Становление теории ответственности в муниципальном праве Текст научной статьи по специальности «Право»

В современной научной литературе в области права утвердились основные направления в понимании генезиса ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в науке муниципального права. По мнению таких ученых, как А.Н. Костюков, С.Г. Копысова, совокупности отношений, определяющих институт ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, уделяется самое пристальное внимание в науке муниципального права и муниципального законодательства на всех уровнях правового регулирования [5, а 172]. Однако в данном аспекте рассмотрения института ответственности в муниципальном праве нет детерминированности на ее муниципально-правовую отраслевую обособленность. По мнению И.В. Выдрина, ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления фактически полностью выносится за рамки собственно муниципального права [1, ^ 22]. Это обстоятельство свидетельствует о юридической охране муниципально-правовых отношений нормами традиционных видов юридической ответственности, имеющих универсальный межотраслевой характер применения. Ученые в области муниципально-правовой науки определяют институт юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления неоднозначно. Это обусловлено влиянием различных устоявшихся в теории концепций юридической ответственности. Существующие научные воззрения по данному вопросу можно группировать аналогичным образом, как это сделано в общей теории права, с точки зрения концепции широкого, двухаспектного понимания юридической ответственности и концепции узкого ее понимания.

В первую очередь следует отметить попытку сформулировать определение дефиниции ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, которая была предпринята Е.М. Фадеевым. Ученый устанавливает ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления как неблагоприятные негативные правовые последствия, которые наступили вследствие принятия ими противоправных решений, а также ненадлежащего исполнения своих задач и функций. Такой подход к пониманию ответственности был поддержан другими учеными и на какое-то время стал определяющим в науке муниципального права.

В данном определении Е.М. Фадеев рассматривает природу понимания юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, исходит из так называемого узкого (негативного) понимания юридической ответственности [15, ^ 143]. Таким образом, он не только связывает, но и фактически ставит в прямую зависимость ответственность с неблагоприятными для органов или должностных лиц местного самоуправления последствиями. Исследуемое определение дает возможность установить в качестве существенной характеристики юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления неблагоприятные правовые последствия и специфические правовые основания их наступления, которые объединяют не только правонарушение, но и правовое поведение. При этом данное поведение объективно не может быть установлено как правонарушение или даже как объективно деликтное деяние. Однако в соответствии с законом (уставом) может порождать неблагоприятные правовые последствия для соответствующих органов и должностных лиц. В данном случае можно говорить о поведении (деятельности) по осуществлению органами и должностными лицами местного самоуправления собственной компетенции, наделенной для решения вопросов местного значения. Такая деятельность может реализовываться при фактическом соблюдении правовых норм, но при этом вопреки общим принципам взаимоотношений между населением и соответствующим органом (должностным лицом). В данном случае возникает противоречие между ожиданиями населения, его интересами, традициями и фактической деятельностью соответствующих органов (должностных лиц), что ведет к утрате данными органами и должностными лицами местного самоуправления доверия населения. Исходя из смысла рассматриваемого определения можно сделать вывод, что такое поведение в обобщенном виде определяется как ненадлежащее осуществление органами и должностными лицами местного самоуправления своих задач и функций.

Заслуживает внимания тот факт, что сами неблагоприятные правовые последствия, которые в соответствии с законодательством (уставом) могут наступать для органов или должностных лиц местного самоуправления, имеют разные формы правовой реализации. Это может быть и роспуск выборного представительного органа местного самоуправления, и отзыв выборного должностного лица местного самоуправления, а также отрешение от должности выборного должностного лица

местного самоуправления. К неблагоприятным правовым последствиям можно отнести также и предупреждение о возможности роспуска, отрешении от должности. При этом следует обратить внимание на то, что в первом случае речь идет о мере ответственности, а во втором - о мере защиты. Данные меры являются выражением определенных неблагоприятных последствий для органов или должностных лиц местного самоуправления. Однако они существенно разнятся по правовой природе и предназначению. Рассматриваемое определение понятия ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления фактически стирает грань между ними. Подобный взгляд на данную проблему может означать, что объем понятия включает в себя элементы, не свойственные юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Следовательно, в этой части рассматриваемое определение нуждается в уточнении. При этом под неблагоприятными правовыми последствиями должны пониматься только меры ответственности. Понятие юридической ответственности в целом и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления как части таковой представляют собой синтез таких категорий, как «юридические средства» и «юридические технологии». В рассматриваемом определении делается акцент на такой категории, как «юридические средства». Данный подход обращает внимание на изучение неблагоприятных правовых последствий, при этом фактически оставляет за пределами предмета исследования «юридическую технологию» их наступления. Современная практика нормативного регулирования ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления и нормативные правовые акты муниципальных образований говорят о том, что институт ответственности этих субъектов объединяет в себе значительное количество процессуальных норм, от которых зависят практическое осуществление и неотвратимость ответственности.

Так, ученый Н.В. Постовой дает понятие ответственности в муниципальном праве безотносительно к субъектам таковой. Он определяет ее как наступление неблагоприятных последствий [13, с. 322]. Данные последствия применяются к субъектам муниципальных правоотношений, не исполняющим или ненадлежащим образом исполняющим свои обязанности по отношению к другим участникам правоотношений. Такой подход к рассмотрению ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления разделяют и некоторые другие ученые. При такой точке зрения делается акцент не просто на неблагоприятные последствия, а на их фактическое наступление, претерпевание. Это обстоятельство является существенной чертой (критерием) юридической ответственности вообще и ответственности рассматриваемых субъектов в частности. В этом отношении точка зрения Е.Г. Кольцовой близка рассматриваемой позиции. Данный автор под юридической ответственностью органов и должностных лиц местного самоуправления понимает претерпевание органами и должностными лицами местного самоуправления правовой нормы, что является результатом совершения правонарушения [4, с. 7]. В данном аспекте представляет интерес теоретическое уяснение критериев оснований ответственности. Н.В. Постовой определяет их, в первую очередь, как неисполнение или ненадлежащее исполнение органами и должностными лицами местного самоуправления своих обязанностей по отношению к другим участникам муниципальных правоотношений [13]. Подобная формулировка дает основание описать противоправные действия, бездействия и решения органов и должностных лиц местного самоуправления, а также ненадлежащее осуществление ими своих задач и функций. Это обусловлено тем, что соблюдение законности в своей деятельности, осуществление своих задач и функций представляют собой юридические обязанности, возложенные на данных субъектов в силу закона, в том числе и уставом муниципального образования.

Развитие научной мысли в области местного самоуправления, осмысление институтов муниципального права, в том числе и института ответственности, определили разные подходы и суждения по поводу содержания понятия ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Н.Л. Пешин определяет ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления как фактическое применение к соответствующему органу или должностному лицу, совершившему правонарушение, предусмотренных законом мер принуждения в установленном порядке [12, с. 240]. Подобного подхода к пониманию ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления придерживаются авторы учебника по муниципальному праву под редакцией профессора Н.С. Бондаря [7, с. 529].

Другие ученые, в том числе С.С. Мялковский, определяют юридическую ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления как обязанность субъекта правоотношений держать ответ за неисполнение установленного нормами права должного поведения в определенных муниципальных правовых отношениях [9, с. 5]. При этом ответственность внешне проявляется как мера государственного или иного приравненного к нему общественного принуждения, применяемого к субъекту правоотношения за совершение им правонарушения или за ненадлежащее выполнение им установленных нормами права обязанностей.

На наш взгляд, следует обратить внимание на мнение ученых, определяющих ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления с позиций широкого, двухаспектного понимания юридической ответственности (например, учебник по муниципальному праву под редакцией А.И. Коваленко) [8, с. 163]. Эти авторы рассматривают ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с принятой в Российской Федерации конституционной ответственностью в двух ее основных формах. Во-первых, данная ответственность характеризуется как позитивная ответственность. То есть согласно Конституции Российской Федерации и Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ответственная деятельность по решению вопросов местного значения. Во-вторых, негативная ответственность. То есть ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с ФЗ-131, которая определяется как ответственность перед населением в результате утраты доверия, государством в случае нарушения Конституции Российской Федерации, конституций, уставов субъектов Российской Федерации и иных правовых актов, а также связанная с осуществлением отдельных государственных полномочий перед физическими и юридическими лицами в порядке, установленном законодательством.

Следует также отметить позицию А.А. Уварова, которого можно отнести к числу сторонников широкого подхода к пониманию ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления [14, с. 366]. По его мнению, ответственность органов местного самоуправления представляет собой многогранное понятие, выражающееся как отношение органов местного самоуправления к населению муниципального образования, ко всему обществу или государству с точки зрения выполнения этими органами возложенных на них задач и требований в соответствии с законодательством. В собственно юридическом значении под термином «ответственность» понимается реакция государства на совершенное органом местного самоуправления правонарушение, связанное с претерпеванием последним неблагоприятных для него последствий. Исходя из смысла гл. 7 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г., по мнению А.А. Уварова, следует, что понятие ответственности используется здесь как в широком, т.е. «позитивном», смысле, так и в узком, «негативном», -специально-юридическом.

Рассмотрению ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления с точки зрения позитивной и негативной ответственности придерживается и такой ученый, как Е.С. Шугрина [17]. Данный автор выделяет позитивную ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления и собственно юридическую ответственность этих субъектов. В понимании позитивной ответственности мнение Е.С. Шугриной совпадает с авторами, рассматривающими позитивную ответственность как осознание и воспроизведение личностью в своем поведении необходимости выполнения долга. В ее понимании юридическая ответственность представляет собой реагирование государства в лице должностных лиц или органов на правонарушение и обязанность правонарушителя претерпевать неблагоприятные последствия.

Любая социально-поведенческая модель, по мнению Е.С. Шугриной, имеет две полярные разновидности - социально полезная и социально вредная. Это дает основание рассматривать ответственность в двух аспектах. Во-первых, позитивном - проспективном и, во-вторых, негативном - ретроспективном. При этом позитивная ответственность наступает за будущее поведение, а негативная за уже совершенное.

Следует отметить, что позитивная ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц реализуется в форме регулярных отчетов о работе перед избирателями, главой

муниципального образования. В свою очередь, глава муниципального образования должен представлять отчет перед представительным органом муниципального образования. Исполнительный орган местного самоуправления, будучи подконтрольным представительному, также обязан представлять отчеты о работе. Негативная ответственность реализуется в виде юридической ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц перед государством, населением, физическими и юридическими лицами.

Понимание муниципально-правовой ответственности как ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, обусловленной нормами устава муниципального образования, иными муниципальными нормативными правовыми актами, придерживается Г.Н. Чеботарев [16, с. 39]. При этом автор указывает на необходимость соответствующих субъектов муниципальных правоотношений отвечать за свое юридически значимое поведение в установленном порядке и действовать в соответствии с возложенными на них обязанностями, а в случае отклонения -претерпевать определенные лишения. Такой подход к пониманию ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления имеет в своей основе широкое, двухаспектное понимание юридической ответственности. Оригинальность подхода к рассмотрению данного понятия определяется тем, что Г.Н. Чеботарев включает такой элемент, как необходимость соответствующих субъектов муниципальных правоотношений отвечать за свое юридически значимое поведение в установленном порядке, который может быть использован как для характеристики позитивной, так и негативной (юридической) ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.

Понимание юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления с позиции широкого, двухаспектного ее обоснования предпринималось и иными авторами. Такой ученый, как В.В. Григорьев, представляет ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления как обязанность этих органов и должностных лиц выполнять условия деятельности по решению вопросов местного значения [2, с. 136]. При этом в случае нарушения этих условий органы и должностные лица местного самоуправления вынуждены претерпевать определенные неблагоприятные правовые последствия.

Автор выделяет следующие условия, к которым можно отнести эффективность осуществления соответствующих полномочий, т.е. обязательность достижения определенных положительных результатов деятельности по управлению делами местного сообщества. Деятельность по осуществлению соответствующих полномочий, которая основывается на соблюдении законности в широком смысле слова. А также добросовестное исполнение обязательств, возникающих из гражданско-правовых отношений. По мнению М.А. Краснова, ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления представляется как связь между двумя субъектами. При этом автор определяет, что одна сторона, т.е. субъект ответственности, обладающий свободой воли и выбора, обязуется в силу своего статуса строить поведение в соответствии с ожидаемой моделью [6, с. 188]. А другая сторона, т.е. инстанция ответственности, контролирует, оценивает такое поведение или его результаты, а в случае отрицательной оценки и наличия вины вправе определенным образом отреагировать. Сходные теоретические позиции можно отметить у таких авторов, как И.И. Овчинников [11, с. 317] и М.С. Долгополов [3, с. 10]. Данные ученые выступают за широкое понимание юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Из этого следует, что ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления складывается из совокупности определенных качеств, составляющих структуру ответственности как социологической и правовой категории. Составляющие этой структуры можно определить как: во-первых, свободу выбора варианта поведения самим субъектом ответственности, обладающим свободой воли; во-вторых, установление модели должного, ожидаемого поведения либо, наоборот, поведения недолжного; в-третьих, причинно-следственную связь между поведением и его последствиями; в-четвертых, инстанцию ответственности; в-пятых, контроль и оценку поведения; в-шестых, возможность неблагоприятных последствий для ответственного субъекта, признанного виновным.

Раскрытие содержания понятия - это процесс выявления характерных признаков данного явления, которые определяют его особенность, позволяют идентифицировать среди других категорий. В этом смысле юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления в

видении представителей муниципально-правовой науки обладает следующими характерными признаками, которые в совокупности могут представлять собой соответствующее понятие. В первую очередь хотелось бы отметить такой характерный признак, как неблагоприятные правовые последствия для ответственного субъекта за неисполнение или ненадлежащее исполнение органами и должностными лицами местного самоуправления своих обязанностей по отношению к другим участникам правоотношений, совершение противоправных действий (бездействие), ненадлежащее осуществление своих задач и функций. Их фактическое наступление и претерпевание соответствующих последствий. Как следствие - реакция государства на совершенное органами или должностными лицами местного самоуправления правонарушение, связанное с претерпеванием правонарушителем неблагоприятных для него последствий. Применение к органам и должностным лицам местного самоуправления в установленном порядке мер принуждения и (или) мер ответственности. При этом следует указать на такой признак, как обязанность соответствующих органов и должностных лиц местного самоуправления претерпеть определенные неблагоприятные правовые последствия за совершенное правонарушение, ненадлежащее осуществление возложенных задач и функций, а также необходимость соответствующих субъектов муниципальных правоотношений отвечать за свое юридически значимое поведение в установленном порядке. Установление меры государственного или иного приравненного к нему общественного принуждения, применяемого к субъекту правоотношения за совершение им правонарушения или за ненадлежащее выполнение им установленных нормами права обязанностей. Необходимость выявления связи между двумя субъектами, а также правоотношений, в которых такая связь материализуется и существует, где одна сторона, т.е. инстанция ответственности, контролирует, оценивает поведение ответственной стороны и (или) его результаты, а в случае отрицательной оценки и наличия вины вправе определенным образом отреагировать.

Вопрос определения отраслевой определенности ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в системе права Российской Федерации является актуальным и в то же время дискуссионным в науке муниципального права. Суть проблемы заключается в определении соотношения объема понятий «конституционно-правовая ответственность» с понятиями «ответственность в конституционном праве» и «муниципально-правовая ответственность». Например, профессор Ж.И. Овсепян в своей работе «Критерии конституционной ответственности» все виды ответственности, возникающие в рамках реализации публичной власти, относит к сфере конституционного права [10, с. 54]. При этом следует отметить, что исходя из определения ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления с позиции широкого, двухаспектного понимания юридической ответственности ее детерминированность конституционно-правовой ответственностью очевидна. Хотя таким образом происходит механическое заимствование дефиниций с их переносом на муниципально-правовую материю без учета отраслевой специфики.

Закрепление в Конституции Российской Федерации местного самоуправления в качестве основ конституционного строя Российской Федерации, самостоятельного уровня организации публичной власти в Российской Федерации как естественное право местных сообществ на управление своими собственными делами, конституционные гарантии самостоятельности решения населением вопросов местного значения, особенности основания возникновения, субъектный состав и санкции данной ответственности позволяют определить характерную отраслевую обособленность ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.

На наш взгляд, определяя гносеологическую конституционно-правовую детерминированность, следует признать ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления как обособленную отраслевую муниципально-правовую разновидность конституционно-правовой ответственности.

Литература

1. Выдрин И.В. Муниципальное право России. М., 2004.

2. Григорьев В.В. Правовое регулирование городского хозяйства в российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004.

3. Долгополов М.С. Муниципально-правовая ответственность: проблемы правового регулирования и реализации: Дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2005.

4. Кольцова Е.Г. Юридическая ответственность коллегиальных органов местного самоуправления: Дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2006.

5. Костюков А.Н., Копысова С.Г. Муниципально-правовые отношения. Омск, 2001.

6. Краснов М.А. Проблемы ответственности в местном самоуправлении. М., 1998.

7. Муниципальное право РФ / Под ред. Н.С. Бондаря. 2-е изд. М., 2002.

8. Муниципальное право / Под ред. А.И. Коваленко. М., 1997.

9. Мялковский С.С. Юридическая ответственность и местное самоуправление в РФ: Дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2004.

10. Овсепян Ж.И. Критерии конституционной ответственности // Северо-Кавказский юридический вестник. 1999. № 2.

11. Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. М., 1999.

12. Пешин Н.Л. Муниципальное право. Схемы и комментарии. М., 2000.

13. Постовой Н.В. Муниципальное право России. М., 1998.

14. Уваров А.А. Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. М., 2001.

15. Фадеев В.И. Муниципальное право России. М., 1994.

16. Чеботарев Г.Н. Соотношение конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности в системе местного самоуправления // Российский юридический журнал. 2002. № 4.

17. Шугрина Е.С. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления // Российский юридический журнал. 2001. № 1.