CC BY
76
Zhukova Inna Victorovna MANAGEMENT SYSTEM .
economic sceinces
УДК 332.63: 332.64 + 347.234
СИСТЕМА УПРАВЛЕНИЯ ГОРНОДОБЫВАЮЩЕЙ ПРОМЫШЛЕННОСТЬЮ В РОССИИ: ИСТОРИЯ СТАНОВЛЕНИЯ
© 2018
Жукова Инна Викторовна, кандидат экономических наук, доцент кафедры публичного и частного права, доцент экономики Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, Дальневосточный институт управления (филиал) (680000, Россия, Хабаровск, ул. М.-Амурского, 33, e-mail: i-6041@yandex.ru)
Аннотация. В статье ставится задача рассмотреть в историческом аспекте формирование системы управления горнодобывающей промышленностью, системы правового регулирования горного дела. Особое внимание уделено характеристике принципов платности пользования недрами в зависимости от формы собственности на недра и добытые полезные ископаемые. Принцип платности пользования недрами не является принципиально новым для российской системы управления, однако в зависимости от условий его реализации меняется результат управления. Исследование направлено на выявление возможных изменений в системе управления. Горнодобывающая отрасль находится в критическом состоянии, поэтому необходимо выявить истоки проблем с целью поиска их решения, учесть все интересы отрасли. Исторически экономические и правовые механизмы управления в сфере недропользования определялись в зависимости от права собственности на недра и добытые полезные ископаемые. Сейчас эта зависимость нарушена. Проанализировав систему управления, складывавшуюся исторически, можно выявить перспективы по выявлению новых подходов к системе управления недропользованием в настоящем и будущем. Исследование на основе ретроспективного метода может быть востребованным при разработке положений новой Стратегии развития отрасли, проект которой сейчас предложен для обсуждения.
Ключевые слова: горнодобывающая промышленность, рентные платежи, горная свобода, горная акцессия, горная регалия, недропользование, право пользования недрами.
MANAGEMENT SYSTEM MINING INDUSTRY IN RUSSIA: HISTORY OF FORMATION
© 2018
Zhukova Inna Victorovna, Ph.D. in Economics, assistant Professor, associate Professor of Economics Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration, Far Eastern Institute of Management (branch) (680000, Russia, Khabarovsk, Muravyov-Amursky street, 33, e-mail: i-6041@yandex.ru)
Abstract. The article aims to consider the historical aspect of the formation of the management system of the mining industry, the system of legal regulation of mining. Special attention is paid to the description of the principles of payment for subsoil use depending on the form of ownership of subsoil and extracted minerals. The principle of payment for subsoil use is not fundamentally new for the Russian management system, but depending on the conditions of its implementation, the result of management changes. The study aims to identify possible changes in the management system. The mining industry is in critical condition, so it is necessary to identify the origins of the problems in order to find a solution, to take into account all the interests of the industry. Historically, economic and legal mechanisms of management in the sphere of subsoil use were determined depending on the ownership of subsoil and extracted minerals. Now this dependence is broken. After analyzing the management system that has developed historically, it is possible to identify prospects for identifying new approaches to the subsoil management system in the present and future. The study based on the retrospective method may be in demand in the development of the provisions of the new Strategy for the development of the industry, the draft of which is now proposed for discussion.
Keywords: mining, rental payments, liberty mountain, mountain accesse, mountain regalia, subsoil use, subsoil use.
Постановка проблемы в общем виде и ее связь с важными научными и практическими задачами.
Значение горнодобывающей промышленности для экономики России трудно переоценить. Стран, добывающих свыше 30 видов минералов, всего 10. Первые три места делят США, Китай и Россия соответственно, на них солидарно приходится около 41 % всей мировой добычи [1]. Сегодня горнодобывающая отрасль, до 70 % формирующая федеральный бюджет, находится в критическом состоянии. Начало этого кризиса приходится на 90-ые года прошлого века. Причина такого состояния - крайне неэффективное управление отраслью, отсутствие эффективной государственной стратегии развития отрасли, отсутствие финансирования геологоразведочных работ, краеугольного камня отрасли, в результате чего нет восполнения минерально-сырьевой базы России. Мы уже писали ранее [2], для того, что вывести отрасль из кризиса, нужно вначале решить проблему с системой управления отраслью, которая требует не просто модернизация, а кардинального изменения, в т. ч. за счет внедрения инновационных методов и принятия новой Стратегии развития отрасли.
Анализ последних исследований и публикаций, в которых рассматривались аспекты этой проблемы и на которых обосновывается автор; выделение неразрешенных раньше частей общей проблемы.
Вопросы истории системы управления горнодобывающей промышленностью ранее рассматривали такие
авторы как Василевская Д.А., Юшкарев И.Ю., а также Калинин И.Б. и другие авторы. О необходимости кардинальных изменений в системе управления минерально-сырьевым комплексом неоднократно писал Козловский Е.А. Организационными аспектами системы управления, деятельностью Министерства природных ресурсов РФ, эффективностью управления отраслями горнодобывающей деятельности занимались Бакулин Ю.И., Козловский Е.А., Орлов В.П. Нельзя не сослаться на работы Штофа А.А., написавшего свое знаменитое исследование по сравнительному изложению горных законов, действующих в России и в главнейших горнопромышленных государствах Западной Европы еще в 1896 г. Этот труд до сих пор остается востребованным.
Формирование целей статьи.
Исследование направление на проведение анализа с целью проследить в историческом периоде - как менялись институциональные подходы в управлении горнодобывающей отраслью и с чем такие изменения связаны. Исследование на основе ретроспективного метода проводится с целью для формирования положений новой стратегии развития отрасли.
Изложение основного материала исследования с полным обоснованием полученных научных результатов.
1719 год считают точкой отсчета истории государственного управления горнодобывающей промышленности России. Именно тогда Петром I был подписан именной Указ о первой в России Привилегии о рудах
экономические науки
Жукова Инна Викторовна СИСТЕМА УПРАВЛЕНИЯ ...
и минералах, более известный как Берг-привилегия, об учреждении Берг-Коллегиума и свободе рудосыскного и рудокопного предпринимательства [2]. В преамбуле Указа отмечалась значение для России освоения минеральных ресурсов, указывалось о наличии в России значительных запасов различных полезных ископаемых, что эти полезные ископаемые не осваиваются, в результате чего государство не получает «многая польза и прибыток, который бы Нам и подданным Нашим из онаго произойти мог» [3, с. 60].. Указ гласил: «токмо Нам одним, яко Монарху, принадлежащие рудокопные заводы и оных употребление каждому и вообще всем, кто к тому охоту имеет, соизволяем» [3, с. 60]. Берг-привилегия действовала до 1807 г.
Но государство использовало недра и извлекало доходы от горного дела и до Петра I [4, с. 125]. На поиски полезных ископаемых и производство горных работ государство выдавало царские разрешения. Доходы государства от горного дела в допетровское время «не основывались на правовых началах, а вытекали из случайных, произвольных источников вроде конфискации, дани, поборов с покоренных провинций и пр.» [5, с. 509]
В XV веке горные предприятия освобождались от общих налогов и от суда местных властей [6, с. 10]. Разрешениями на право поиска полезных ископаемых в конце XVII в. служили обстоятельные грамоты, которые выдавались царями. Так, в 1668 г. плавильщик Д. Тумашев получил грамоту на право искать в Сибири за свой счет золото, серебро, медь, железную руду и пр. Государство помогает ему как деньгами, так и другими ресурсами, включая людские. За это он уплачивает в казну 10-й пуд металлов натурою [4, с. 127].
Но именно в Указе Петра впервые определены условия пользования недрами за плату (принцип платности): «...требуем не больше, якож в иных государствах обыкновенно есть, десятую долю от прибытка, к зарплате Берг-Коллегиуму, его служителям и на иные потребные к тому расходы» [7]. При этом устанавливалась и возможность отсрочки платежей в случае убыточности предприятия.
Это был первый в России документ, устанавливающий основы, в современном понимании, концепции государственного управления горным делом. Недра принадлежали государству в полном объеме - такое управление называется горной регалией [4, с. 141]. Однако главное значение горной регалии состояло в том, что этот принцип являлся основанием для взимания горных податей, а также являлся обоснованием для преимущественного права казны на скупку драгоценных металлов, меди и селитры. Каких-либо еще ограничений со стороны государства в горном деле не устанавливалось и в дела частных лиц, осуществляющих добычу, государство также не вмешивалось. Такое отсутствие ограничений получило название горной свободы [4, с. 144].
Действующие и сегодня принципы горной регалии и горной свободы характеризовали механизм собственности на недра и право пользования ими. Принцип горной регалии устанавливал собственность государства на недра и их ресурсы, принцип горной свободы означал свободный доступ к недрам и полезным ископаемым, если полезные ископаемые не были изъяты из оборота.
Необходимо отметить, что именно в горном деле появились в России такие первые финансовые термины -как прибыток, прибыль и убыток, пришедшие из германского и шведского законодательства при регулировании отношений в горнодобывающей промышленности. Под прибытком понимался валовый доход добывающего предприятия, убыток представлял расходы при добыче и производстве металлов. Прибыль - чистая прибыль в нынешнем ее понимании. Доходы казны в размере 1/10 - это от прибытка, а при добыче металлов и строительстве завода на частных землях - землевладельцу возмещались расходы в размере 1/32 прибыли [4, с. 144].
Таким образом, при Петре I была создана единая гор-
ная администрация, которая осуществляла и регулирование, и контроль. При Петре I право собственности на недра было отделено от права собственности на землю [4, с. 137].
После смерти Петра созданная им система управления горнорудным делом претерпела значительные изменения. В 1739 г. в связи с принятием царского Манифеста «О Берг-Регламенте» [4, с. 150; 7] происходят изменения в фискальной системе - вместо 1/10 прибытка государство получает «по два процента с каждого готового зделанного металла и минерала деньгами, или тем металлом и минералом, хотя б те промышленники от того прибыль получили или не получили» [8]. В отличие от установленного Петром I принципа горной регалии с раздельным правом собственности на недра и землю и частным правом собственности на добытые полезные ископаемые, новый документ устанавливал неразделимость собственности на землю, недра и добытые полезные ископаемые. В таком положении государство доход получало не от разрешения на пользования недрами и передачи части добытого государству, а только от получения платы за добытое полезное ископаемое. Такой принцип в экономических отношениях, возникающих в горном деле, получил название «акцессии». Система управления горным делом в таком порядке просуществовала около 40 лет [4, с. 152].
Между тем, в дальнейшем развитие финансовой системы государства в полной мере зависело от развития горного дела. С 1823 г., с момента начала изъятия избыточной массы бумажных денежных знаков возникает резкий спрос на драгоценные металлы в связи с появлением в обороте золотой и серебряной монеты. В стране увеличилась добыча серебра и золота [9, с. 384].
С 1893г., когда министром финансов стал С.Ю.Витте, в России стали формироваться внушительные золотые авуары [10]. Накопление золотого запаса государства и формирование обменного фонда происходило различными путями, но главными были два: добыча и покупка золота при осуществлении горной деятельности. В конце 1897 года золотой запас России (авуары государственного банка) оценивался в 1315 млн рублей [11].
Основные принципы государственного управления горным делом были изложены в Горном Уставе, просуществовавшем с 1832 г. до Октябрьской революции [12].
Система экономических отношений и управления строилась исходя из отношений собственности на землю. Если земля частная, то недра и добытое тоже были частными. В таком случае действовал принцип акцес-сии. Если земли были казенными, то применялся принцип горной свободы и государство получало доход от пользования недрами [4, с. 162].
Таким образом, в первой половине XIX века особенностью экономических отношений в России в горнодобывающей промышленности являлось извлечение рентного дохода — платы за право пользования недрами и поземельной платы. Такой доход назывался рентным и условия его извлечения не менялись в течение 12 лет [4, с. 280].
Поскольку отношения собственности в горном деле полностью определялись собственностью на землю, то имущество горнопромышленников делилось на землю и остальное имущество. Подробно регулировались вопросы использования государственных земель при разработке недр. Устав Горный устанавливал права и обязанности лиц, «сопряженных с владением Горных промыслов и заводов». Максимально использовались экономические методы управления, описанные в предыдущем параграфе. С доменных и медеплавильных печей взыскивались оброчные деньги по ставкам: а) с домен по 200 рублей с каждой; б) с медеплавильных печей по 10 рублей с каждой. Вновь построенные заводы («владельческие») освобождались от податей на десять лет, с момента пуска его в действие. Данная льгота не предоставлялась золотым промыслам. Денежные горные подати
Zhukova Inna Victorovna MANAGEMENT SYSTEM .
economic sceinces
вносились в казну в два срока, а оброчные с домен и медеплавильных печей в один срок. За несвоевременную уплату горных податей взыскивалась единовременная пеня в размере шести процентов со всей недоплаченной суммы. Предусматривались и другие методы взыскания недоимок. За пользование землей устанавливалась определенная плата. Однако условия и ставки были льготными, часто при использовании казенных земель плата вообще не взималась.
После Октябрьской революции Декретом II съезда Советов «О земле» [13] в 1917 г. все природные ресурсы, в том числе недра, были национализированы.
Далее экономические механизмы управления минерально-сырьевым комплексом полностью определялись исходя из формы государственного устройства. В стране законодательно закреплялся принцип бесплатного и бессрочного использования природных ресурсов. Однако доходы государство в горном деле извлекало, хотя в стране и отсутствовала налоговая система как таковая. Объектом управления была не деятельность в сфере недропользования, а месторождение. И доходы в зависимости от условий эксплуатации месторождения в государстве составляли значительную долю от общего объема [14]. По каждому месторождению государство в лице соответствующего министерства разрабатывало и утверждало рациональную технологическую схему эксплуатации месторождения и добычи. Этот механизм сейчас используется для целей налогообложения фактически во всех европейских странах, кроме России. Далее государство изымало добываемую и перерабатываемую продукцию и перераспределяло ее в зависимости от государственных потребностей, например, формируя государственные резервы в части валютных металлов (золото, платина, серебро). Рыночные цены во внутренних расчетах государства не участвовали. Разница при экспорте горнодобывающей продукции по рыночной цене и внутренним ценам в полном объеме учитывалась в доходах государства. Работа предприятий, в т.ч. крупных горнодобывающих объединений, оплачивалась государством по нормативной сметной стоимости намного ниже реальной рыночной цены добываемых полезных ископаемых с прибавлением к ней восьми процентов плановых накоплений. Горнодобывающая промышленность была интегрирована в экономику в полном объеме. Условия и механизм интеграции определялись только сферой экономической деятельности.
Кардинально экономические и правовые механизмы управления и права собственности на недра в России изменились после 1991 года. Конституция Российской Федерации (ст. 9) и основной закон в сфере недропользования «О недрах» (ст. 1.2) [15] закрепляют право частной, государственной, муниципальной и иной собственности на недра. На замену бесплатному и бессрочному пользованию недрами приходит принцип платности, который предполагает взимание обязательных платежей, поступающих в доход государства при пользовании недрами вне зависимости от условий эксплуатации месторождения. Право пользования закреплено в статье 72 Конституции Российской Федерации.
Между тем, при государственной собственности на недра государство должно решить также вопрос о собственности на добытое минеральное сырье. В соответствии со статьей 2 Закона «О недрах» извлеченные полезные ископаемые из недр могут принадлежать как Федерации, субъектам Федерации, муниципалитетам, физическим и юридическим лицам. Т. е. национальные ресурсы после изъятия их из недр становятся собственностью различных субъектов права [15, ст. 2]. А в соответствии со статьей 1.2 того же закона собственник самостоятельно осуществляет свои правомочия в отношении добытой части полезных ископаемых [15, ст. 1.2]. Такой механизм реализации права собственности на недра является особенным именно для России. Закон «О недрах» или какой-либо другой нормативный документ,
которые устанавливали бы порядок перехода права собственности на добытые полезные ископаемые, добытое минеральное сырье, эти отношения не затрагивают. При этом сохраняется государственная собственность на участки недр [15, ст. 2], откуда это сырье извлекалось.
В заключение нашего исследования необходимо отметить, что, исходя из краткого исторического обзора, мы видим, горная регалия и горная свобода подразумевали полную собственность государства на недра. В дальнейшем горная регалия модели государственного управления недрами в Российской империи заменяется на совокупность принципов горной акцессии и горной свободы. Добытые ресурсы, извлекаемые из недр земель частных, поступали в частную собственность, добытые ресурсы, извлекаемые на казенных землях, - в государственную собственность. Понятие земля и недра были неотделимы, принцип акцессии действовал в полной мере на частных землях, на землях казенных действовал принцип горной свободы.
Мы видим, что по истечении небольшого исторически периода времени, управление горнодобывающей отраслью промышленности поменялось кардинально. Изменились не только принципы управления, правового регулирования, изменились и объекты управления. Объектом управления были сами месторождения полезных ископаемых. Механизм платности за недра предполагал дифференциацию как в условиях осуществления деятельности, так и по геологическим признакам. Сегодня в России месторождение объектом управления не является. Механизм налогообложения не дифференцирован ни в зависимости от условий добычи, условий истощения месторождения, ни в зависимости от инвестиций на проведение геологических изысканий. Объектом управления являются предприятия отрасли, деятельность, которую они осуществляют.
Выводы исследования и перспективы дальнейших изысканий данного направления
Таким образом, в результате исследования нами сделано несколько выводов.
В настоящий момент в России в системе управления горнодобывающей деятельностью не наблюдается преемственности в соблюдении принципов как горной свободы, так и горной акцессии. Принцип платности пользования недрами реализуется через систему управления деятельностью при получении разрешения на пользования недрами. Между тем, проведенный ретроспективный анализ показывает, что система управления отраслью, и соответствующие отношения в сфере недропользования, всегда строятся в зависимости от права собственности на недра, на добытые полезные ископаемые. Этот вывод следует также из того, что и при реализации принципа акцессии, и при реализации принципа горной свободы ранее, и при реализации горнодобывающей деятельности в современных условиях, на основании выдачи лицензий для добычи минерально-сырьевых ресурсов - остается неизменным одно - мы всегда затрагивали, касались косвенно или прямо, рассматривали систему управления в сфере недропользования, исходя из условий отношений собственности на недра, добытые и не добытые полезные ископаемые, на переработанную минерально-сырьевую продукцию. В настоящее время разрабатываются новые положения старой Стратегии развития горнодобывающей отрасли и минерально-сырьевого комплекса [16]. При разработке положений Стратегии развития отрасли нужно учитывать механизм реализации права собственности на недра и полезные ископаемые.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ:
1. Козловский Е.А. Экономический кризис в стране и значимость минерально-сырьевого сектора в его ликвидации. // Промышленные ведомости. №3-4, март, апрель 2009. // [Электронный ресурс] / Режим доступа: http://www.promved.ru/articles/article. рЫт№А=1656&ттег=58 (Дата обращения 25.08.2018).
экономические науки
Жукова Инна Викторовна СИСТЕМА УПРАВЛЕНИЯ ...
2. Калинин И.Б. Природоресурсное право. Основные положения. Томск, 2000. 342 с.
3. Юшкарев И.Ю. Формирование горного права в российском государстве в конце XIX - начале XX века. Нефть, газ, право, № 3, 2006. С. 55-60.
4. Штоф А.А. Сравнительный очерк горного законодательства в России и Западной Европе. Часть первая. Главные основания горного и соляного законодательства. С.-Петербург, типография М. Стасюлевича, 1882 г. С. 125.// [Электронный ресурс]: справочно-информа-ционная система «Кодекс». М., 2011.-1 эл.опт.диск (CD-ROM).
5. Янжул И.И. Основные начала финансовой науки: Учение о государственных доходах//Золотые страницы финансового права. Т. 3./Под ред. проф. А.Н. Козырина.
- М.: "Статут", 2002. 560 с.
6. Сборник Русского исторического общества. Том 6(154). К истории горного дела. / Под ред. Грицкова В.В.
- М.: «Русская панорама», 2003. 384 с.
7. Именной Указ Петра I «Об учреждении Берг-Коллегиума для ведения в оном дел о рудах и минералах». П.С.З., т. V, 1713-1719 гг., № 3464, Санкт-Петербург, 1830 г. // [В кн. Перчик А.И. Российское горное законодательство (документы и комментарии). - М., 1996. 100с.].
8. РГАДА.Ф.ОРИ-русс.ЕХ.199. Копия // [В работе Василевской Д.А. «Источники права России: тенденции формирования и развития», 2009. С. 41].
9. Финансы России XIX столетия. История - статистика. Т. 1 / Блиох И.С. - С.-Пб.: Тип. М.М. Стасюлевича, 1882. - 352 с. // [Электронный ресурс]: справочно-ин-формационная система «Кодекс». М., 2011.-1 эл.опт. диск (CD-ROM). // [Электронный ресурс]: Режим доступа: http://lawlibrary.ru/izdanie60717.html (дата обращения 17.07.2015).
10. Ананьин Б.В., Ганелин, Р.Ш. Сергей Юльевич Витте и его время.// СПб.: изд-во «Дмитрий Буланин». 2000. 438с.
11. Государственный банк. Краткий очерк деятельности с 1860 по 1910 г.- СПб., 1910. // [Электронный ресурс]: справочно-информационная система «Кодекс». М., 2011.-1 эл.опт.диск (CD-ROM).
12. Горный Устав Российской Империи: Факсимил. изд. / Подгот. Басниев К.С., Перчик А.И., Цой В.Е. и др.
- М.: Ин-т компьютер. исслед., 2004. - 280 с.
13. Декрет о земле». СУ, 1917. № 1. Ст. 3 // [Электронный ресурс]: Режим доступа: http://www.law.edu. rU/norm/norm.asp?normID=1119068 (Дата обращения: 25.08.2018).
14. Большая советская энциклопедия. «Фиксированные (рентные платежи). Во времена расцвета добычи минеральных ресурсов (1975-1985 годы), когда были введены на полную мощность несколько уникальных и десятки крупных месторождений, платежи составляли до 50 % доходов государственного бюджета СССР». // Большая советская энциклопедия. [Электронный ресурс]: Режим доступа: http://bse.uaio.ru/BSE/2702.htm (Дата обращения: 25.08.2018).
15. Закон РФ от 21.02.1992 N 2395-1 (ред. от 03.08.2018) «О недрах». // Правовой сервер «Консультант плюс» / [Электронный ресурс] / Режим доступа: http:// www.consultant.ru/ (Дата обращения: 25.08.2018).
16. Стратегия развития минерально-сырьевой базы Российской Федерации до 2030 года. Проект.
Статья поступила в редакцию 05.07.2018
Статья принята к публикации 27.08.2018
