CC BY
51УДК 340.134(477)
Г.И. Саливон,
аспирант Национальный университет «Юридическая академия Украины имени Ярослава Мудрого», г. Харьков
СПЕЦИФИКА МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ
В УКРАИНЕ
Развитие Украины как демократического, правового, социального государства, поиски действующей системы муниципального управления предопределяют необходимость углубленного анализа вопросов организации и деятельности органов местного самоуправления и требуют осуществления более активных шагов к усовершенствованию их правового регулирования.
Вектором муниципальной реформы в Украине должны стать прежде всего внедрение надлежащего общественного контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, а также определение четких оснований и механизмов реализации муниципально-правовой ответственности.
Исследованием проблематики юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления занимались украинские ученые А.В. Батанов, А.Ю. Лялюк, О.Г. Остапенко, В.Ф. Погорилко, О.Ф. Фрицький [См.: 2; 6-8], в работах которых анализировалась сущность указанных вопросов в целом, рассматривались виды и некоторые аспекты реализации муниципально-правовой ответственности, но лишь опосредованно, большей частью при изучении ее разновидностей относительно должностных лиц публичной власти. Детального рассмотрения этого правового института в Украине, в частности, целостного, углубленного раскрытия его специфики, еще не осуществлялось.
В российской правовой науке проблематика муниципально-правовой ответственности нашла отражение в работах И.А. Алексеева, М.С. Долгополовой, А.А. Кондрашова, Н.Н. Черногора, А.П. Чиркова, Е.С. Шугриной [См.: 1; 4; 5; 9-11] и др. Этими государствоведами наработан значительный объем теоретического материала относительно муниципально-правовой ответственности и особенностях ее воплощения в жизнь в Российской Федерации. Их достижения могут быть использованы в процессе научного осмысления и разработки предложений по оптимизации правовой регламентации принципов муниципального строительства в Украине.
Цель данной статьи - осветить специфические черты муниципально-правовой ответственности, отличающие ее среди других сопредельных видов юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, а также обосновать необходимость выделения этого правового института в национальной системе права.
В теории муниципального права ответственность муниципально-правовая трактуется как разновидность юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления и соотносится с ней, как отдельное и общее [См.: 4; 6; 8; 9; 11]. Как и любому иному виду юридической ответственности, ей присущи все общие признаки, в частности: (а) она урегулирована нормами права, (б) представляет собой определенный вид правоотношения, элементами которого являются объект, субъект и содержание, (в) ответственность наступает в результате совершения правонарушения, (г) она состоит в применении соответствующих мер к правонарушителю -муниципальных санкций и т.п. Однако существует определенная специфика, отличающая ответственность муниципально-правовую от иных видов юридической ответственности указанных субъектов. Это в первую очередь обусловлено особенностями муниципально-правовых отношений и муниципально-правовых норм.
Муниципально-правовая ответственность призвана обеспечить развитие территорий путем установления негативных последствий (санкций) за невыполнения или ненадлежащее выполнение органами и должностными лицами местного самоуправления возложенных на них обязанностей по разрешению вопросов местного значения и осуществления полномочий, переданных территориальными общинами данным субъектам.
В отличие от криминальной, административной, финансовой и конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, при привлечении к ответственности муниципально-правовой правонарушитель отвечает прежде всего не перед государством, а перед территориальной общиной. Именно она или избранные ею орган или должностное лицо местного самоуправления привлекают правонарушителя к указанной ответственности, хотя и государство тоже может принимать участие в этом правоотношении.
Характер правоотношений по применению муниципально-правовых санкций довольно специфичен. Это обусловлено, во-первых, обязательным участием в них органов или должностных лиц местного самоуправления, во-вторых, основанием привлечения к муниципально-правовой ответственности, которым является действия или бездействия именно органа или должностного лица этой структуры.
Одной из особенностей рассматриваемой нами ответственности выступает цель ее осуществления, заключающаяся в том, чтобы обеспечить зависимость органов и должностных лиц местного самоуправления от первичного и основного субъекта последнего - территориальной громады. Это вытекает из того, что по законодательству Украины этот институт определяется правом территориальной громады самостоятельно или под ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления разрешать вопросы местного значения в пределах Конституции и законов Украины [3; 1997. - № 24. - Ст. 170]. Поскольку же почти вся деятельность при этом осуществляется с помощью органов и должностных лиц местного самоуправления, то одной из главнейших задач его гарантирования является обеспечение зависимости производных субъектов от первичного.
В правоотношении по применению муниципально-правовой ответственности принимают участие 2 группы субъектов: (а) лица, привлекаемые к ответственности, и (б) лица, обязанность которых - налагать муниципальные санкции на правонарушителей.
Первая группа - это правонарушители муниципальных норм. По действующему отечественному законодательству ими могут быть лишь органы или должностные лица местного самоуправления, за исключением его первичного органа - территориальной громады. Ко второй принадлежат органы и лица, перед которыми отвечает правонарушитель за собственные действия или бездействия и которые контролируют и оценивают последние. Н.Н. Черногор называет их «субъекты юрисдикции», решающие вопросы применения санкций [9, с. 42]. Эта группа представлена прежде всего территориальной общиной как первичным субъектом местного самоуправления. Именно она играет первоочередную роль в применении муниципально-правовых санкций к нарушителям указанных норм, поскольку согласно законодательству Украины ей принадлежат полномочия по осуществлению местного самоуправления. Территориальная община делегирует некоторые полномочия иным органам, в результате чего они получают статус лиц, которые вправе налагать муниципальные санкции.
Субсидиарную роль в этом правоотношении может играть государство в лице своих органов, в частности, органов законодательной и судебной ветвей власти, хотя приоритет в данном процессе должен принадлежать судам. Как справедливо подчеркивает О.Г. Остапенко, "в условиях правового государства установление фактов муниципальных правонарушений является прерогативой судебной ветви власти относительно обращений соответствующих органов" [8, с. 100].
К специфическим чертам муниципально-правовой ответственности можно отнести ее политикоправовой характер. По мнению Н.Н. Черногора, предпосылки и основания для потери доверия территориальной громады к органу или должностным лицам местного самоуправления довольно часто имеют моральную или политическую окраску [9, с. 38], что и объясняет политическое направление ответственности. Однако принципы муниципально-правовой ответственности должны быть закреплены с помощью норм права. Все это предопределяет особенности и муниципальных правонарушений, являющихся основанием для применения норм права. С точки зрения А.Ю. Лялюка, основанием для этого является наступление юридически значимого факта [6, с. 77]. По словам Е.С. Шугриной, им надо считать потерю доверия, вследствие чего возможен отзыв (отставка назначенного) или избранного должностного лица или депутата, выражение недоверия, досрочное прекращение их полномочий или вообще роспуск органа местного самоуправления [11, с. 293]. Но А.Ю. Лялюк предлагает признать основанием муниципально-правовой ответственности негативное действие или бездействие органов или должностных лиц местного самоуправления [6, с. 77], т. е. отрицательный юридический факт.
По нашему убеждению, таким основанием (т. е. муниципальным правонарушением) необходимо признать не только юридический факт, а и так называемый фактический состав - совокупность юридических фактов, поскольку совершение негативных действий или неправомерное бездействие указанных субъектов может и не порождать муниципально-правовой ответственности. Например, потере доверия как проявлению волеизъявления территориальной громады, что неизбежно имеет следствием привлечение этих субъектов к муниципально-правовой ответственности, может предшествовать не только их отрицательные действия или бездействие. Такому юридическому факту, как потеря доверия, может предшествовать совершение еще одного или нескольких подобных юридических фактов негативного направления, которые и представляют собой основание для потери доверия территориальной громады.
Таким образом, создается фактический состав, вызывающий применение муниципально-правовой ответственности (например, в форме отзыва избранного должностного лица). Вместе с тем следует отметить, что не всегда и не все проявления отрицательных действий или бездействий имеют следствием потерю доверия территориальной общины к органу или должностному лицу местного самоуправления. А это еще одно свидетельство и подтверждение политико-правового характера исследуемой ответственности. Именно в этом и состоят особенность и сложность порядка применения такой ответственности.
Порядок привлечения к муниципально-правовой ответственности и иные вопросы ее применения регулируются нормами муниципального права, содержащимися в Конституции и законах Украины, в подзаконных нормативно-правовых актах, в том числе локальных, в частности, уставах территориальных общин и регламентах органов местного самоуправления. А.Ю. Лялюк отмечает, что в случае привлечения правонарушителей к рассматриваемой ответственности нормативно-правовой акт принимается, как правило, в форме решения соответствующей избирательной комиссии. Однако такие формы не единичны, поэтому нужно отдельно выделить (а) судебные решения, (б) решения профильного комитета Верховной Рады Украины, (в) постановления Верховной Рады Украины, (г) иные процедурные акты [6, c. 78].
Муниципально-правовая ответственность - это динамический правовой институт. С его развитием и усовершенствованием могут возникать и другие специфические черты, уточняющие и дополняющие общее представление о ее сущности и содержании.
Подытожив вышеизложенное, можем сделать вывод, что муниципально-правовая ответственность существенно отличается от иных видов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления и может быть признана самостоятельным видом последней. Считаем, что ее положения надо поместить в статьях отдельного раздела будущего Муниципального кодекса Украины, например, под названием "Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления в Украине", где детально закрепить виды таковой, санкции и условия их применения, механизм ее реализации и т.п. Создание единого нормативно-правового акта позволит избежать возможных коллизий, пробелов и неточностей в правовом обеспечении деятельности местного самоуправления в Украине.
Наличие законодательно закрепленных, всесторонне, полно и последовательно теоретически исследованных и взвешенных положений муниципально-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления - необходимое условие эффективного функционирования всей его системы. Лишь установив четкие нормативные предписания, можно надеяться на развитие местного самоуправления, на повышение уровня жизни и благосостояния жителей территориальной громады.
Список литературы: 1. Алексеев И.А. Содержание и виды муниципально-правовой ответственности //Журн. рос. нрава. -2006. - N° 9. - С. 57-71. 2. Батанов О.В. Муніципальне нраво України: Підруч. - X.: Одіссей, 2008. - 528 с. 3. Відомості Верховної Ради України. 4. ДолгополоваМ.С. Муниципально-правовая ответственность: проблемы правового регулирования и реализации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02. - Тюмень, 2005. - 23 с. 5. КондрашевА.А. Особенности реализации конституционно-правовой ответственности в муниципальном нраве Российской Федерации // Конституц. и муницип. нраво. - 2008. - N° 20. - С. 26-33. 6. Лялюк О.Ю. Загальна характеристика муніципально-правової відповідальності за законодавством України // Пробл. законності: Акад. зб. наук. нр. / Відп. ред. В.Я. Тацій. - Х.: Нац. юрид. акад. України, 2010. - Вин. 109. - С. 76-83. 7. Муніципальне нраво України: Навч. посіб. / За ред. В.Ф. Погорілка, О.Ф. Фрицького. - К.: Юринком Інтер, 2006. - 590 c. 8. Остапенко О.Г. Муніципально-правова відповідальність органів самоорганізації населення // Пробл. законності: Ресн. міжвід. наук. збірн. Вин. 83. - Х.: Нац. юрид. акад. України, 2006. - С. 96-103. 9. ЧерногорН.Н. Проблема муниципально-правовой ответственности в российской правовой науке // Юрид. наука и нравоохранит. практика / Гл. ред. Числов А.І. - Тюмень: Тюмен. юрид. ин-т МВД РФ, 2007. - № 1(2). - С. 37-43. 10. Чирков А.П. Ответственность в системе нрава: Учеб. нособ. - Калининград: Калинингр. ун-т, 1996. - 77 с. 11. Шурина Е.С. Муниципальное нраво: Учебник. - М.: TK «Велби», 2004. - 656 с.
СПЕЦИФИКА МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ В УКРАИНЕ
Саливон Г.И.
В статье исследуются основные специфические черты муницинально-нравовой ответственности. Анализируются ее цель и назначение, политико-правовой характер, субъектный состав правоотношений по применению этого вида ответственности, муниципальное правонарушение как основание муницинально-нравовой ответственности. Приведены некоторые направления усовершенствования этого правового института муниципального права.
Ключевые слова: ответственность, ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципально-правовая ответственность, субъекты муниципально-правовой ответственности, основание муниципально-правовой ответственности.
PECULIARITIES OF MUNICIPAL LIABILITY IN UKRAINE Salivon G.I.
The main specific features of municipal liability have been investigated in the article. The aim and purpose of municipal liability, its political and legal nature, composition of subjects and grounds for this kind of liability have been analyzed. Some directions of further improvement of this legal institute of municipal law have been given in the article.
Key words: liability, liability of local self-government bodies and officials, municipal liability, subjects of municipal liability, reason of municipal liability.
Поступила в редакцию 13.01.2011 г.
