems of the functioning of non-profit organizations in the Russian Federation. Ekonomika i biznes: teoriya i praktika = Ecomony and Business: Theory and Practice, 2020, no. 6, pp. 137-140. (In Russ.).
6. Lysenko V.V. Funding for NGOs: Russian, International and Regional Experience. Konstitutsionnoe i mynitsipal'noe pravo = Constitutional and municipal law, 2015, no. 3, pp. 63-71. (in Russ.).
7. Sidukova M.G. Public danger of the activities of non-profit organizations that infringe on the rights and interests of citizens. Modern Science, 2020, no. 12-1, pp. 350-352. (In Russ.).
8. Fedotov M.A. On the "foreign agent" concept in Russian law. Trudy po intellektual'noi sobstvennosti = International Property Works, 2012, no. 2, pp. 4-77. (In Russ.).
9. Chirkin V.E. A word about the constitutional terminology. Zhurnal rossiiskogo prava = Journal of Russian Law, 2013, no. 12, pp. 13-19. (In Russ.).
10. Yakimova T.B. Non-profit organizations as the main institution of civil society in Russia. Vestnik Tomskogo gosudarstvennogo pedagogicheskogo univesiteta = Vestnik of Tomsk State Pedagogical University, 2013, no. 12, pp. 116-119. (In Russ.).
11. Bromley P., Schofer E., Longhofer W. Contentions over World Culture: The Rise of Legal Restrictions on Foreign Funding to NGOs, 1994-2015. Social Forces, 2019, no. 99, pp. 281-304. DOI: 10.1093/sf/soz138.
12. Christensen D., Weinstein J.M. Defunding Dissent: Restrictions on Aid to NGOs. Journal of Democracy, 2013, no. 24 (2), pp. 77-91. DOI: 10.1353/jod.2013.0026.
13. Feng C. The NGO law in China and its impact on Overseas funded NGOs. Cosmopolitan Civil Societies An Interdisciplinary Journal, 2017, no. 9(3), pp. 84-105. DOI: 10.5130/ccs.v9i3.5601.
14. Keck M. Stated Funded NGOs in Civil Wars: the US Case. Contemporary Politics, 2011, no. 17 (4), pp. 411-427. DOI: 10/1080/13569775.2011.619766.
15. Ketola M. EU democracy promotion in Turkey: Funding NGOs, funding conflict. The International Journal of Human Rights, 2011, no. 15 (6), pp. 787-800. DOI: 10.1080/13642987.2011.572551.
16. Oleinikova O. Foreign Funded NGOs in Russia, Belarus and Ukraine: Recent Restrictions and Implications. Cosmopolitan Civil Societies: an Interdisciplinary Journal, 2017, no. 9 (3), pp. 85-94. DOI: 10.513 0/ccs.v9i3.567.
17. Pogiodek A. Analysis of solutions imposing information obligations for non-governmental organizations using foreign sources of financing in selected foreign legal orders and de lege ferenda postulates. Warszawa, Instytut Wymiaru Sprawiedliwosci Publ., 2020. 63 s. (in Polish).
18. Robinson N. "Foreign Agents" in an Interconnected World: FARA and the Weaponization of Transparency. 2019. 68 p. Available at: https://www.law.upenn.edu/live/files/9250-nick-robinson-icnl-paperpdf (accessed 25 April 2021).
19. Suarez D., Gugerty M.K. Funding Civil Society? Bilateral Government Support for Development NGOs.
VOLUNTAS: International Journal of Voluntary and Nonprofit Organizations, 2016, no. 27 (6), pp. 26172640. DOI: 10.1007/s11266-016-9706-3.
20. Wang S. Money and autonomy: Patterns of civil society finance and their implications. Studies in Comparative International Development, 2006, no. 40 (4), pp. 3-29. DOI: 10.1007/BF02686301.
About the authors
Nechkin Andrey - Ph.D. in Law, Associate Professor of the Department of Constitutional Law Urals State Law University Postal address: 21, Komsomol'skaya ul., Ekaterinburg, 620000, Russia E-mail: [email protected] SPIN-code: 5921-2525, Author ID: 846857 ORCID: 0000-0002-3032-9240
Rudenko Valentina - Ph.D. in Law, Associate Professor of the Department of Constitutional Law Urals State Law University
Postal address: 21, Komsomol'skaya ul., Ekaterinburg, 620000, Russia
E-mail: [email protected]
SPIN-code: 4985-2588, Author ID: 610258 ORCID: 0000-0002-6641-691X ResearcherlD: N-6495-2016
Article info
Received - April 30, 2021 Accepted - July 19, 2021
For citation
Nechkin A.V., Rudenko V.V. Legal Status of the Foreign Funding Non-Governmental Organization in Russia and Hungary. Vestnik Omskogo universiteta. Seriya "Pravo" = Herald of Omsk University. Series "Law", 2021, vol. 18, no. 3, pp. 23-34. DOI: 10.24147/1990-5173.2021. 18(3).23-34. (In Russ.).
