CC BY
551
СТАНОВЛЕНИЕ РОССИЙСКОГО ГОРНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
В ЭПОХУ ПЕТРА ВЕЛИКОГО
ДЕНИСОВА Любовь Николаевна
Аннотация. Статья раскрывает основные принципы формирования горного права в России в период правления Петра Великого и положения горного законодательства. Автор показывает сущность главных тенденций горного законодательства, сохранившихся до нашего времени.
Annotation. The development of Russian mining legislation in the era of Peter the Great. The article reveals the main principles offormation of mining law in Russia during the reign of Peter the Great and the provisions of the mining law. The author reveals the essence of the main trends of mountain legislation, preserved to our time.
Ключевые слова: горное право, рудознатцы, Берг-коллегия, Берг-привилегия, горная свобода.
Key words: mining law, the miners, the Berg-Collegium, Berg-Privilege, freedom of mining.
До начала XVIII века в российской горной отрасли деятельность промышленников, занимавшихся поисками, добычей и переработкой полезных ископаемых, подчинялась действию обычного права и частной воли князей, не выраженной в письменной форме общего закона.
В XV-XVII веках важной формой выражения обычного права служили акты юридических сделок. Они закреплялись договорами купли-продажи горных промыслов или горного имущества (купчие), договорами «о полюбовном разделе» наследуемого имущества горнопромышленника, добытой соли и т.п. (деловые памяти), договорами о ликвидации спорных дел, возникавших из-за неправомерного использования чужих земель с горными промыслами, захвата вотчин и «земель с железными рудами» (мировые записи) и пр. По мере того как власть сосредотачивалась в руках великого князя (царя), правитель также становился источником горно-правовых норм, которые можно найти в царских указах, уставных, жалованных, льготных, тарханных и иных видах грамот1.
С древними грамотами как с одним из видов правительственной деятельности связано зарождение горного законодательства в России. Ими не только устанавливались горные регалии для князей, отечественных и иностранных промышленников или отдельных
1 Тихомирова С.Р., Ананченко А.Д. История зарождения
и становления отечественного горного дела и законодательства // Изв. высш. учеб. заведений. Геология и разведка. 2002. № 6. С. 138.
монастырей. Из текстов таких грамот становится понятно, каким образом государство предоставляло горные промыслы в пользование, осуществляло контроль за устройством «железоделательных домниц», соляных варниц и продажей готовой продукции иностранцам, на какой период устанавливало льготные каникулы для горнопромышленников в начальный этап освоения месторождений, для каких стратегических полезных ископаемых вводило особый правовой режим.
Освоению новых земель и природных богатств дальних рубежей Московского государства способствовали путешествия землепроходцев-промышленников. В этот период среди них сложилась особая профессия - рудоискателей и рудознатцев. В России появляются жалованные грамоты на право поиска и добычи полезных ископаемых, выданные частным предпринимателям. Жалованные грамоты представляли привилегии отдельным лицам - частные законы (priva lex). Грамоты содержали пожалования угодий и промыслов, право создания перерабатывающих производств, то есть закрепляли сделки между правителем и частным лицом в отношении допуска к доходным промыслам, в том числе и горным. В жалованных грамотах встречаются первые формулировки конструкций, которые впоследствии преобразованы в основные начала и положения российского горного законодательства: принципы горной регалии, горной свободы, акцессии в XVIII-XIX веках. Тарханные грамоты освобождали промышленников не только от уплаты горных налогов, но
и от местного суда. Похвальные грамоты поощряли рудознатцев к дальнейшим поискам.
В период рудознатцев грамоты на промыслы не трансформировались в общий закон. В них очень редко указывалось на преемственность пожалованной привилегии наследниками владельца грамоты. Кроме того, содержание привилегий было не единообразным. При смене правителя или при вступлении в наследство лицу, получившему пожалование, всегда приходилось обращаться за подтверждением грамоты к правителю. Законодательные памятники «периода рудознатцев» свидетельствуют, что горный промысел лишь по отдельным видам сырья и руд составлял исключительную монополию государства. Поощряя частный горный промысел, государство одновременно вводило ограничения на поиск и добычу стратегически важных ископаемых: селитры, золота и серебра.
В ХУШ веке в России начинается бурный рост промышленности, чему способствовали энергичная экономическая политика Петра Первого и новое прогрессивное горное законодательство.
Петр Первый познакомился с горными науками и возможностями использования на практике полезных ископаемых за границей, путешествуя в составе Великого посольства в 1697-1698 годах. Он был единственным русским государем, который не только осознавал необходимость использования внутренних природных ресурсов на благо процветания России, но и лично интересовался и увлекался горным делом, что способствовало его развитию.
Первый опыт упорядочения геологоразведочных работ в России был положен указом Петра Первого от 24 августа 1700 года о создании особого Приказа рудокопных дел -поисково-разведочного государственного учреждения, которое возглавил окольничий Алексей Тимофеевич Лихачев2.
Создание Петром Первым Приказа рудокопных дел положило начало и геологической службе России. «Наше русское государство, -писал царь, - перед иными землями преизоби-лует и потребными металлами, и минералами,
которые до настоящего времени без всякого прилежания исканы. Надо, чтобы Божье благословение втуне под землей не оставалось».
Приказ рудокопных дел ведал: геологоразведочными работами; подготовкой квалифицированных специалистов в этой области; поиском мест для проведения строительства рудников и заводов; учетом добычи и выплавки; штрафами и иными наказаниями за нерадивость в работе в рамках компетенции данного ведомства.
Новый этап в горном деле и горном законодательстве связан с именным Указом Петра Первого «Об учреждении Берг-Коллегиума для ведения в оном дел о рудах и минералах» от 10 декабря 1719 года, состоявшего из 17 статей3. В историю горного права петровский указ вошел как Берг-привилегия. Петр Первый учреждает и специальную Берг-коллегию, которая будет отвечать за все вопросы геологоразведочной отрасли. Президентом Берг-коллегии был назначен генерал Яков Брюс (1670-1735).
Правила, сформулированные в статьях рассматриваемого документа, представляют собой основы формируемого горного права.
В начале своего Указа, написанного собственноручно Петром Великим, как и большинство указов петровского времени, государь говорит о необходимости развития горнодобывающей сферы. Петр Первый справедливо считал, что создание горнодобывающей промышленности приведет к развитию и процветанию государства, а также освоению окраинных земель и заселению их. Государь ясно осознавал степень природных богатств России, понимая при этом, что, в силу экономических и правовых причин, они осваиваются очень слабо либо вообще не осваиваются. Это означало, что государство теряло и материальную выгоду, и политический престиж, игнорируя освоение природных сокровищ. Причину такого положения Петр Великий увидел в отсутствии должного законодательства, защитившего интересы занимающихся геологоразведочным делом.
Статья 11 Указа объявляла государственную собственность на землю и недра, то есть горную регалию: «только Нам одним, как Монарху,
2 Указ от 24 августа 1700 г. // Полн. собр. законов Российской империи с 1649 года. Тип. Второго отд-ния собственной Его Императорского Величества канцелярии. № 1812.
3 Именной Указ от 10 декабря 1719 г. // Полн. собр. законов Российской империи с 1649 года. Тип. Второго отд-ния собственной Его Императорского Величества канцелярии. № 3464.
принадлежат рудокопные заводы». В этой же статье впервые провозглашается принцип платности пользования недрами: 7ю от прибыли необходимо заплатить в Берг-коллегию. При этом, если при поисках полезных ископаемых убытков окажется больше прибыли, то несколько лет можно не платить этот взнос.
В Указе подчеркивалось большое значение освоения полезных ископаемых для государства. Последнее поощряло поиск полезных ископаемых и в первую очередь нефти. Любой житель России мог обратиться в Берг-коллегию с информацией о находке нефти в том или ином районе, поскольку Указ (ст. 1) давал право «всем и каждому, какого б чина и достоинства ни был, во всех местах, как на собственных, так и на чужих землях искать, плавить, варить и чистить всякие металлы, как-то: золото, серебро, медь, олово, свинец, железо, так же и минералы, как селитра, сера, купорос, квасцы <... > и каменья».
Обнаружившие новые металлы и минералы и выразившие желание построить завод для их добычи и переработки должны являться в Санкт-Петербург в Берг-коллегию, а в Москве, в Сибири и Казани к определенным от Берг-коллегии Берг-офицерам, которые должны определить важность обнаруженных природных богатств и целесообразность строительства завода именно в этом месте. Для этого желающие осваивать природные богатства должны иметь пробы металлов или минералов и письменно заявить о своей находке. Если нет возможности лично приехать к Берг-офицеру, то можно письменное прошение и пробы прислать с кем-либо (ст. 3). В свою очередь Берг-коллегия должна в краткие сроки принять решение на полученное прошение и указать способы обработки присланных природных богатств, которые будут максимально выгодны для обнаружившего их (ст. 4). Первооткрыватель получает привилегию, или жалованную грамоту, на участок 250 саженей в длину и 250 саженей в ширину, где он и его компаньоны будут вести геологоразведочные работы, а в дальнейшем смогут построить и завод (ст. 5). Помещики, или владельцы тех земель, где находятся полезные ископаемые, имели первоочередное право на строительство заводов, но только в том случае, если заявят об этом заранее (ст. 6). Если владелец земли не выражает желание строить завод самостоятельно или вместе с другими промышленниками, «то прину-
жден будет терпеть, что другие в его землях руду и минералы искать и копать и переделывать будут, дабы Божие благословение под землею втуне не осталось» (ст. 7). При этом промышленники, осваивающие природные богатства, должны платить владельцу земли 732 долю от прибыли (ст. 7). Указ предписывал, что обнаружившим в своих землях золото, серебро и медь и изъявившим желание построить завод, из коллегии выделяются кредиты на строительство. Открывшим новые месторождения от государства полагалось вознаграждение за старание. Работающие на заводах освобождались от налогов, солдатской и матросской службы, и за свой труд должны получать зарплату.
Покупку золота, серебра, меди и селитры осуществляет в первую очередь государство и по установленным государством ценам (ст. 1213). И только в случае отсутствия денег у государственных служащих для покупки золота, серебра, меди и селитры, промышленник волен продать эти ископаемые, кому захочет (ст. 14). Другие металлы, такие как железо, олово, свинец и всякие минералы, в том числе нефть, каждый промышленник волен продать, кому захочет (ст. 15).
Успешная работа завода является гарантией того, что такой промышленник получает от государства привилегию или жалованную грамоту на владение этим заводом и возможностью передать предприятие по наследству. Лишь в случае непредвиденных обстоятельств или невозможности наследниками содержать предприятие оно изымается у промышленника (ст. 16). Указ гласил, что в случае утаивания известных природных богатств, несвоевременного сообщения о них, препятствии при их поисках, строительстве заводов и расширении производства, виновника ждет телесное наказание, смертная казнь и конфискация всего имущества «как презирающему Волю Государя, врагу общенародной пользы в назидание другим» (ст. 17).
Петровский Указ сформулировал основные принципы горного права, по существу не изменившиеся до сих пор:
1) государственная собственность на недра (горная регалия) и любая форма собственности на добытые природные ресурсы;
2) отделение права собственности на землю и недра (горная свобода);
3) платность недропользования;
4) требование рациональной разработки месторождений и охраны недр;
5) свобода горного предпринимательства, за исключением отдельных видов ископаемых4.
Принцип горной регалии был закреплен в правовых системах многих европейских стран в Средние века, а впоследствии был внедрен и в правовое регулирование недропользования в России. Горная регалия - это принадлежность права на главнейшие ископаемые не землевладельцу как таковому, но государю (rex), который мог отдать это право тому или другому лицу.
Значение принципа горной регалии состояло в том, что государство в лице Петра Великого, издавшего Берг-привилегию, поставило два фундаментальных вопроса правовой системы недропользования, определяющих экономическое и правовое развитие всего государства на будущее: вопрос о собственнике недр (им было признано государство (казна)) и вопрос о соотношении права на поверхность земли с правом на ее недра (он был решен в пользу их разделения как разных объектов права собственности). Несмотря на дальнейшее ограничение действия этого принципа на частных землях (введение принципа «акцес-сии» Екатериной Второй), его значение оставалось очень важным для теории и практики российского горного права.
Принцип горной свободы являлся логическим продолжением принципа горной регалии и способствовал активизации развития горного дела в России.
Закрепив за собой исключительные права на участки недр, государство устанавливало плату за пользование ими, а последнее объявляло свободным, то есть каждому желающему дозволялось осуществлять поиск и разведку месторождений полезных ископаемых на всех категориях земель (и частных и казенных -при неограниченном принципе горной свободы) и в случае открытия месторождения получать преимущественное право на его разработку. При этом реализация права на такую преимущественную перед другими желающими предпринимателями разработку месторожде-
ния обусловливалась соблюдением следующих требований:
- внесение платежей за пользование недрами;
- постоянное ведение разработки;
- вознаграждение землевладельцу, на земле которого производится разработка месторождения, за причиненные убытки.
Существенным условием реализации принципа горной свободы являлась невозможность землевладельца помешать разработке месторождения его первооткрывателем. Без этого принцип горный свободы превращался в фикцию. Последовательное появление принципов горной регалии и горной свободы было характерно для многих государств Европы. Несмотря на ограничение его действия на частных землях реформой Екатерины Второй, он оставался постоянным ориентиром для законодателей в сфере горного права.
Многие принципы и нормы Берг-привилегии были заимствованы из иностранных горных законов. Даже само название документа взято из шведского законодательства. Все это свидетельствует о значительной рецепции иностранного права в горном праве России, что наглядно проявляется и во всем его развитии. Однако не все положения Берг-привилегии являются заимствованными нормами. Таковы последние о предоставлении ссуд из казны для горного дела, когда предприниматель на своей земле - сам землевладелец (ст. 8), нормы о выплате награды всякому открывателю значительных месторождений меди и серебра (ст. 9). Их включение в законодательный акт диктовалось прежде всего особым вниманием государства к становлению горного дела, необходимостью особой государственной политики в этой области.
Таким образом, несмотря на значительные заимствования иностранного права, в 1719 году в России возникает правовая основа пользования недрами. Появляются и специфические принципы и нормы права недропользования, содержащиеся в Берг-привилегии Петра Первого. С этого момента также начинается формирование горного права России как самостоятельной отрасли российского права.
4 Перчик А.И. Горное право : учеб. для вузов. 2-е изд. М. Филология три, 2002. С. 65.
