CC BY
156
УДК 342
Фроленков Юрий Олегович,
соискатель отдела конституционно-правовых исследований РАП, начальник отдела взаимодействия с органами государственной власти и местного самоуправления ОАО «Кольская горно-металлургическая компания»
Почтовый адрес: Мурманская область, г. Мончегорск, ул. Бредова, д. 25 кв. 9.
E-mail автора: [email protected]
Ответственность населения за осуществление местного самоуправления как элемент его конституционно-правового статуса
Важнейшим элементом конституционно-правового статуса населения (местного сообщества) является ответственность населения за осуществление местного самоуправления. Кроме ответственности статусный состав образуют: основные принципы местного самоуправления; права населения по осуществлению местного самоуправления и формы их реализации; гарантии защиты интересов населения [1, c. 4].
Основные принципы местного самоуправления выполняют формирующую функцию по отношению к другим статусным элементам [2, c. 57].
Для организации местного самоуправления особое концептуальное значение имеет принцип осуществления населением местного самоуправления под свою ответственность. В ст. 130 Конституции РФ и в Федеральном законе № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержится следующая формулировка этого принципиального начала: население решает вопросы местного значения «под свою ответственность». Из его смысла и вытекает ответственность населения за осуществление местного самоуправления как элемент конституционноправового статуса местного сообщества.
Рассмотрим природу этого юридического феномена. Для чего обратимся к следующим устоявшимся в науке положениям.
Юридической ответственностью предлагается считать целостное правовое явление, которое имеет две формы реализации: добровольную (позитивную) и государственно-принудительную (негативную) [3, с. 62-107].
Ответственность в позитивном (положительном, активном, перспективном) плане рассматривается как осознание личностью содержания и значения собственного поведения, согласование его со своими правами и обязанностями, своим конституционно-правовым долгом в настоящем и будущем поведении, в то время как ответственность в негативном (ретроспективном) аспекте понимают как ответственность за прошлое деяние, за нарушение требований норм права, которое уже имело место. Позитивная юридическая ответственность характеризуется добровольной формой исполнения обязанностей субъектами права, тогда как ретроспективная ответственность реализуется в результате принудительного воздействия [4, а 12].
Рассмотрение населения как юридической личности невозможно без признания наличие в его действиях волевой направленности, как неотъемлемой составляющей юридической категории «правосубъектность». Действия населения как субъекта права направлены на реализацию местного интереса, заключающегося в коллективном решении вопросов непосредственной жизнедеятельности населения муниципального образования, перечень которых установлен законом. В этом проявляется дуализм российского муниципализма, в котором идеи общественной теории местного самоуправления, основанной на принципе признания свободы осуществления своих задач местными сообществами, благополучно сочетаются с элементами государственной теории, в которой местное самоуправление рассматривается как нижнее звено единой общегосударственной системы управления [5, с. 12].
Взаимовлияние общественных и государственных интересов проявляется и в двухаспектности юридической ответственности населения. Ее негативная
составляющая определяет подотчетность населения за выполнение поставленных перед ним государством задач, позитивная - ответственность местного сообщества перед «самим собой», а точнее, перед каждым входящим в его состав жителем.
Стоит отметить, что о непосредственной негативной ответственности населения говорить достаточно затруднительно в связи с тем, что российское законодательство не вычленяет подобные охранительные правоотношения. Как здесь не вспомнить правоположения выборов XVI - XVII вв, предусматривающие материальную ответственность населения перед государством за действия избранных им местных властей [6, с. 12]. Поэтому мнение И.А. Алексеева о том, что не может являться субъектом негативной юридической ответственности население муниципального образования [7, с. 2], выглядит вполне справедливым. Достаточно аргументированной выглядит и позиция тех исследователей, которые признавая ретроспективную ответственность местных сообществ, отмечают ее опосредованный характер. Опосредуют ее органы местного самоуправления, так как в их руках находится наибольший объем полномочий, властных рычагов. Вот почему ответственность местного сообщества в юридическом смысле трансформируется в органы местного самоуправления [8, с. 2].
Некоторые авторы полагают, что институт негативной ответственности населения должен приобретать непосредственные черты. Их позиция обосновывается следующими соображениями. Население является основным субъектом местного самоуправления, в силу чего обладает рядом законодательно установленных полномочий, ненадлежащее осуществление которых нарушает права граждан, проживающих на данной территории. Согласно ст. 18 Основного Закона эти права определяют деятельность местного самоуправления. Следовательно, в случае их нарушения местным сообществом, они подлежат государственной защите посредством применения мер ответственности непосредственно к населению.
Так, например, Е.М. Заболотских предлагает в качестве санкции за допущенные поселенческим местным сообществом правонарушения упразднять его посредством лишения поселения статуса муниципального образования, передавая его полномочия муниципальному району. По его мнению, могут быть и иные предложения по поставленной проблеме, но безусловно одно: действенность регулятивных норм должна быть обеспечена нормами охранительными [5, с. 8-9].
Теперь рассмотрим ответственность населения в позитивном аспекте.
Особенность такой ответственности состоит в том, что население отвечает «само перед собой», следовательно, как на населении в целом, так и на каждом жителе конкретного муниципального образования лежит часть ответственности за осуществление местного самоуправления. В этом проявляется ее коллективный характер.
В современной юридической литературе встречается разная интерпретация смысла добровольной ответственности населения.
В.А.Щепачев, основываясь на том, что общие принципы, цели и задачи местного самоуправления обусловлены необходимостью повышения качества жизни населения, полагает, что ответственность населения муниципального образования перед самим собой заключается в том, что оно как самостоятельный субъект правоотношений по организации местного самоуправления и получатель муниципальных услуг претерпит неблагоприятные последствия в случае низкого качества этих муниципальных услуг [9, с. 1].
В.И. Фадеев пишет, что в случае неудовлетворительного решения вопросов местной жизни, претензии населения муниципального образования должны быть обращены не только к органам и должностным лицам местного самоуправления, но также и к себе, так как население самостоятельно формирует муниципальные органы и непосредственно решает ряд вопросов местного значения [10, с. 106].
Несколько иной позиции по этому вопросу придерживаются И.В. Выдриным и А.Н. Кокотов. По их мнению, деятельность «под свою ответственность» - это не обязанность населения претерпевать коллективные лишения, применяемые государством, а обязанность деятельно осуществлять собственные самоуправленческие права [11, с. 34].
Такой характер деятельности предполагает формирование ответственного правосознания населения как субъекта местного самоуправления. Ответственность местного сообщества на уровне правосознания предполагает отношение граждан (жителей) к тому, как осуществляется местное самоуправление с осознанием того, что каждый из них является ответственным за качество и эффективность данного вида публичной власти.
Представляется, что ответственность населения имеет гораздо более глубокий по содержанию смысл, нежели претерпевание неблагоприятных последствий в случае низкого качества муниципальных услуг конкретным жителем. Интересы местного сообщества включают в себя, прежде всего, публично-правовую, и затем лишь частно-правовую составляющую.
Поэтому ответственность населения за осуществление местного самоуправления как элемент его конституционно-правового статуса следует рассматривать как публично-правовой институт, обусловленный доминирующими публичными интересами населения, влияние которых на частные интересы конкретного жителя предполагает в свою очередь зависимость последних от них.
Под конституционно-правовым статусом субъекта понимается правовой статус, элементы которого образованы нормами конституционного права. Для муниципальной системы источниками норм конституционного права являются Конституция, базисный Федеральный закон о местном самоуправлении, конституции и уставы субъектов РФ. Нормы права, регулирующие общественные отношения в сфере местного самоуправления, содержащиеся в других нормативных актах, образуют муниципально-правовой статус субъекта,
который занимает производное положение по отношению к конституционному [2, с. 51].
Отсюда следует вывод о том, что ответственность местного сообщества как элемент его конституционно-правового статуса относится к институту конституционной ответственности.
Ответственность населения практически полностью состоит из ее позитивной составляющей. Поэтому можно говорить о наличии у нее следующих родовых признаков добровольной юридической ответственности: основывается на правовых нормах и, как следствие, нормативна, формально определена и обладает четкостью, детализированностью и общеобязательностью; гарантируется государством; обеспечивается государственным убеждением, принуждением или поощрением; реализуется в регулятивном правоотношении; в статическом состоянии выражается в обязанности по соблюдению предписаний правовых норм; в своем динамическом состоянии в норме и правомерное поведение; своими
последствиями влечет одобрение или применение мер поощрения [12, с. 3].
Особенности ответственности местного сообщества могут быть раскрыты через анализ функций ответственности в местном самоуправлении. У комплексного института юридической ответственности населения выделяются карательная, компенсационная (восстановительная), воспитательная и
стимулирующая функции.
Карательная функция, как следует из ее названия, призвана обеспечить репрессивное воздействие на население. Такая функция проявляет себя, в частности, при использовании институтов временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного
самоуправления (ст.75 Федерального закона № 131-Ф3). В таком случае население, которое не способно было осуществлять эффективный контроль за деятельностью органов местного самоуправления лишается возможности контролировать власть на местном уровне в условиях управления муниципальным образованием органами государственной власти.
Стоит отметить, что в науке существует и иное мнение по этому вопросу. Например, Е.М. Заболотских полагает, что неблагоприятные последствия за ненадлежащее решение вопросов местного значения непосредственно населением не могут рассматриваться как меры репрессивного характера в отношении всего населения муниципального образования, но вполне допустима постановка вопроса о системе ограничений прав временного характера. Так, при введении особого порядка управления на территории муниципального образования, с одной стороны, ограничиваются права органов местного самоуправления на осуществление своих полномочий, с другой стороны, ограничивается право самого населения осуществлять местное самоуправление через сформированные им органы [5, с. 9].
В независимости от вкладываемого в нее содержание, карательная функция выражает негативный аспект ответственности и проявляется по отношению к населению опосредовано - через государственное воздействие на органы местного самоуправления.
Компенсационно-восстановительная функция связана с применением мер правового воздействия на население в целях восстановления эффективности управляемости на местном уровне и обеспечения соответственным образом устойчивого развития территории. Свое практическое воплощение она находит, в основном, в процессах преобразования муниципалитетов инициированных государством.
Воспитательная функция призвана обеспечить такое воздействие, которое приведет к становлению чувства уважения к закону, уважения к институту местного самоуправления и к собственным интересам.
В свою очередь, стимулирующая функция ответственности связана с созданием на основе применения правовых санкций таких условий, которые будут способствовать в дальнейшем правомерному поведению населения.
В процессе реализации института ответственности функции между собой тесно пересекается. В частности, как правило, карательная или
компенсационно-восстановительная функции имеют одновременно воспитательное и стимулирующее значение
В отношении сочетания воспитательной и стимулирующей функций ответственности интерес представляют положения ст. 67 Устава города Мурманска, которые, основываясь на Федеральном законе № 131-ФЗ, подробно определяют порядок и условия привлечения граждан к выполнению социально значимых для города работ. В ней сказано, что жители города Мурманска могут быть привлечены Советом депутатов города Мурманска, главой муниципального образования к выполнению социально значимых для города работ, в том числе дежурств, в целях решения вопросов местного значения, предусмотренных настоящим Уставом. К социально значимым могут быть отнесены только работы, не требующие специальной профессиональной подготовки.
К выполнению социально значимых работ могут привлекаться трудоспособные граждане, достигшие восемнадцатилетнего возраста, имеющие место жительства на территории города, в свободное от основной работы или учебы время на безвозмездной основе не более чем один раз в три месяца. При этом продолжительность социально значимых работ не может составлять более четырех часов подряд. Г раждане участвуют в выполнении социально значимых работ исключительно на добровольных началах. Выполнение социально значимых работ является общественной обязанностью гражданина. Граждане, участвующие в выполнении социально значимых для города работ, обязаны выполнять их бескорыстно, ответственно, с соблюдением требований законодательства. Гражданин, выполняющий социально значимые работы, не должен действовать в интересах третьих лиц в ущерб интересам жителей города.
Ответственность населения тесно связано с институтами ответственности органов местного самоуправления, их должностных лиц, а также с ответственностью отдельных граждан (жителей) муниципального образования. С одной стороны, правомерное поведение органов и должностных лиц
местного самоуправления, а также граждан (жителей), позволяет населению избежать негативные последствия в осуществлении местного самоуправления. С другой стороны, именно активность населения в осуществлении контроля за правомерным поведением органов и должностных лиц местного самоуправления, а также граждан (жителей) обеспечивает правомерность властных действий и поведения отдельных индивидов.
Литература
1. Фроленков Ю.О. Конституционно-правовой статус населения как субъекта местного самоуправления // Административное и муниципальное право. - 2012 - № 3 // СПС «Консультант Плюс».
2. Фроленков Ю.О. Общие принципы местного самоуправления как основа конституционно-правового статуса населения в Российской Федерации // Инновации и инвестиции. - 2013 - № 6.
3. Липинский Д.А. Принципы и правоотношения юридической ответственности. - М., 2003.
4. Витрук Н.В. Общая теория юридической ответственности. 2-е изд., исправленное и доп. М.: НОРМА, 2009 // СПС «Консультант Плюс».
5. Заболотских Е.М. Ответственность должностных лиц и органов местного самоуправления: научно-практическое пособие. - М.: Проспект, 2011 // СПС «Консультант Плюс».
6. Гетьман Л.С. Юридическое значение и действительность протокола участковой избирательной комиссии об итогах голосования // Государственная власть и местное самоуправление. - 2010 - № 1 // СПС «Консультант Плюс».
7. Алексеев И.А. Структура, функции и принципы ответственности субъектов муниципально-правовых отношений по законодательству Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. - 2011 - № 1 // СПС «Консультант Плюс».
8. Усманова Р.М. Население как субъект местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. - 2006 - № 5 // СПС «Консультант Плюс».
9. Щепачев В.А.Ответственность органов местного самоуправления перед населением муниципального образования // Муниципальная служба: правовые вопросы. - 2010 - № 2 // СПС «Консультант Плюс».
10. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. - М.: Юристъ, 2001.
11. Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. - М.: Норма; ИНФРА-М, 2000.
12. Липинский Д.А. Позитивная юридическая ответственность: за и против // Право и политика. - 2005 - №№ 11, 12 // СПС «Консультант Плюс».
