CC BY
99
Цирельникова Л. Г.
Проблема участия населения в определении структуры органов местного
самоуправления
За населением муниципального образования закрепляется право и возможность выбора организационно-правовой формы местного самоуправления, но на практике данная возможность используется не в полном объеме.
Органы местного самоуправления действуют не хаотично, а системно, то есть в порядке, обусловленном процедурами их образования. Они, безусловно, должны быть обеспечены эффективным взаиморасположением и взаимоотношениями для достижения общих целей. Право населения муниципального образования определять эффективную структуру местных органов власти в соответствие со своими потребностями является выражением организационной самостоятельности местного самоуправления (ст. 130 Конституции РФ)1.
Однако вопрос о структуре, о содержании этого понятия и разнице в понятиях «самостоятельного» и «непосредственного» определения структуры, смысл которых заключался в том, чтобы ограничить пределы усмотрения населения, оказался дискуссионным не только в теоретическом, но и практическом плане. Дискуссия не носила праздный характер, поскольку вопрос стоял о четкой встраиваемости системы властеотношений, в том числе на местном уровне, касался процедуры формирования органов власти и наделения их компетенцией.
Учеными-правоведами предлагались различные подходы к определению понятия «структура органов местного самоуправления». Так, например, И.В. Бабичев под структурой органов местного самоуправления подразумевал совокупность выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, иных органов местного самоуправления и иных должностных лиц местного самоуправления, находящихся между собой в отношениях взаимодействия и соподчиненности и наделенных собственной компетенцией2. Авторы, комментирующие Конституцию РФ, вынуждены были вводить узкое и широкое понимание «структуры органов местного самоуправления». Так, под «структурой органов местного самоуправления» в узком смысле понимается система имеющих самостоятельный статус органов, которые на данной территории осуществляют
1 Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) (с поправками) // Российская газета. 1993. № 237. 25 декабря.
2 Бабичев И.В. Проект изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Местное право. 2001. № 29. С.29.
функции и полномочия местного самоуправления. Такая система может состоять, например, из представительного и исполнительного органа. «Структура органов местного самоуправления» в широком смысле означает внутренние подразделения представительного органа (например, наличие постоянных комиссий) и
исполнительного органа (например, отделы, управления, службы местной администрации)3.
ФЗ РФ «Об общих принципах местного самоуправления» 1995 г. сохранил конституционный подход жестко не закрепляя структуру органов местного самоуправления. В ныне действующем Законе также устанавливается обязательность избрания представительных органов местного самоуправления и возможность учреждения должности главы муниципального образования, а также иных выборных должностных лиц местного самоуправления. При этом глава муниципального образования может быть избран как непосредственно населением, так и представительным органом из своего состава. Таким образом, за населением муниципального образования закрепляется право и возможность выбора организационно-правовой формы местного самоуправления, но, к сожалению, на практике это редко используется.
Причина не в неспособности населения использовать свои права, а гораздо глубже. Воспитываясь долгое время в иерархической тоталитарной системе, отстранявшей граждан от власти, не требовавшей особых размышлений о ее структуре и взаимоотношениях ее ветвей между собой, породило определенную пассивность и отстраненность, которую сложно преодолеть. В реальности этим процессом по-прежнему управляют элиты, за редким исключением, главы муниципальных образований, получившие мощный властный и административный ресурс в период с 1993 по 1996 годы, когда местные Советы были распущены Указом Президента РФ от 9 октября 1993 г. «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» и в течение трех (где-то и четырех лет) местное самоуправление осуществлялось единолично назначенными главами администраций. Местные администрации в городе и на селе оказались превращены в органы самоуправления. Тем самым, формирование самоуправления сопровождалось блокированием политической активности населения, чувства гражданской ответственности, разочарованиями в возможностях что-то изменить. Не были созданы
3 Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий / Под ред. акад.
Б.Н. Топорнина. М., 1997. С. 653.
механизмы ротации политической элиты. Организационные структуры, способные стать формами действительного самоуправления (например, ТОС), приобрели второстепенную роль.
Необходимо отметить, что процедура самостоятельного определения населением структуры органов местного самоуправления не была отрегулирована нормативными правовыми актами РФ и большего числа субъектов РФ до конца 90-х годов. Поэтому рассматривались различные подходы к классификации органов местного самоуправления и к разнообразию взаимоотношений их организационных структур, что имеет большую политическую значимость. Варианты таких взаимоотношений зависят от способа избрания и статуса главы муниципального образования, способа избрания главы администрации, степени участия представительного органа в деятельности местной администрации и др. М. Белякина, например, включила в число элементов системы органов местного самоуправления помимо главы муниципального образования еще и главу местного самоуправления4. В.И. Васильев, считая, что эти названия обозначают одно и то же должностное лицо, исключил из организационных структур местного самоуправления должность «главы местного самоуправления», проанализировав ряд возможных вариантов организационных структур. Согласно его конструкции:
1. Если глава муниципального образования является одновременно главой местной администрации, то возможны две системные модели взаиморасположения и взаимоотношения главы муниципального образования, главы местной администрации и представительного органа:
- население избирает депутатов представительного органа и главу муниципального образования. Глава муниципального образования назначает должностных лиц, руководителей структурных подразделений местной администрации и руководит ими. При этом не исключается возможность избрания непосредственно населением некоторых должностных лиц руководителей структурных подразделений местной администрации. Депутаты избирают из своего состава председателя представительного органа5;
4 Белякина Т.М. Законодательство области о местном самоуправлении. Воронеж, 1996. С. 148-155.
5 Устав муниципального образования город Краснодар Краснодарского края: Решение городской Думы г. Краснодара от 19 июля 2003г. с изм. от 26 мая 2005г. // Краснодар. 25 июля 2003 г.; Устав муниципального образования «Город Новочеркасск» Ростовской области: Решение городской Думы г.
- депутаты представительного органа избираются непосредственно населением. Они из своего состава избирают главу муниципального образования и председателя представительного органа. Глава представительного органа возглавляет местную администрацию, назначает должностных лиц, руководителей структурных подразделений местной администрации. Часть этих руководителей, как и в первой модели, может избираться населением.
2. Глава муниципального образования является одновременно председателем представительного органа. При этом возможны следующие варианты:
- прямыми выборами избираются депутаты представительного органа
местного самоуправления, глава муниципального образования и глава местной администрации. Глава местной администрации назначает
должностных лиц, руководителей структурных подразделений местной администрации и руководит ими;
- население избирает депутатов, главу муниципального образования —
председателя представительного органа. Представительный орган
назначает по контракту главу местной администрации, который, в свою очередь, назначает должностных лиц, руководителей структурных подразделений местной администрации и руководит ими;
- депутаты избираются населением и из своего состава избирают главу муниципального образования председателя представительного органа. Население избирает также главу местной администрации, который назначает должностных лиц, руководителей структурных подразделений местной администрации и руководит ими;
- население избирает депутатов, депутаты из своего состава избирают главу муниципального образования - председателя представительного органа, назначают по контракту главу местной администрации, который в свою очередь назначает должностных лиц руководителей структурных подразделений местной администрации и направляет их деятельность;
- прямыми выборами избираются депутаты представительного органа местного самоуправления, депутаты из своего состава избираю главу муниципального образования - председателя представительного органа и
Новочеркасска от 21 марта 1996 г. в ред. от 30 августа 2004 г.// СПС. Консультант плюс. Региональный выпуск. 2004 г.
возглавляют отдельные структурные подразделения местной администрации. Руководящий орган местной администрации является коллегиальным («комиссионная система»).
3. Глава муниципального образования является одновременно главой местной администрации и председателем представительного органа. В этом случае прямыми выборами избираются и депутаты представительного органа местного самоуправления, и глава муниципального образования. Глава муниципального образования председательствует в представительном органе, назначает должностных лиц -руководителей структурных подразделений местной администрации ;
- население избирает только депутатов, депутаты избирают из своего состава главу муниципального образования, который председательствует в представительном органе, назначает должностных лиц - руководителей
„ 7
структурных подразделений местной администрации и руководит ими .
Таким образом, для российского местного самоуправления теоретически возможно организационное многообразие форм. Что касается пестроты организационных форм, то, по мнению специалистов, на этапе становления местного самоуправления это позволяет учитывать специфические условия различных муниципальных образований, наличие управленческих кадров, гарантирует населению свободу в создании организационных форм местного самоуправления. Но с другой стороны, разнообразие форм местного самоуправления эффективно лишь при условии общих нормальных экономических и социальных условий, цементирующих их действия. Зачастую разнообразие форм может вызываться не объективными, а субъективными обстоятельствами или, того хуже, - нажимом администрации. И как следствие, такое разнообразие форм может стать ничем не оправданной самоцелью, затрудняющей всякую возможность системного обеспечения местного самоуправления, с трудом поддающегося анализу8.
Нужно заметить, что для России более характерна форма, где глава местного самоуправления занимает довольно сильные позиции — американский вариант
6 Устав муниципального образования «Приволжский район» Астраханской области: Решение Приволжского районного Представительного Собрания от 16 сентября 1996 г. в ред. от 22 марта 2001 г.// СПС. Консультант плюс. Региональный выпуск; Устав Борисовского района Белгородской области: Решение Борисовского районного Совета Депутатов от 6 января 1998 г. в ред. от 11 мая 2004 г. СПС. Консультант плюс. Региональный выпуск.
7 Васильев А.А. Муниципальное управление: Сборник тестов. Изд. 3-е исправ. и доп. Нижний Новгород, 2004. С. 174-176.
8 Там же. С. 177.
«сильный мэр — слабый совет». Вместе с тем американские ученые предостерегают от чрезмерного усиления исполнительных органов, что, по их мнению, порождает сокращение численности представительных органов местного самоуправления, приводит к снижению эффективности контроля за исполнительными органами. Глава местного самоуправления наделяется правом вето, которое бывает трудно преодолеть, сужается компетенция представительных органов местного самоуправления.
В связи с этим первая половина 90-х годов изобилует фактами о злоупотреблениях местной власти. Анализ СМИ этого периода показывает, что большинство неправомочных решений органов местного самоуправления (особенно на селе) связано с прямым нарушением прав граждан, игнорированием федерального и регионального законодательства. Приводится множество фактов о раздаче и продаже за бесценок своим родственникам и приближенным служебных помещений, колхозных земельных угодий, техники и т.д.
На выбор муниципальными образованиями организационной структуры исполнительных органов местного самоуправления влияют многие факторы: размеры, и уровень социально-экономического развития, территории муниципального образования, численность населения; финансовые возможности, а также национальные и другие местные традиции и т.п.
В российских муниципальных образованиях действуют различные структурные подразделения администрации (департаменты, отделы, управления, комитеты), которые занимаются вопросами здравоохранения, строительства, ЖКХ, архитектуры, финансов, транспорта и связи и т.д. Кроме того, в структуру исполнительного органа входит вспомогательный аппарат (бухгалтерия, юридическая служба канцелярия и т.д.).
Отношения подчиненности структурных подразделений администраций муниципальных образований строятся по горизонтали. Как правило, законы субъектов Российской Федерации, и уставы муниципальных образований устанавливают подчиненность департаментов, отделов, управлений и других им подобных структур главам местной администрации. Главы администрации не только руководят департаментами, отделами и управлениями, но и имеют право отменять акты руководителей структурных подразделений. Кроме того, местная администрация подконтрольна жителям и представительному органу муниципального образования.
Теоретически это позволяет наиболее полно обеспечить права населения на самоуправление, способствует вовлечению его в управленческий процесс на территории муниципального образования контролю над местной властью. Однако
закон никак не расшифровывает формулу «подконтрольности», не раскрывает ее механизма, порядка осуществления. Таким образом, законы и уставы уходят от двойного подчинения отраслевых и функциональных органов администрации, характерного для исполнительных структур местных Советов прошлых лет, но в то же время устанавливают правило, в соответствие с которым, по вопросам, связанным с выполнением государственных полномочий, возложенных на администрацию
9
органами государственной власти, администрация подконтрольна этим органам.
Фактически же, население муниципального образования отстраняется от определения главных составляющих структуры органов местного самоуправления. В Законе прописано, что по усмотрению муниципального образования остается возможность существования иных органов и должностных лиц местного самоуправления. На деле речь идет лишь о необходимости создания контрольных органов, о целесообразности придания отраслевым, функциональным и иным исполнительным органам статуса самостоятельных органов местного самоуправления, либо структурных подразделений местной администрации и о выборе способа замещения должности главы местной администрации. По видимому, «... это не более как формальная юридическая дань требованиям Конституции (ст. 131 ч.1), которая относит установление структуры органов местного самоуправления к полномочиям населения, а не федерального законодателя и говорит об осуществлении местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций»10.
Учитывая нынешнюю общественно-политическую ситуацию, вполне логично, что государственная власть в лице федерального законодателя доминирует в регулировании организационной структуры местного самоуправления, - считает В.И. Васильев. Автономное решение структурных вопросов привело к неоправданной пестроте организационных форм муниципальной власти, причем местное население имело к этому весьма отдаленное отношение, так как в большинстве случаев ему были безразличны поиски так называемой местной специфики, а в структурных особенностях муниципалитетов проявились не столько воля населения, сколько вкусы местных и региональных чиновников. Для исправления положения необходимо сформулировать единые, подходы к определению структуры органов местного
9 Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. М., 1999. С. 238-239.
10 Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: правовая теория и социальная практика // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации. Сборник научных трудов. М., 2004. С. 58.
самоуправления11. Также необходима активная политика по привлечению граждан к участию в этом процессе.
Ключевые моменты определения структуры местного самоуправления уточнены в законе, вплоть до того, сколько человек должно быть в представительном органе в зависимости от численности населения. В Конституции же говорится, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.
Следовательно, конституционная формула остается как бы заявлением о намерениях без активного гражданского участия в местном самоуправлении.
Таким образом, для того чтобы местное самоуправление в соответствие с действующим законодательством, было действительно самостоятельным решением населением вопросов местного значения, исходя из интересов всех жителей данной территории, необходимо привлечение граждан к участию в регулировании организационной структуры местного самоуправления.
Список литературы:
1. Бабичев И.В. Проект изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Местное право. 2001. № 29. С. 29.
2. Белякина Т.М. Законодательство области о местном самоуправлении. Воронеж, 1996. С.148-155.
3. Васильев А.А. Муниципальное управление: Сборник тестов. Изд. 3-е исправ. и доп. Нижний Новгород, 2004. С. 174-176.
4. Васильев В.И. Государственная власть и местное самоуправления: продолжение спора // Конституционные основы местного самоуправления в Российской Федерации. Сборник научных трудов / Под ред. А.В. Иванченко. М., 2004. С.35-36.
5. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) (с поправками) // Российская газета. 1993. № 237. 25 декабря.
6. Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий / Под ред. акад. Б.Н. Топорнина. М., 1997. С. 653.
7. Устав муниципального образования город Краснодар Краснодарского края: Решение городской Думы г. Краснодара от 19 июля 2003г. с изм. от 26 мая 2005г. // Краснодар. 25 июля 2003 г.; Устав муниципального образования «Город Новочеркасск»
11 Васильев В.И. Государственная власть и местное самоуправления: продолжение спора // Конституционные основы местного самоуправления в Российской Федерации. Сборник научных трудов / Под ред. А.В. Иванченко. М., 2004. С. 35-36.
Ростовской области: Решение городской Думы г. Новочеркасска от 21 марта 1996 г. в ред. от 30 августа 2004 г. // СПС. Консультант плюс. Региональный выпуск. 2004.
8. Устав муниципального образования «Приволжский район» Астраханской области: Решение Приволжского районного Представительного Собрания от 16 сентября 1996 г. в ред. от 22 марта 2001 г. // СПС. Консультант плюс. Региональный выпуск; Устав Борисовского района Белгородской области: Решение Борисовского районного Совета Депутатов от 6 января 1998 г. в ред. от 11 мая 2004 г. СПС. Консультант плюс. Региональный выпуск.
9. Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. М., 1999. С.238-239.
10. Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: правовая теория и социальная практика // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации. Сборник научных трудов. М., 2004. С. 58.
