CC BY
298
Характеристика ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед гражданами
Н.Ю. Давыдова, к.ю.н., ФГБОУ ВПО Оренбургский ГУ
В научной литературе и в законодательстве о местном самоуправлении выделяется три вида юридической ответственности, которую несут органы и должностные лица местного самоуправления: 1) перед государством; 2) перед населением; 3) перед физическими и юридическими лицами [1, 2]. Несмотря на то что эти виды ответственности и одноименные правовые институты достаточно обстоятельно исследованы правоведами, ответственность этих субъектов перед гражданами получила наименьшее теоретическое обоснование. В то же время этот вид ответственности непосредственно направлен на охрану прав, свобод и законных интересов граждан.
Задачу охраны прав, свобод и законных интересов граждан решает и институт ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, на что прямо указано в ст. 73 и 74 упомянутого Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3. Однако данный вид юридической ответственности обеспечивает только опосредованную охрану прав, свобод и законных интересов граждан.
Объективность бытия ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими лицами обусловлена существованием правоотношения или группы правоотношений между указанными субъектами. Эти отношения носят имущественный характер и ограничиваются сферами гражданского оборота и налогообложения. При этом понятие «физическое лицо» включает в себя не только граждан, но также иностранных граждан и лиц без гражданства. Для реализации данного вида ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления принципиальное значение имеет не публично-правовая составляющая статуса лица — принадлежность к определённому государству, а частноправовая — право- и дееспособность, в первую очередь гражданская.
Несколько сложнее обстоит ситуация с ответственностью органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением. Систематическое толкование Закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ приводит к выводу, что такие отношения существуют. Однако анализ законодательства о местном самоуправлении не позволяет безоговорочно подтвердить данный вывод, поскольку сам термин «население» является трудно применимым к таким категориям, как правоотношение и ответственность, т.к. установить права и обязанности населения без известных оговорок и условностей не представляется возможным в силу его фактиче-
ской обезличенности. Следовательно, правильнее вести речь об ответственности органов местного самоуправления перед гражданами. Ответственность же перед населением следует вывести за рамки правового поля и говорить о ней только в политическом или социальном смысле. Принимая во внимание данное обстоятельство, некоторые правоведы справедливо подразделяют юридическую ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, возникающую из правоотношений с участием соответствующих органов или их должностных лиц, с одной стороны, и физических лиц — с другой, на два вида:
1) применительно к частноправовым отношениям и отношениям в сфере налогообложения следует вести речь об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими лицами, делая тем самым акцент на обеспечение имущественных интересов последних;
2) применительно к публично-правовым отношениям — об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед гражданами, акцентируя тем самым участие последних в решении вопросов местного значения [3].
При этом множественность и неопределённость лиц (граждан) в соответствующих правоотношениях не ставит под сомнение справедливость данного вывода. Множественность лиц, пусть даже неопределённая, не должна приводить к подмене конкретного гражданина, с его вполне определёнными правами и обязанностями, абстрактным понятием «население», чьи права и обязанности могут быть определены исключительно через совокупность прав и обязанностей, пусть даже общих, всех граждан, проживающих на определённой территории.
При определении отраслевой принадлежности юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед гражданами возникает определённая сложность в сопоставлении позиций различных исследователей, связанная с тем, что до настоящего времени в правовой науке было принято говорить лишь об ответственности перед населением, оставляя за пределами предмета исследования ответственность перед гражданами.
В ходе решения этой задачи первостепенным, на наш взгляд, является не столько определение наименования рассматриваемого вида ответственности и её отраслевой принадлежности, сколько достижение полной ясности в вопросе о наличии или отсутствии оснований рассматривать её как ответственность юридическую. Это, в свою очередь, позволит ответить на вопрос, действуют ли
в сфере взаимоотношений органов и должностных лиц местного самоуправления с гражданами общие закономерности возникновения и реализации юридической ответственности. Ответ на этот вопрос имеет принципиальное значение при разработке правовой конструкции данной ответственности. Следует отметить, что он является одним из ключевых в науке как конституционного, так и муниципального права и состоит в установлении соотношения юридической (как конституционной, так и муниципальной) и политической ответственности.
По этому поводу правоведы высказывают различные суждения: что конституционная и муниципальная ответственность являются разновидностью политической ответственности [4], а также что они объединяют в себе ответственность политическую, моральную и юридическую [5]. Существует также точка зрения, что конституционная и муниципальная ответственность — это виды юридической ответственности [6].
В теоретическом плане юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, за исключением ответственности указанных лиц перед физическими и юридическими лицами как участниками имущественного оборота, близка к политической. На это указывает наличие целого ряда общих признаков юридический и политической ответственности этих субъектов. Во-первых, они вытекают из особенностей политических отношений и регламентирующих их социальных норм. Во-вторых, эти виды ответственности возникают в процессе взаимоотношений между классами, нациями, иными социальными группами, государством или местным самоуправлением и их органами. В-третьих, они наступают не только за умышленные виновные действия, но и за неумелость, приспособленчество, опрометчивость в вопросах политики.
Практически все авторы дают похожие характеристики ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед гражданами и населением, выделяют одни и те же её существенные признаки и черты, одинаковым образом определяют её специфику, с той лишь разницей, что одни называют её ответственностью конституционной, другие — муниципальной, третьи — публично-правовой, четвёртые — политической. В связи с чем на основе критического обобщения имеющихся в научной литературе характеристик рассматриваемого вида ответственности необходимо внесение ряда уточнений.
Трудно спорить с тем, что ответственность перед гражданами и населением с точки зрения целей носит ярко выраженную политическую направленность. Вместе с тем нельзя согласиться с теми авторами, которые, признавая её юридической, отмечают, что она имеет иную природу, нежели ответственность правонарушителя за совершённое правонарушение, преследует другие цели, выпол-
няет другие функции, отличается основаниями и порядком осуществления [8]. Признание ответственности юридической означает распространение на неё всех признаков последней, в том числе признание оснований её реализации правонарушением и закрепление неблагоприятных последствий их совершения в санкции соответствующей правовой нормы. Иной подход имеет в своей основе непонимание или нежелание признавать сущности юридической ответственности. Для установления юридической ответственности недостаточно просто «...облачить политическую ответственность в правовую форму..» [7], упомянув о ней в законе. При любом другом подходе границы собственно юридической ответственности безосновательно расширяются, а её специфические черты утрачиваются.
Полагаем, что нет оснований настаивать на признании «ответственности за ненадлежащее осуществление власти» разновидностью юридической ответственности. Признавая существование такой ответственности, следует относиться к ней как ответственности политической или социальной, но не юридической. Доводы о том, что в результате признания юридической ответственностью только «ответственности за правонарушение» население муниципального образования лишается возможности непосредственно влиять на положение дел в муниципальном образовании в случае недобросовестного, неэффективного осуществления властных полномочий органами и должностными лицами местного самоуправления, представляются неубедительными. Добросовестность, эффективность, разумность — это правовые критерии, которыми могут быть охарактеризованы обязанности органов и должностных лиц местного самоуправления. Следовательно, недобросовестность, неэффективность, неразумность в решении вопросов местного значения могут служить признаками объективной стороны правонарушения. При этом не следует говорить о том, что при реализации ответственности за правонарушение единственным основанием отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления становится только совершение этим субъектом правонарушения. Гражданское законодательство содержит в себе аналогичные нормы, когда неразумные и недобросовестные действия органа юридического лица признаются правонарушением с его стороны и влекут обязанность возместить убытки (ст. 53 ГК РФ). Такая аналогия в данном случае представляется уместной. Нет принципиальных отличий применительно к определению природы ответственности между органами юридического лица и органами местного самоуправления, так же как и нет отличия между участниками (акционерами, кредиторами и т.п.) юридического лица и гражданами. В гражданско-правовой науке вывод о том, недобросовестные
или неразумные действия органа юридического лица является правонарушением, не подвергается сомнению. Полагаем, что данный вывод справедлив и в отношении органов местного самоуправления, если только не следовать по пути необоснованного сужения понятия правонарушения.
Только ответственность за правонарушение обеспечена формализованными правовыми средствами прямого действия, имеет правовой механизм возникновения и реализации, сопряжена с претерпеванием ответственным субъектом определённых неблагоприятных последствий, предусмотренных нормами права, следовательно, может считаться юридической. Всякая иная ответственность юридической не является и должна рассматриваться как политическая или социальная [3].
Придание рассматриваемой ответственности правовой формы, которая постоянно совершенствуется и усложняется, обусловлено объективной необходимостью и стремлением законодателя превратить такую ответственность в подлинно демократический механизм народовластия. При этом существует необходимость в размежевании ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением и перед гражданами.
Первая из них носит политический или социальный характер. Она не имеет и не может иметь юридически формализованных оснований реализации, что в свою очередь влечёт невозможность закрепления в законе неблагоприятных последствий для указанных лиц, которые бы определили содержание данной ответственности. Фактически содержание такой ответственности выражается в том, что население перестаёт поддерживать утратившего доверие депутата или выборное должностное лицо на выборах.
Но утрата доверия может повлечь за собой вполне определённые и формализованные юридические последствия и служить основанием реализации собственно юридической ответственности. Она наступает в результате утраты органом или должностным лицом местного самоуправления доверия избирателей в результате ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами своих задач и функций, недобросовестных, неразумных, неэффективных действий.
Первая представляет собой функциональную ответственность и удачно ложится в схему управленческой ответственности О.Э. Лейста [8]. Вторая же, с учётом изложенных выше доводов, должна рассматриваться в качестве деликтной.
Литература
1. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 38-22.
2. Черногор Н.Н. Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления (теоретико-правовые проблемы). М.: Юриспруденция, 2006.
3. Медведев С.М. Юридическая ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц в механизме охраны прав, свобод и законных интересов граждан (теоретико-правовой аспект): дисс. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2011.
4. Пискотин М.И. Политическая ответственность работника аппарата государственного управления в социалистических странах // Доклад на международной научной конференции «Ответственность сотрудника государственной администрации». Варшава, 1975.
5. Боброва Н.А., Зражевская Т.Д. Ответственность в системе конституционных норм. Воронеж: Изд-во Воронежского ун-та, 1985.
6. Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации: ответственность органов государственной власти и иных субъектов права за нарушение конституционного законодательства Российской Федерации. М.: Городец, 2000.
7. Черногор Н.Н. Проблемы ответственности в теории муниципального права и практике местного самоуправления. Дисс. ... докт. юрид. наук. М., 2007.
8. Лейст О.Э. Санкции и ответственность по советскому праву. М.: Изд-во МГУ, 1981.
